农村宅基地整理收益分配研究进展与述评

易小燕 陈印军 袁 梦(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所 北京 100081)

农村宅基地整理收益分配研究进展与述评

易小燕 陈印军 袁 梦
(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所 北京 100081)

伴随着我国城镇化的发展，农村宅基地整理数量日益增多，如何合理分配农村宅基地整理收益成为近年来的研究热点。本文从研究内容和研究方法两个方面梳理了近年来农村宅基地整理收益分配的研究进展。研究内容主要集中在农村宅基地整理模式和做法、农村宅基地整理收益形成及其分配、农村宅基地整理分配的制度障碍及改革路径。研究方法主要包括农户问卷调查、计量模型与数理统计、博弈论及案例研究四种。通过对现有文献的梳理总结，得出目前的研究存在三点不足：农村宅基地整理收益分配比例尚未确定、单次认知问卷调查方法存在弊端、数据分析与运用拟待加强。并提出未来的研究方向主要集中在：构建收益分配价值体系，确定宅基地整理收益合理分配方法；采用长期跟踪调查方法，为农村宅基地整理收益分配提供数据支撑，运用博弈论研究方法剖析利益主体间的博弈过程。

农村宅基地；整理模式；利益分配；制度障碍；研究方法

长期以来，我国农村宅基地实行福利性分配和无偿性使用，很多农户“建新不腾旧”，造成“一户多宅”现象比较普遍。随着城镇化的快速发展，我国农村常住人口持续减少，造成了农村“人走房空”的现象，产生了大量空心村。据2010年国土资源部土地利用变更调查数据显示，我国农村居民点用地面积高达 16.53万km2，占全国建设用地总量的62%，是城镇建设用地总量的4.6倍。另外，我国人均居民点用地214m2，远远超过150m2的国标上限，“空心村”内宅基地闲置面积约占10%[1]，造成土地资源的浪费。已有研究表明，我国农村宅基地集约利用的潜力非常大，中科院课题组对山东省 120 个典型村、4 万多宗地的调查表明，村庄土地整治潜力在46%～54%，可净增耕地 13%～15%[2]。农村宅基地整理将原有宅基地复垦为耕地，将农民集中安置到规划居住区域，这样既可以实现耕地规模经营，又结余了建设用地指标，提高了土地利用效率。

农村宅基地整理后结余的建设用地可以用于开发建设，农村集体建设用地转变为国有土地，土地增值。但由于目前宅基地流转机制尚未完善，宅基地整理后的增值收益分配问题成为学术界讨论的热点。如何协调国家、集体、个人之间的利益，合理分配宅基地整理收益，是政策推行的关键因素，也是农村社会稳定和农业可持续发展的重要抓手。本研究主要从内容和方法两个方面梳理了我国学术界近年来农村宅基地整理收益分配的研究进展，把握当前农村宅基地整理收益分配的研究动态，并基于已有研究特征，提出了目前研究的不足之处，指出了未来重点研究方向，旨在为农村宅基地整理收益分配及推进农村宅基地制度改革提供理论支撑。

1 研究的主要内容

1.1 农村宅基地整理模式与做法

在现行农村宅基地制度框架下，农村宅基地整理是促进建设用地与农用地集约利用，提高土地利用效率的有效途径。关于农村宅基地整理模式与做法，学者们展开了深入、详细理论分析与实证研究。总体可以概括为：按照整理目的不同，宅基地整理可以分为城中村改造模式、园中村改造模式、土地整理置换模式和下山移民置换模式；按照补偿类型差异，可以分为货币补偿模式、置换异地住房模式和置换异地宅基地模式；按照实施主体可以分为政府主导型、市场主导型、集体推进型和农民自发型。

