高职项目制治理：价值、困境与路径

摘 要：在推进治理体系和治理能力现代化的时代特征下，项目制治理模式在高等职业教育改革发展中发挥了一定作用。但项目制在具体实施过程中也遭遇了一些现实困境。随着国家深化体制改革的需要，优化项目制治理的路径是：转变观念，完善项目制设计；加强绩效拨款体制等制度建设，保障项目制功能发挥作用；加快形成“多元共治”体系，创设项目制有效运行的环境。

关键词：高职教育；项目制治理；价值；困境；路径

作者简介：胡方霞（1978-），女，四川人，重庆工商职业学院讲师，研究方向为成人教育与职业教育、课程与教学论。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）01-0041-06

自党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，教育治理被引入教育领域，成为制定教育规则的发展基础。作为高等教育的一种类型，高职教育的治理问题是一个关乎职业教育现代化，进而影响国家现代化进程的宏观战略问题，也是一个关系到当前高等职业教育发展所面临的体制机制困境，保障技术应用和技能人才发展的实际问题。近年来，“国家示范高等职业教育院校建设计划”“2011计划”“创新行动计划”等具有“项目制”特征的大学治理结构形态逐渐增多，效果明显，引起了人们对高等教育“项目制治理”的关注。作为一种新的国家治理体制和新的公共治理逻辑会对新常态下高等职业教育场域变迁应对带来什么样的思考呢？

一、高等职业教育项目制治理内涵与价值分析

（一）高职项目制治理内涵

“项目制”即“项目制治理”，是指我国分税制改革后，伴随国家财政集权化而在传统的科层体系内形成的一种以项目化制度安排为核心的治理模式和运行机制。如渠敬东在《项目制：一种新的国家治理体制》认为“项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统一起来的治理模式。”[1]在大学治理中，项目制是区别于“单位制”的一种高等教育重点建设的新结构形态，是将国家发展战略与意图嵌入大学治理的有力手段。

高职教育项目制治理就是指为了实现高等职业教育发展目标，政府机关、高职院校协同各类社会组织、利益群体和公民个体，以项目化的运作机制，共同管理教育公共事务的过程。高职教育项目制治理的一个基本要求是利益相关者通过项目制运作成为教育治理的主体，这里的利益相关者包括政府、高职院校、市场、行业企业组织、学生、公民个体等主体。其优越性在于打破常规组织结构，在政府管理和学校内部管理两个层面上实现社会广泛参与，将各种教育要素重新组合，实现高等职业教育公共利益最大化。

（二）高等职业教育项目制治理价值分析

1.符合职业教育多元利益主体“共治”需要。职业教育资源的分散化决定了治理主体的多元化。项目制治理以“项目”为“平台”，为各个行动主体提供一个参与和博弈的机会。中央政府以财政专项引导高等职业教育改革发展，通过项目制发挥政府宏观调控作用，达到加强国家权威、实现国家发展战略和调动地方资源、平衡地区差异的双重目标。地方政府则以追求绩效合法性的目标为切入点，在项目运行中具有一定自主权。高职院校则顺“项目之势”，推进自身发展战略与国家发展战略的契合，同时获得政策、资源及其他利益支持，提升自身竞争力，并最终惠及到人才的培养。在项目的建设和评估过程中，企业和行业组织以及第三方部门通过不同方式加入。

2.有利于教育管理规范化、标准化、专业化。项目制是一种工程思维架构的机制，重视过程和系統以及时效性、规划性、严密性，带有浓厚的技术治理的制度精神。“项目”不是通过指令性、命令式的方式产生，而是经过申报、公开答辩、专家评审、组织认定、绩效评价等竞争性方式产生的[2]。项目制一整套的标准化和技术化的操作程序，便于实现垂直的专业化管理和控制。正如有学者指出项目制“力图做到专项目标明确、资金分配平衡、预算结构清晰、过程管理严格、程序技术合理、审计监督规范，在实施过程中一统到底，且带有明显的专家治国的倾向”。[3]识别需求、提出解决方案、执行项目、结束项目的规范化程序和要求有利于解决传统管理中的无序和不规范性，有助于推进目标管理和绩效管理机制的形成。

从体制模式看，项目制相对灵活有效，实现了扁平化、透明化，提高了管理的效率和民主，为权力的运作注入竞争性的市场因素，既保障了中央集权体制的运行，又从一定程度上克服了官僚科层的弊病，既运用市场机制提高了地方政府的积极性，又在一些方面防止了市场对公共领域的过度扩张和侵蚀[4]。

