从社区治理的实践看新型政社关系的构建与维护

雷晓康+韩玺+王欣亮

【摘 要】在我国当前经济加速转型时期，政府与社会间的关系是影响社区治理优劣的根本性问题，两者关系的协调与否影响着国家政策能否在基层得到顺利落实，也影响着政府对社区管理是否符合社会的发展趋势。我国社区治理的演进主要经历了政社冲突、政社补充、政社合作三大发展阶段。在当前政社合作阶段，社会治理的实践提出新的问题与挑战。对比国内外社区治理中的政社關系，当前我国政府与社区之间应该构建协作发展的关系，为此，需要从法制、体制、机制各个方面来维护新型政社关系的发展。

【关键词】社区治理；新型政社关系；协作治理

【中图分类号】F32【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351（2016）05—0103—05

党的十七大报告提出要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，第十三次全国民政工作会议上指出要致力于构建政府管理与社会自治相结合，党的十八大报告再次提出要发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主的有效结合，十八届三中全会公报中提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化[1]11-23。上述一系列文件阐明了和谐政社关系在社区治理中的重要性，社区治理能否得到健康可持续的发展，很大程度上取决于政府与社会关系是否符合社会发展的要求。只有正确处理政府和社会之间的关系，实现良性互动和顺畅沟通，才能真正实现国家治理现代化。

一、 政社关系：社区治理的基石

社区治理的基础是协调参与者之间的权利关系，社会资源权力多元化分散在不同的参与主体之间。从社区治理内涵来讲，需要整合和协调各权力主体才能共同解决社会问题。从长远发展来看，推动我国社区治理发展的主要是政府和社会，因而政府和社会的互动沟通关系便是影响社区治理工作效果的关键因素。政府与社会之间的关系决定着社区发展是否符合社会发展的要求，也决定着社区是否能够真正实现民生保障建设。

（一）从社区治理内涵看社区治理主体

目前关于治理较常用的定义是，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[2]。社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，根据正式的法律、法规、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力有效供给社区公共物品和服务，满足社区居民的需求，增进社区成员社会福利，优化社区秩序的过程与机制，推进社区发展进步的过程[3]3。这就意味着社区治理中政府已经不是唯一的治理主体，其已经扩展到政府以外的公共机构和私人机构，可以包含非正式组织、公民群体、社会组织等多元化的治理主体。

（二）政社关系是社区治理的基础

目前我国社区治理主体多元化，只有先摸清和协调各主体的关系，才能切实推进社区治理的开展，推动社区治理的现代化。笔者认为目前社区治理的实践中政府和社区是两大核心主体，而社区主要是指基层社区居委会、基层社区自治组织及社会组织。社区治理的实践表明，明确政府与社区之间的责任界定，理顺政府与社区之间的关系是提升社区治理水平的基础。社区的建设和发展需要一个全新的国家与社会的互动模式，需要一个充分发挥社会资源的社会管理体制。这个体制的核心在于，政府与社区之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系[4]。

二、 政社关系的发展：我国社区治理的演进过程

基于社会背景和社会结构的不同，社区治理不断变化与发展，政府与社区之间的关系也存在着不同特征。计划经济体制下“单位制”及“地区管理”成为政府管理社会的落脚点。随着市场经济的深化改革，政府管理逐渐出现失灵局面，街居制、社区制不断发展以满足现代社会的发展需求，“小政府大社会”的格局逐渐凸显。在我国社区治理的演进过程中，政社关系的发展呈现出不同阶段的特色，主要有政社冲突、政社补充、政社合作三大发展阶段。

（一）政社冲突阶段

在建国后计划经济体制下，我国基本上是行政全能主义，实际上是一种崇拜国家行政权力体系的极端性社会思潮、管理行为和管理模式[4]。在行政全能主义的思潮之下，政府以单位制为主导，无社区管理，完全政社合一。管理主体单一化，管理方式垂直线条化，管理手段单一，社会管理的权力完全集中在政府手中[5]42-43。在当时高度行政化的体制框架下，政府基本上认为社会组织会阻碍社会的建设发展，政府与社会组织不发生任何关系。