就实施主体而言，浙江省嘉兴市的 “两分两换”、天津的“宅基地换房”、重庆市的 “地票交易”等模式是政府主导宅基地流转模式的典型代表。崔宝敏[3]和徐志明[4]分别对天津市、苏州市两地 “宅基地换房”试验情况进行了实地考察认为，政府部门主导的宅基地流转模式，既可以挖掘土地市场资源配置的强大功能，又能够全力调动政府调控积极性，此模式适宜在经济发达、制度相对完善的农村推广，然而此模式仍然存在农民参与积极性低、流转规模小、行政监督能力薄弱等问题。另有学者提出通过宅基地直接上市流转来优化配置宅基地资源，以便更好的保障农民权益。高圣平等[5]提出要从根本上改变土地市场的二元性，促进宅基地直接上市流转，许源丰[6]等进一步认为这是未来经济发展的必然选择。盖艺腾等[7]也提出通过扩大宅基地的用益物权，改革户籍制度，引入市场机制，能够保障农民“住房财产权”，让农民分享城市化的级差收益。祁黄熊[8]分析了浙江省农村宅基地开发“联众模式”的利弊，认为企业参与农村宅基地整理有助于农村宅基地利用，并能促进乡村旅游发展，但需要政府规范管理，控制风险。杨璐璐[9]以浙江湖州为例对宅基地整理退出“房票”模式进行了分析，认为浙江湖州的“房票”模式提出了全新的市场化思路，带来了多方利益的互赢，但是也有一定的适用条件：农民对土地的依赖程度较低、农民的居住改善意愿强烈、土地区位好价值高、宅基地整理复垦的建设用地指标封闭运行的地区。然而，与上述观点不同，韩康等[10]认为中国目前的改革具有渐进性特征，因此宅基地流转需要采用一种过渡模式，即通过集体经济组织发挥作用来推动宅基地流转、提高农民福利水平；袁铖[11]也认为进行农村集体经济组织创新是化解宅基地流转问题的现实选择。另有学者研究了农民自发宅基地整理的模式与做法，张梦琳[12]认为在农民自发宅基地流转模式属于隐形、非法流转，面临较大的交易风险。此模式在广东、北京、江苏、上海等经济发达省、直辖市比较普遍。

1.2 农村宅基地整理收益形成及其分配

农村宅基地整理收益一方面为本身具有增值性，另一方面主要在于地方政府或村集体进行投资开发，将原有宅基地整理后通过招拍挂的方式出让给开发商进行城市住宅等建设，在此过程中，宅基地的增值体现为投资性增值和改变用途带来的增值，其收益也大部分由投资方取得，农民未能获得这部分收益。对于农村宅基地整理收益分配问题争论较多，焦点在于不同利益主体间的分配比例问题。王文、洪亚敏、彭文英[13]从收益形成与分配机理角度探讨了集体建设用地流转收益形成及其分配。马文君[14]认为城乡建设用地增减挂钩的收益主要由两部分组成，一是由于集体建设用地的减少损失的集体建设用地发展权；二是由于拆旧区复垦为耕地后代建新区进行耕地保护所进行的经济补偿。朱新华、张金明[15]分析了农村宅基地资本化及其收益分配问题，强化农村宅基地资本属性，让农民分享城市化进程中的土地收益。张远索等[16]分析了不同整理模式的收益来源及其利益分配，并提出了新的分配思路，构建了权利(Right)、执行(Execution)、监督(Supervision)、主体(Subject)、来源(Origin)、模式(Mode)RESSOM理论模型。倪静等[17]以重庆市江津区为例，根据宅基地流转的政府主导型模式和市场主导型模式，分析流转收益的分配格局，并对两种收益分配格局进行比较。政府主导型宅基地流转模式两级政府所占比例达到55.29%，超过总收益的一半，而农民所获总收益达到42.86%；市场主导的宅基地流转模式，其收益受市场影响较大，农业开发业主所占收益的绝大多数，达到89.3%；政府、农户以及农民集体三方所获收益比例较小。

1.3 农村宅基地整理收益分配的制度障碍及改革路径

我国现行的农村宅基地产权制度限制了收益分配，原因在于所有权主体虚位，用益物权不完整，财产权难以实现。虽然我国法律明确规定农村宅基地属于农村集体经济组织所有，农村集体经济组织成员有权使用宅基地，但作为主体地位的集体经济组织是“村”还是“组”，在实际操作中比较模糊，导致宅基地使用权的分配受到行政力量干预，农民很难分享宅基地整理收益[18]。严金海[19]通过对福建省厦门市的调查，分析了宅基地整治过程中的土地利益冲突与产权制度成因，认为土地发展权价值的争夺是集体、农户与市县政府之间的土地利益冲突的核心，根源在于产权设计与治理结构的内在缺陷。刘波[20]认为从产权角度看，政府既不是农村集体建设用地的产权人，也不是产权人的代表，因此政府不应参与农村集体建设用地的流转收益分配。现阶段政府参与流转的收益分配仅是权宜之计。如果今后法律明确了集体建设用地使用权流转的地位，实现了集体建设用地与国有建设用地的“同地、同权、同税”时，政府就应当通过税收途径来增加公共收入、调节农民集体之间的收入分配。而集体建设用地使用权流转中的土地收益，应归相应的农民集体所有，国家不宜再直接分享集体建设用地流转收益。为此，郭冠男[21]提出了加强宅基地管理立法体系建设，明确农民宅基地为永久性用益物权；建立差别化有偿使用的宅基地使用制度，提高宅基地使用效率；探索建立有条件的宅基地使用权流转制度，实现农民宅基地使用权的市场价值。李金兰、潘晨光[22]也提出完善宅基地确权登记，赋予农村宅基地完整的使用权，建立宅基地自由流转和有效退出等机制，增加农民财产权收益。

