高校行政监察工作现状分析及改进建议

张海兰+李慧+张永鑫+祁思恺+盛其杰

【摘 要】党的十八届六中全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。在新的形势下，高校行政监察机构如何才能更好履行监督职责？本文基于实地访谈和问卷调查，分析了高校行政监察工作现状，在此基础上提出了改进加强高校行政监察工作的对策建议。

【关键词】高等学校；行政监察；监察工作

【中图分类号】D630.9【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351（2016）06—0099—04

一、引言

2015年10月，党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“加强和改善党的领导，坚持全面从严治党，落实‘三严三实要求，严明党的纪律和规矩，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，健全改进作风长效机制，强化权力运行制约和监督，巩固反腐败成果，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，强调要“加强行政监督，完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。各级监察机关要切实履行监督责任，确保廉政建设各项任务的落实。基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的监督机制”。党的十八届六中全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。新形势下，高校行政监察机构如何更好履行监督职责？本文基于实地访谈和问卷调查，分析高校行政监察工作现状，并提出改进加强高校行政监察工作的对策建议。

二、访谈反馈及调查问卷设计、发放和回收情况

（一）关于现场访谈

在访谈高校的选择上，充分考虑区域分布、学科布局、办学层次、隶属关系等方面的差异性，选择了12所高校进行实地调研访谈。访谈对象主要以高校纪委办和监察处负责人为主。访谈问题则主要围绕高校行政监察的方式、做法及效果、面临的问题和挑战，以及有效开展高校行政监察工作的设想和思考等。

（二） 关于调查问卷的设计、发放和回收

调查问卷发放主要面向高校的纪检监察部门，以高校监察处处长为主要填答对象。本次调查共计发出问卷108份（教育部所属高校75份、工业和信息化部所属高校7份、地方高校26份），回收77份（教育部所属高校54份、工业和信息化部所属高校7份、地方高校16份，其中“985”高校28份），问卷回收率71.3%，其中有效问卷73份。调查内容主要涉及高校行政监察的领导体制、工作机制、监察对象、监察制度建设和执行情况等方面共44个问题。

三、高校行政监察工作现状及存在问题

高校在依法开展党内监督、内部审计的同时，也依规开展行政监察。党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，其方式包括巡视、党内组织生活、干部考察考核、述責述廉、有关事项报告、信访举报处理、执纪审查等等。高校内部审计则通过审查和评价学校及所属单位的经济活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性，促进被审计单位改善治理和管理，是规范权力运行、防控风险的重要手段。一般来说行政主要负责人对本单位经济活动负有经济责任。高校行政监察是高校监察部门依据国家法律法规和学校内部规章制度，通过查阅资料、实地检查、走访询问等方式，对监察对象履行职责开展的监督活动，目的是促使监察对象依法依规履行职责，加强高校内部的廉政勤政建设。由此可见，行政监察与党内监督、内部审计互为补充，监督重点各有侧重，监督方式也有所不同。

实践表明，高校内设监察机构已经成为高校内部权力运行制约与监督体系的有机组成部分，对高校管理目标的实现发挥着积极的监督保障作用。但通过调查问卷及实地访谈发现，高校行政监察工作仍存在一定的问题或薄弱环节，监察作用并没有真正得到发挥。

（一）高校行政监察缺乏规范的指导性文件

《中华人民共和国行政监察条例》和《中华人民共和国行政监察法》施行后，高校根据《行政监察条例》第四十九条“全民所有制企业、事业单位可以参照本条例的规定，对本单位非国家行政机关任命的工作人员进行监察”的规定和高校内部管理需要，设立监察机构并依法履职。但2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）虽然进一步明确了行政监察的目的、主体、对象、内容、程序，并对监察机关的职责、权限以及被监察对象的法律责任等进行了详细规范，为我国行政监察工作提供了明确的法律依据，但其第二条明确“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。因此，修订后的《行政监察法》不再适用于高校的行政监察。

1992年，原国家教委《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》（以下简称《国家教委意见》）对高校监察工作的“领导体制、监察对象、职权范围、机构设立和人员编制等”做出了明确规定，对高校监察工作的开展起到了重要指导作用。但2012年教育部发文废止了《国家教委意见》，同时要求各高校根据现行法律法规及中央纪委、教育部、监察部联合发布的《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》（教监[2008]15号）等文件的有关规定，从学校实际出发，制定本校有关行政监察工作的规章制度并深入开展工作，充分发挥监察工作在招生考试、基建工程、财务监管、物资采购、国有资产管理等方面的重要监督作用。