3.有利于弥补优质高等职业教育资源的不足，增强资源吸附能力。项目制的实施可以在一定程度上缓解高等职业院校的办学经费困难，提升高等职业院校的筹资能力和水平。以“支持高等职业院校提升专业服务产业发展能力”项目为例，截至2016年，中央财政共投入40亿元，直接推动997所项目院校获得专业内涵建设提升[5]。项目制让项目院校获得中央财政的投入，还带动所在地区的财政投入以及其他政策、制度支持，如生均拨款、兼职教师聘任等。在此过程中高职院校还得到了行业或企业的投入，如获得捐赠设备、捐建或共建实训基地、共建专业等。随着高等职业教育规模的扩大，政府投入增加，通过项目发挥资源吸附作用和动员作用，带动相关行业企业的参与，扩大了高等职业教育资源的供给。

4.有利于改善组织结构形态，提升高职院校治理能力和水平。院校治理能力增强是教育治理价值追求之一。随着项目制的实施，高职院校组织结构形态逐渐呈现开放性、分权性的变化，在依法治校、双主体办学、治理结构优化等方面都取得了较快发展。如，大多数国家示范和骨干高职院校在项目建设过程中探索建立了理事会制度，吸收政府机构、行业企业参与办学、合作育人。探索发展混合所有制的二级学院或“双主体”的企业学院等教育治理改革。实践表明，“政府以财政专项引导高等职业教育改革发展，依托信息化管理平台，以创新项目管理模式提升高等职业教育治理能力和水平，财政专项的杠杆作用日益显著”[6]。项目的实施，使示范（骨干）校在办学实力、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高，调动政府、行业企业、高职院校在深化教育教学改革、办学体制机制、人才培养模式、建设高水平专兼结合专业教学团队、提高社会服务能力和创建办学特色等，重新学习、变革和创新，共同探索具有中国特色的高等职业教育发展路径。

二、高等职业教育项目制治理的困境

作为一种治理模式和运行机制，项目制在推动我国高等职业教育事业发展中发挥重大作用，“使主要由中专升格而来的高职‘杂牌军逐步实现了向‘正规军的转变”[7]。但项目制发挥作用有一定限度，在具体实施过程中也暴露出一些问题，遭遇了一些现实困境。

（一）项目异化

项目异化与偏差是指由于项目制采取分级管理方式，层级链上集中了不同利益群体，夹带着多重的意图和目标，难免受到客观环境及主观执行者的影响，导致利益群体对项目目标和初衷发生认识和行为偏差甚至异化。

异化一：项目依赖。由于项目本身承载“政策、资金”等超越任务本身的价值，对于省市地方政府或是对高职院校而言，项目申报成功就意味着“发展”，因此在高职院校中，一度还存在着“跑项目”的“项目运动”现象。高职院校的主管机构甚至高职院校的领导可能会迷恋于通过不断争取新的政府项目来推动组织不断变革发展，这在事实上可能会陷人另一种学习陷阱，即对项目制产生迷信[8]。然而由于项目有明确的时间结点，若无长期规划配套，一旦项目结束后就会产生项目成果难以维持或产生项目依赖等后续性问题。

异化二：“资金崇拜”。以“质量工程”项目为例，有研究者指出，在目前的“质量工程”政策中，政府一方面对资金在质量提高中的价值抱有太大期望，另一方面忽视了院校在质量提高中的主体地位。因资金的强有力吸引，院校不但没有意识在质量提高中强化责任意识和主观能动性的发挥，相反成了资金的“奴隶”或是被资金绑架[9]。这也同样适用于其他综合性的大规模项目。一些高职院校过于关注项目“输血”支持的功能，形成对资金的崇拜，忽略了自身“造血”功能，未能实现大学治理的良性发展。

异化三：国家战略意图被消解，治理负荷增加。项目制实施过程中存在一定的形式主义，比如项目规定政府承诺高职生均拨款达到本科水平，这个承诺就具有地区差异性，很多区域达不到这个水平，多数学校生均拨款低于6000元，这个指标的意义就更多的是号召性的。另外，项目的实施过程中，高校作为执行主体往往与中央政府以及部门之间发生“讨价还价”、“上有政策、下有对策”的“反控制”现象，也使得国家的战略意图无法落实，还会造成国家资源配置的低效与不公平[10]。

（二）工具理性与价值理性冲突

项目制有一套可测量，标准化和技术化的操作程序，“虽然有助于使复杂问题简单化，便于操作与监管，但也不得不承认，这种线性技术理性极易偏离公共性、整体性与主体能力培育等价值取向，进而遭遇悖论性治理难题”[11]。具体来说，由于项目制技术理性的强调带来的困境表现在以下方面：