2 主要研究方法

2.1 农户问卷调查法

近年来，农户问卷调查法在农村宅基地整理收益分配的研究中运用越来越多，通过农户调查得出农民的利益诉求，进而提出有针对性的政策建议。如鲍海君[23]通过对浙江省800位农民的调查，表明不同经济水平、不同年龄阶段、不同教育背景等各类群体农民对征地增值收益分配有不同的反应和需求，农民有权参与分配土地转用增值、分享城市化发展成果，得出农民分享的比例应在30%～50%之间。王蕊[24]通过天津市616户农户的调研数据，得出影响农村居民用宅基地换取城镇住房的主要原因是城镇医疗、最低工资标准以及子女教育等。宁涛等[25]采用问卷调查法、Logistic分析法，从农户视角分析宅基地流转的原因，探寻农村宅基地流转的主要影响因素。

2.2 计量模型与数理统计法

近年来，计量模型和数理统计方法在农村宅基地收益分配研究中得到了广泛应用，主要是通过区域调查获取相关数据，运用计量模型进行分析，得出宅基地整理中不同利益主体的收益分配方案。朱一中、曹裕[26]建立了土地增值收益分配理论模型，农民、开发商和政府分享土地增值收益的理想比例是农民约占25%～30%，开发商约占15%～20%，政府约占50%～55%。苑韶峰等[27]利用物元模型分析了土地收益增值分配。刘正英[28]通过新疆尹宁市塔什科瑞克乡实地调研和农户访谈，构建了地方政府-农牧民的宅基地转换决策模型，运用调查数据进行了分析和实证，结果表明在宅基地置换增值收益分配中，农牧民处于劣势，因地方政府参与，农牧民宅基地置换收益分配大大降低，农牧民利益得不到维护，导致农牧民长期生活水平呈下降趋势。伍振军等[29]对宅基地置换的实现条件和收益分配进行了理论分析，计算出政府和农民的行为界限，并利用J市“宅基地换房”的实践，对宅基地置换中地方政府—农民的宅基地置换决策理论进行了验证，认为农民按照面积获得的补偿价格比例是宅基地收益分配的关键所在。

2.3 博弈论研究方法

国内在博弈论方面的研究起步较晚，随着研究的深入越来越多的学者开始进行尝试。宋海鹏等[30]从利益博弈视角分析宅基地流转中地方政府和农民利益的博弈分析，研究发现长期的利益博弈下禁止宅基地流转不能够促使各方的长期经济收益增加。谭丽丽[31]运用博弈论工具构建了宅基地置换的动态博弈模型，分析各个相关主体之间的利益博弈机制，并通过对天津市华明镇宅基地置换的实证分析，得出宅基地置换中采用政府、开发商、村集体共同运作，政府把握政策、开发商全程参与、村集体为主体的置换方式更有利于加快城乡统筹，推动宅基地置换，促进社会和谐发展。关江华、黄朝禧[32]运用博弈论方法研究农村宅基地流转过程中土地隐形溢出效益在利益主体之间的分配，研究发现，农户是利益主体中的弱势群体，其合法利益难以得到有效保障，提出了相关政策建议。

2.4 案例研究法

案例研究方法是以一个或多个个案为研究对象，通过具体分析，促使人们进入特定的研究过程，获得真正的研究信息，并寻求解决问题答案的一种定性研究方法，该方法近年来在农村宅基地整理收益分配中得到了应用。张红星、桑铁柱[33]运用天津“宅基地换房”模式的案例分析其交易机制的改进机理，认为该模式是治理结构的创新，一方面，政府在不完全合约中引入了规范与权力，降低了分散交易的成本；另一方面，民主协商的政治程序保障了农民的谈判力。与国家征地机制和分散交易机制相比，这一新的土地非农化模式有利于推进城市化，有利于保护农民利益。诸培新、刘玥汐[34]运用江苏南通某项目区的案例分析揭示了农村集体建设用地流转中的土地增值收益分配关系及其分配机制，研究表明该项目的增值收益分配依然取决于政府在项目中的价值取向和决策，没有实现产权制度创新。