（二）政社补充阶段

在改革开放后的社会主义市场经济体制下，政府处理财政等事务压力逐渐增加，在一些公共事务管理中出现政府失灵的局面，同时公民社会兴起并不断壮大，公民的社会诉求不断增强。政府开始寻求新的发展思路，扩大社会公共事务的管理主体。城市居委会和农村村委会等社会组织的责任和职能被放大，承担起各类政治、经济和社会事务，但所掌握的资金、人员、资源却是很有限的，政社关系呈现出“以政为主、以社为辅”的特点[6]74-77。

（三）政社合作阶段

21世纪以来社会发展到新的阶段，社区已经遍及各市的每个角落，社会管理遇到新的复杂的挑战。社区不断发展和壮大，已经开始独立承担治理社会的职能和责任，公民意识不断壮大，公民社会需求呈现多样化的要求，各类社会组织也开始介入社会事务中。此阶段，我国的政社关系呈现出“以政府为核心，政社逐步分离”的特点[5]。

三、 政社关系的困境：社区治理面临的新挑战

在当前政社合作阶段，社会治理的实践提出了新的问题与挑战。政府与社区之间存在体制和机制不畅，政府参与社区建设仍存在“越位”“缺位”的现象，出现社区行政性负担过重，社区自身发展薄弱，社会组织介入杂乱无规章，社区居民参与意识差等一系列问题，政社关系进入发展困境期。

（一）从政府层面看政社关系困境

第一，政府与社区两主体在社区治理中存在行政管理体制上的矛盾，两者存在“条”与“块”的矛盾。“条”是指行政权力的纵向体系，强调政府部门自上而下的一种运作方式；“块”是指行政权力的横向体系。社区是不同于国家领域和市场领域的第三域，社区的运行机制是自治机制，区别于国家的强制性运行机制和市场的价格运行机制[7]11-13。社区居委会是群众性自治组织，不是街道办事处的派出机构，而在社区治理的进程中政府将自身的行政职能下放到社区基层组织，由于条块之间存在部门的重叠，形成多头管理社区工作的局面，条块分割缺乏统一的标准，严重影响社区工作的效率。

第二，社区治理中政府角色的越位和缺位现象仍然存在。一方面，政府目前仍会干预社区的工作，过多承担应由非政府所承担的职能，习惯将社区作为自身的下属单位干预其自主性；另一方面，政府在社区建设过程中并没有扮演好自身的管理职责，对社区建设财政投入不足，对于大多数社区建设投入资金是不确定的，并没有形成稳定的投资筹资机制，对社区的硬件设施和人力资本支持不够，大多数社区缺乏基础的硬件设施和专业的人才队伍。

第三，政府在社会组织介入社区发展中缺乏引导性。政府自身过多干预社区自治的发展，并没有给社区发展带来实际性的效果。政府自身财政压力较大，而越来越多的盈利性或非盈利性组织开始介入社区的发展，虽然这是一个很好的契机，既可以减轻政府的财政负担，又可以促进社区的多样化和可持续發展。可现实中政府并没有规范有效地利用这些发展机会，社区组织介入社会发展没有一套可行的法制和具体规范性操作，导致社会组织与社区发展关系混乱，缺乏明确的权责界定。

（二）从社区层面看政社关系困境

第一，社区居委会行政性负担仍然过重。一方面，长期以来作为政府的职能机构或派出机构的领导思想浓厚，并没有明确社区功能定位，政府总是将各类行政性任务下派给社区，社区的工作负担重，最明显的表现就是社区居委会调查报告多、盖章证明多、检查考核多；另一方面，企业需要的社会事业也剥离下沉到社区，导致社区工作无法正常为民生而展开。社区治理中政府主导，忽视了群众和社会的参与，社区建设缺乏可持续的动力和内在活力。