冲突一：示范与均衡的冲突。项目制重视项目的申报条件，支持具有良好发展条件的院校，以便起到示范、引领作用，这使得在项目的申报过程中将出现“强者恒强”的“马太效应”。占据各种资源优势的强势高职院校将获得更多的项目支持，而本身缺少资源需要资源而又未获得的普通高职院校有可能出现“弱者恒弱”的情况。一项对“200所国家示范性和骨干高职院校科研竞争力”的调查可以侧面反映“马太效应”的现实。在该项调查中，从科研竞争力综合排序来看，前5位均为国家示范性高职院校。科研竞争力排序前20位的高职院校中，国家示范性高职院校所占比例達70%[12]。在“质量工程项目”等申报工作中也同样出现此类现象，高校内部职称与社会地位较高的学者更容易获得项目支持。项目制“马太效应”可能导致资源分配不均，演变成强势高校、学术权威瓜分资源的制度体系风险。

冲突二：碎片化与整体性的冲突。所谓碎片化是指项目制治理中存在缺乏系统考虑，呈现功能分割现象。基于问题、任务或政绩的碎片式的线性技术治理很难对接具有系统性、综合性与动态性的综合公共事务，因而陷入“头痛医头、脚痛医脚”显性治理困境中。

冲突三：公共价值偏离。项目制标准化、技术化、精细化、规范化的操作程序加上存在一定程度的“重申请，轻管理，重投入，轻效益”的现象，使得项目承包方产生“迎检逻辑”：关注检查数字，关注是否“达标”——迎合检查要求；热衷于费时短、见效快的建设，而忽视那些周期长、见效慢、具有长远意义的项目，忽视项目的绩效如何。在这个过程中高校治理不可避免地偏离公共精神、公共利益的价值追求。

（三）“自治与控制”矛盾

项目制的实施过程显示政府依然是高等教育资源配置和高等教育管理的最重要的主体，实际上依然牢牢控制着高等学校的发展，呈现“自治与控制”的矛盾。

矛盾一：中央政府与地方政府、学校的矛盾。从“单位制”到“项目制”，高职院校与政府之间的关系从全面控制与依赖转变为利益关系、资源依赖关系，控制与反控制、支配与反支配的复杂博弈关系。在这个博弈过程中，教育行政主管机构行使项目的目标设定权、评估指导权和激励监督权。强有力的项目实施方式加上同质性和标准化色差较浓的要求会在一定程度上削弱了参与主体的内在动力和价值认知，损及高职院校自主的发展意愿。同时，高职教育有一个地方性和行业性特点，项目化运作强化了中央政府对学校的管控，但缺少对地方区域实际需求的考虑，中间环节的地方政府民主参与较弱。最初设定的多元主体“共治”的治理类型在事实上逐渐演变成高职院校的“独角戏”，治理成效取决于高职院校内部的项目的执行力度和执行方式。

矛盾二：行政权力与学术自治矛盾。项目制的实施主要采取“专项专款专用”原则，不同部门都拥有一定的项目制定权即“发包权”。这种“发包权”在运行过程中会产生“项目垄断”，可能成为上级部门或高校行政部门权力膨胀的主要手段，有研究者担心，“项目制在原行政体制之外，形成了一种‘项目权力。这种权力与原行政体制相配合，构成了更为强大的国家权力。”[13]项目权力更多掌握在少数技术官僚与专家手中，可能加剧学术群体与行政群体的分歧和隔阂，甚至产生学术腐败和作假。

矛盾三：政府筹资主导与社会参与不足。项目制是通过专项财政转移支付建立起来的引导动员型财政体制。这种财政经费到账方式是政府筹资主导，却显社会参与不足。据2005-2011年数据，无论是中等职业教育还是高等职业教育，国家财政性教育经费和事业收入是其主要经费来源，两项合计占到职业教育总经费的九成多，且这种经费结构历年都没有发生实质性变化[14]。政府投入增大，但是企业、个人投入总量增慢，占比逐年迅速下降。行业企业的参与积极性不高甚至缺位，这对高职教育发展专业对接产业、产教融合的实施极其不利。

三、高等职业教育项目制治理的路径

在我国这样中央集权性质的单一制国家，项目制仍然是一种适应于市场经济和和现代化发展的组织行为模式。就目前来说，如何规避项目制带来的弊端才是正确对待项目制的态度。需要在一些方法与策略上进行变革，从公平和民主价值理性的角度重新审视。随着推进治理体系和治理能力现代化的时代特征需要，以及国家深化体制改革的总体要求和财税体制改革的部署，如何更加有效地发挥项目制的作用，有必要借鉴西方治理理论优化设计高职职业教育项目制治理的路径。