3 研究述评与未来研究方向

3.1 研究述评

通过文献综述可以发现国内众多学者运用了农户问卷调查、计量模型与数理统计、博弈论及案例研究等多种方法，围绕农村宅基地整理的模式与做法、农村宅基地整理收益形成及其分配、农村宅基地整理收益分配的制度障碍及改革路径等方面进行了研究，并取得了丰富的研究成果，但仍存在一些需要改进的地方，具体表现在：

(1)目前关于如何确定宅基地整理收益分配比例问题是学者关注的重点，也是难点。地方政府到底是否应该参与增值收益的分配，目前学术界观点不一，研究也不够深入。农民到底应该获得多少收益，目前学术界也没有得出统一结论。在理论和机理研究方面，尚未建立农村宅基地整理收益分配价值体系，对退出宅基地的补偿标准的探索有待加强；在实证研究方面，不同整理模式、不同区域下农民获得的分配比例差异较大，没有形成标准化的分配方案。

(2)在调查方法上，目前有关农户问卷调查大多采取单次认知调查，而多次调查能够获得多组前后对比数据，有助于修正数据，更有利于对比分析，但是在目前均运用不多，主要为非连续性调查。

(3)在数据分析和运用方面，大部分研究还停留在一般性的描述和汇总上的定性分析，从描述中上升到系统理论的研究尚不多见；实证分析过程中虽然大多引入模型分析，但是在模型推导与校验上还需要进一步加强。在数据运用方面，大部分研究关注了微观经济主体的社会经济属性，但是并没有将这些属性与微观经济主体的空间信息数据进行融合，如何在调查中将两种数据融合，并运用到农户宅基地流转的研究中，是一个值得深入探讨的问题。

3.2 未来研究方向

基于以上评述，未来研究主要方向可以从以下几方面展开：

(1)通过农村宅基地整理收益形成机理研究，构建收益分配价值体系，为合理分配宅基地整理收益、保护农民权益提供理论支撑。结合经济学、社会学、行为学等方法分析宅基地收益分配的可行性，从理论框架和实证分析相结合进行检验和验证，得出宅基地整理收益合理分配方法。

(2)采用长期跟踪调查方法，对不同利益主体进行调查回访，并对数据进行前后对比，通过长期数据得出普遍性和规律性的研究结论，为农村宅基地整理收益分配提供数据支撑。

(3)运用博弈论研究方法剖析利益主体之间的博弈过程，通过建立博弈模型和实证检验进行量化分析，为实现利益主体间的均衡机制提供参考。

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Research Progress and Review on the Income Distribution of Rural Residential Land Consolidation

YI Xiaoyan CHEN Yinjun YUAN Meng
(Chinese Academy of Agricultural Sciences，Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Beijing 100081，China )

With the development of urbanization in our country，the quantity of rural residential land consolidation is increasing，how to distribute the rural residential land consolidation benefits has become a hotspot in recent years.This paper reviews the research progress of income distribution of rural residential land consolidation in recent years from research content and research method two aspects. The research mainly focuses on the mode and practice of rural housing land consolidation，the formation and distribution of rural residential land consolidation’s benefits，the institutional barriers and the reform path of rural homestead consolidation and distribution. The research methods include the peasant household questionnaire survey，econometric model and mathematical statistics，the game theory and case studies.Based on the summarization of the existing literature，it is concluded that there are three problems in current research the proportion of income distribution in rural homestead consolidation has not yet been determined，the method of single cognition questionnaire has drawbacks，and data analysis and application are to be strengthened. And then put forward the future research directions mainly：to construct the value distribution system of income distribution，to determine the reasonable distribution of homestead land consolidation benefits；to use long-term follow-up survey method to provide data support for rural homestead land consolidation income distribution；use game theory to analyze the stakeholders Between the game process.

rural residential land；arrangement mode；benefit distribution；institutional obstacles；research method

项目资助：国家自然科学基金项目(71303242)和国家软科学计划(2013GXS4B080)

易小燕，博士，副研究员，研究方向为土地资源与环境经济

F301.2

A

1673-288X(2017)01-0018-04

引用文献格式：易小燕 等.农村宅基地整理收益分配研究进展与述评[J].环境与可持续发展，2017，42(1)18-21：.