第二，社区建设发展不均衡。社区发展在我国起步较晚，在实践调查中发现社区的软件和硬件都存在一些问题。一方面，社区内部组织机构和管理体系没有完全建立，社区党组织、社区居委会、社区服务平台、社区各类社会组织和物业主并没有完全明确职责。社区内部的运行机制没有完全理清，社区各个组织注重自身利益分散作战，难以形成合力。社区管理体制机制不健全缺乏统一协调，通常会出现“无人办事、无钱办事、办不好事”的局面；另一方面，社区工作人员大多都是大专学历，社区工作缺乏专业的管理人员，社区中的各类中心服务站和活动载体并没有充分发挥自身的作用。社区居民利益诉求呈现出多元化的趋势，社区服务水平低、服务内容单一，社区资源短缺并不能完全满足群众的民生需求，突出表现为社区群众日益增长的民生利益诉求和社区服务能力不足产生矛盾，社区公共资源的短缺或配置不平衡。

第三，社区治理过程中主体参与性不高。一方面，社区居民主体意识薄弱和参与意识不强，他们对社区的归属感和认同感相对较弱，并没有意识到自己是社区治理的参与主体。即使少数居民参与社区治理工作，也只是单纯地停留在与自己利益相关的工作中，参与率较低，参与深度不够；另一方面，居民参与社会治理工作多为被动式的邀请，政府与社区开展治理工作形式也较为单一，大多按部就班形式化，沟通渠道缺乏多样性。

四、 新型政社关系的探索与构建：社区治理实践模式

各国社区治理模式针对自身国家的发展特色，都具有独特之处，而社区治理模式的差异大都表现在政府与社区之间的关系。政府与社区之间的沟通协调关系成为社区治理模式的划分线，目前最为典型的有新加坡的政府主导模式、美国的社区自治模式和日本的混合治理模式。

（一）政府主导模式：新加坡

新加坡社区治理特点是政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设立专门的社区治理管理部门，政府行政力量对社区治理有较强的影响和控制力[8]76。政府强有力地主导社区建设，整合不同的社会资源，统一规划和指导社区的发展，为社区发展提供经费和设备支持，着力解决居民社会保障问题，构建高水平的社会福利标准，从而实现对社区的有效治理。

（二）社区自治模式：美国

美国社区治理模式的特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体实施则完全实行自主与自治[8]。社区居委会对于自身事务活动的发展完全具有自主性和开放性。

（三）混合治理模式：日本

日本社区治理模式的特点是政府部门人员与地方其他社团代表共同组成社区治理机构，或由政府有关部门对社区工作和社区治理加以规划、指导，并拨付给相当经费，但政府对社区的干预相对宽松和间接，社区组织和治理以自治为主[8]。混合治理模式中政府与社区关系的界定较为宽松，社区和政府形成共同体共同致力于社区治理。

根据各国不同政社关系的实践经验，我国也开展了不同的社区治理模式的实践，较为突出的有以上海为代表的政府主导的社区治理模式、以沈阳为代表的社区自治的社区治理模式、以天津泰达为代表的政府与社区共治的社区治理模式。

社区治理模式给政社关系的发展提出了新的要求，需要构建适合我国国情的新型政社关系。笔者建议，当前政府与社区之间应该构建协作发展的关系。政府与社区基层居委会、社区基层自治组织、社会组织共同协作来开展社区治理工作。新型政社关系需要政府明确自己的角色定位，扮演不同的角色[9]。政府与社区两者地位是平等的，不存在上下级的关系，两者只是在治理工作中分工不同。政府是治理工作中核心引导者和坚强后盾，社区则是治理工作中的主要执行者和反馈者。政府明确社区的总体规划和发展方向，引导社区进行自我治理，为社区建设提供有效的法律、资金、人力及设施保障，积极引导和监督社区建设的发展。而社区则是公共服务的提供者和传递者，社区居委会要充分了解居民的社会需求，合理利用各类社会组织资源切实服务民众提升民生保障质量，同时社区基层自治机构有反馈和监督治理工作的义务，影响引导政府对社区事务的决策。