（一）转变观念，完善项目制设计

治理的实质主要是调和矛盾或利益，在公共利益的实现方式上，强调由一元、强制、垄断向多元、民主、合作方向发展。如何用好“项目制”工具，应从以下几个方面完善项目制设计：

在项目制价值取向上，由“事本主义的临时性、碎片化”向“可持续发展”转变；由“专项”向“整合”转变；由“重申报、立项”向“重绩效，公平竞争”转变；由追求“一致性”和“普遍性”的统一取向向追求“多元化”和“多样性”基础上的共同利益达成取向转变。整合可能存在重复建设、虚设、嵌套的项目；减少不必要的审批流程和细节；优化项目结构和财政拨款方式，确保项目资源配置的均衡与公平；完善项目制的项目遴选机制、监督与问责机制、退出机制，扩大“立项”范围，丰富项目“形式”；注重公共利益实现最大化。

在项目行动主体上，由“政府控制”向“政府推动、与社会参与、市场竞争”转变。所谓“政府推动”，就是要“发挥好政府保基本、促公平作用，着力营造制度环境、制定发展规划、改善基本办学条件、加强规范管理和监督指导等”[15]。项目的“发包方”以政府为主发挥制定规划、保基本、促公平，但也可不限于政府。项目“承包方”以高职院校为主，但不应忽略地方政府的责任和行业企业的参与。“教育部以及国务院相关部门负责牵头制定高等职业教育改革发展的政策、制度和标准，省级政府是推动落实行动计划的责任主体。”[16]

在项目权力向度上，改“自上而下”为主向“多维互动”转变。建立“发包方”与“承包方”的多元的、相互的协调和博弈机制。改变信息不对称，项目全过程信息公开；增设听证制度、民意调查等“自下而上”途径；强调自愿、自主参与，改变政府依靠政治权威对项目的单一向度管理。

在项目资源配置方式上，改变以政府计划为主的配置方式向以市场竞争为主的配置方式。减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场竞争和绩效实现效益最优化和效率最大化，减少高职院校对公共财政的依赖，吸收产业资本参与，深入推进校企合作、产教融合。提高高等教育的适切性和回应性，让所有高职院校平等竞争公共资源，提高有限资源的使用效益，提高高职院校参与市场竞争的能力。

在项目组織形式上，避免过于依附科层制的自上而下“等级制”。项目制作为突破科层制组织框架的组织形式本身具有一定开放性，但对科层制的过于依附易使其产生刚性与灵活性矛盾，技术统治与民主参与的矛盾。因此，以资源、责任、权利为维度建立一种管理联合体比以“等级制”为维度更有生命力。

（二）加强绩效拨款体制等制度建设，保障项目制功能发挥

项目制实质上也是一种资源配置机制，随着我国财税体制改革的进行，财政转移支付制度将不断规范，向“改革绩效”发展，提高资金效益，保障项目资源合理配置。

绩效拨款是根据产出指标分配资源的一种拨款方式，这种方式不仅在意拨款规模的数量，更重要的是测量投资配置的绩效，即资金配置与大学业绩的相关性[17]。美、英、德、法等一些国家按绩效拨款，通过法令或合同的形式明确规定拨款用途及拨款条件，从而有效保证了政府干预的实现。比如美国政府就将高校的教学、科研等绩效（包括效益、质量、成本等）作为拨款的主要依据，政府通过评估高校办学绩效，决定其拨款方向和数量。任何学校在绩效面前，竞争都是平等的。这种拨款模式有利于政府教育资源的合理分配和有效利用，更对高等学校的发展起到强有力的督促和促进作用，有利于鼓励高校降低成本，重视教学质量、科研质量，提高生产率，从而提高高校的整体价值[18]。

总的来说，绩效拨款体制是一种更为关注资源使用效率与办学效果的拨款模式。采用绩效拨款体制，力求在高等教育各层面提高成本效益意识，全面加强责任制，将投入导向型拨款模式转变为产出导向型拨款模式，并且强化质量评估，通过建立并完善高等教育质量报告机制、评价制度和质量监控机制，强化高校竞争意识。

（三）加快形成“多元共治”体系，创造项目制有效运行环境

推进教育治理，关键是完善教育治理体系。作为一种教育治理工具和治理模式，项目制需要考虑多方利益的平衡，推进国家、地方政府、高职院校、行业企业、大学教师群体、公众等多元利益相关者的共同参与，形成多元主体共同治理的格局。打破学术权威与强势高校独占项目资源的局面，克服中央政府强势主导、政府垄断、学校自主发展能力不足、社会中介组织尤其是行业企业参与乏力等弊端和局限，构建效率、分权、责任、参与的治理机制，实现公共利益最大化。

首先，坚持政府“元治理”角色。在多方共治格局中，政府充当的是“元治理”角色，其依然发挥主导作用，承担着确定教育发展方向、目标、标准的重任。“在所有权力主体中，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。政府对人类实现善治仍有着决定性的作用。善政是通向善治的关键，欲达到善治，首先必须实现善政。”[19]

当前对于政府的挑战，应该在处理好集权与分权基础上的宏观调控职能转变。在教育治理体系的建构中，必需的分权与必要的集权并不冲突。具体到项目制体系中，一方面中央政府和省级政府加大统筹教育发展与改革的力度。加大各级教育行政机关统筹教育发展的权限，使事权、财权、人事权相对集中于教育行政机关。另一方面，应该认识到，政府并不是唯一的权力中心，应与社会、学校合理分权。政府只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权和控制权，变强势政府对学校的单边管理为政府、社区（家长）共同参与的多边管理和共同治理。改变全能政府的角色，从直接管理向间接管理转变，从包揽所有工作转变为通过制定政策间接调控，从“运动员”转变为“裁判员”。

其次，强化高职院校自我发展的战略能力。高职院校是项目制治理一个重要主体，它应该如何作为？是消极被动地等待外部的意图和资金，还是主动参与做规则制定者、参与者和执行者？答案肯定是后者。高职院校应成为一个能自我规划、自我培育、自我控制、自我调整的社会组织。在项目治理体系中，首先改变“项目依赖”和“资金崇拜”思想，增强改革的意识，发展的意识。以项目促进学校基础能力和质量建设。扩大在项目内容制定、项目执行中自我管理权，提升责任感和自我责任能力。减少对公共财政的依赖，增强吸纳社会资本的能力，获得更多的自治权力，能自主地建构自己的内涵特色，以提高自身竞争力。同时适应环境变化，完善内部治理结构，形成资源共享、融合发展的协商治理模式。完善集体决策制度，健全师生、家长参与学校治理的制度；将教育决策权力逐步下放到二级学院、教研室，并充分发挥他们治理大学的积极性；密切校友及企业界的关系，吸收校外团体参与高校管理，从而争取更多的政治支持与物质资助。

再次，推动行业企业有效参与。产教融合是现代职业教育体系最核心特征，也是建设现代职业教育体系的根本路径。西方高职院校特别注意校企合作共建，鼓励企业与高职院校建立密切合作关系。比如英国政府在2001年启动了“知识互换”计划，旨在通过新建科技机构进一步扩大工作网络。以高效、进修学院和私营组织之间的伙伴关系为基础，专门提供学科信息，技术创新和其他高科技学习计划，并与地方公司密切合作确保这些公司具备使用先进技术的技能。企业可以捐赠设备和经费，以共建项目等形式参与项目，为高职院校办学活力提供社会支持。当前，虽然在校企合作方面国家有一些指导政策，但缺乏具体的措施办法，存在相应的政策风险。政府应进一步通过制定或完善法律法规明确行业企业在高等职业教育治理中的职责、权利和义务；建立健全相关机制，鼓励、引导、规范相关行业企业及其他机构参与或独立举办高等职业教育，增强高职办学力量的活力和服务能力。

最后，发挥教育中介组织的协调作用。教育中介组织是高等教育系统中各个因素之间相互连接的纽带，也是彼此契合运转的润滑剂。教育中介组织可以通过项目合作与产业界，与政府、学校沟通、传递信息，为国家和社会服务。既可以维护高校的自由，国家又能施加影响。据悉，在美国，全国性非赢利组织超过2200个。在德国存在着三类教育中介机构：政策咨询组织；评估和鉴定作用的中介组织；协调沟通作用的组织，他们在资金筹措、科研、校企合作等方面发挥了很重要的作用。比如德国1925年德意志研究联合会（DFC）就是这样的教育中介组织，由该会资助研究项目，促进德国高等学校学术交流，它每年都要资助1000多项人才培养项目，单1997年资助总共25000个研究项目[20]。通过中介组织来管理项目，缓冲了各方矛盾，变政府与学校的直接关系为间接关系，既维护高职教育发展的本性，又满足政府和市场的要求。

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责任编辑 宋庆梅