五、新型政社关系的维护：社区治理的发展

构建政府与社区之间协作治理的新型关系，要想真正保障这种新型关系的落实与发展，就需要从法制、体制、机制各个方面来维护新型政社关系的发展。

（一）健全法律法规，实现法制化与规范化

法律是平衡政府与社区两大治理主体权力与利益的有力工具和保障。社区治理中政府过多干预社区管理工作，下放各种行政性事务，政府与社区存在“条”“块”模糊的权责关系，这些问题很大程度上是由于没有明确具体的法律约束。如要实现社区治理的法制化与规范化，就要从实际问题情况出发。一方面，制定相应的法律法规，明确区分政府与社区居委会两大主体性质、权责，确定统一的社会组织管理法，使各行为主体能够有法可依，用法律来为社区治理奠定坚实的基础；另一方面，各地区针对自身发展制定法规体系，规范政府与社区的合作关系。改革目前的管理制度，加快落实社会组织的登记及准入制度，落实对社会组织的优惠补贴政策，加大培育扶持社会组织的发展[10]。

（二）创新管理体制，实现责任化与明晰化

第一，通过政策引领，进行组织革新。社区治理中需要出台一系列旨在推进社区治理主体构架重组的政策文件，落实相应的人、财、物的配套政策[11]。根据政策文件，将政府内部及社区相关组织进行整合调整，进行组织革新，改变传统社区居委會政务繁多的局面，社区居委会要意识到自身的职能，明确各自组织在社区治理中的定位。

第二，加快政府职能的转变。政府应该更多支持和尊重社区发挥自身功能服务于社区居民，为社区自治留下足够的发展空间，应避免将行政性工作下移至社区工作的行为。理顺政府主导和社区自治的关系，没有政府的主导，社区自治就会失去方向和支撑，难以有效开展；没有社区自治，政府的主导就是一句空话，难以落到实处。政府在社区建设中要起到规划、协调、指导的作用，要意识到社区建设的重要性，提供相应的资金支持政策引导，建立科学稳定的资金给付模式，规范社区经费的使用。同时政府应从政策方面拓展资金的来源，引导非政府组织及市场因素积极投入社区治理中，构建多方广泛的资金网络。积极倡导并开展社区自治，培育社区组织，逐步提高居民的参与意识。

（三）创新管理机制，实现政社协作治理

政社协作治理需要创新管理机制。一是通过“三社联动”机制，社区居委会、社区自治组织融入社区治理工作中，为社区居民提供全方位服务，参与基层的治安管理、社区服务等项目[12]。二是建立政府购买公共服务机制，明确代理关系与管家关系[13]。政府购买服务是当前社区发展的一大趋势，不仅可以缓解政府工作的财政压力，还可以促进社会组织为社区建设提供稳定可持续的支持。政府要明确社会组织介入的方式及内容，明确各自在社区治理中的权责。三是创新政社工作平台。政府与社区之间积极发挥各自的职责，努力致力于社区治理的建设和发展，创新政社工作平台，建设多媒体交流平台，拓宽信息沟通渠道，采用微信网络等新媒体，及时宣传社区公共服务相关进展，与居民建立信任关系，增进居民对社区的认同感和归属感，掌握居民社会需求，营造良好的社会发展氛围。四是明确绩效考核制度。社区治理新型政社关系的构建中，要明确考核机制，科学合理地进行工作考核，既可以提升政府与社区各自的工作质量，又可以明确政府与社区各自的工作目标。

（四）建立协作信念，实现政社协作治理

在新型政社关系的构建中，政府与社区两大主体协作发展，是共同实现社区治理现代化的平等主体。两者不是领导与被领导的关系，而是平等的关系，只是在社区治理中担任不同的角色。政府与社区要基于平等互信的原则，增强合作意识，积极沟通处理各类社会问题。

六、 结语

构建政府与社区协作治理的新型关系，是符合我国目前社会发展需要的，是推动国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。政府在社区治理中要起到带头作用，积极引导社区自治的发展方向，并发挥自身优势为社区发展提供坚强的后盾支撑；而社区自身要主动参与治理工作，真正达到社区自治管理的要求，并及时反馈监督政府的政策。最终通过法制、体制、机制等途径维护新型政社关系的发展。

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【责任编辑 刘传磊】