基于以上梳理可见：一是修订后的《行政监察法》在监察对象方面并没有涵盖事业单位的公职人员，而国家和地方教育行政主管部门出台的高校行政监察工作相关规范亦存在不够明朗等问题，从而造成高校行政监察机构履行职能的法定性和强制性不足。二是《国家教委意见》的废止，使得高校行政监察工作缺乏可操作性的规范性指导意见。

（二）高校行政监察制度体系建设有待完善

本文抽取了教育部所属33所“985”、“211”大学的大学章程，从分析结果看，对行政监察做出明确规定的只有9所高校，分别是：北京大学、中山大学、南开大学、兰州大学、中南大学、西安交通大学、电子科技大学、东北大学、东北师范大学，这其中又只有北京大学和兰州大学对行政监察职权和职责的描述相对清晰，其他高校则相对模糊。由此可见，虽然大多高校相继出台了大学章程，但部分高校的大学章程并没有涉及行政监察的制度规范。

另外，对调查问卷的统计分析发现，自行制定行政监察综合性制度文件的高校仅占27.6%，其中“985”高校为33.3%。已出台的分领域行政监察制度文件，主要集中在招生录取、采购招标、工程建设三个方面，其中招生录取方面的占72.7%，采购招标方面的占62.3%，工程建设方面的占49.4%。其他类型的制度文件主要涉及人员招聘（29.9%）、资产管理（26%）、财务管理（23.4%）、职称评定（22.1%）。

从高校行政监察制度体系建设情况来看，当前主要存在如下问题：一是大部分高校的大学章程并未对行政监察进行明确规定，行政监察工作的规范依据不足；二是高校行政监察综合性制度建设滞后，约有70%的高校尚未制定综合性行政监察制度，高校行政监察工作的职能定位、监察对象、实施监察的途径和方法等还有待进一步探索，专项监察的立项、监督、考核等方面均有待规范。三是在分领域行政监察制度建设方面，各高校主要集中在招生录取、采购招标、工程建设三个方面，且比例不高，涉及其他领域的行政监察制度比例更低甚至完全没有。

（三）高校行政监察力量相对薄弱

受访高校虽然均设有监察机构，但均未独立设置，以纪委、监察合署办公最为普遍，占80.5%，其次为纪委、监察、审计合署办公，占18.2%。各高校的监察处（室）主要负责人一般由学校纪委副书记兼任。关于高校行政监察人员，2015年教育部所属75所高校共有纪检监察干部566人；从年龄分布来看，45岁以上的占46%，35到45岁之间的约占31%；从专业背景看，具有管理学专业背景的人员最多，占27.2%，其次是工学（16.6%）、法學（14.8%）、教育学（9.5%）；从纪检监察工作从业年限看，5年及以下占55.8%，6-10年约占27.4%。受访高校中的大多数高校专职纪检监察人员为5-7人。

另外，据统计分析，受访者在从事监察工作之前的工作领域较为分散，其中从事“人事管理”和“干部管理”的相对较多，分别占20.8%和18.2%，而占比53.2%的“其他”类别中主要是学生管理和党务工作两大工作领域。

高校行政监察在机构和人员方面存在以下问题：一是监察力量相对薄弱，专职监察人员数量不足。由于纪检与监察合署办公，纪检监察人员主要精力在纪检工作，更侧重和着眼于抓廉政建设，监察工作投入相对不足。二是监察人员履职能力有待提升。部分监察人员对自身工作认识不足，对相关法律法规及学校的相关制度规范理解把握不深，监察工作难以深入；也有个别监察人员碍于情面不敢监督，一定程度上影响了监察效果。

（四）高校行政监察的对象和范围有待扩展

调研显示，高校行政监察对象主要是学校设置的各职能部门及其副处级（含）以上干部人员和重点岗位人员。从监察范围来看，受关注程度从高到低分别是招生录取（98.7%）、采购招标（96.1%）、人员招聘（87.0%）、工程建设（80.5%）、资源配置（75.3%）、资产管理（68.8%）、财务管理（66.2%）、涉及教职工切身利益的事项（64.9%）、涉及学生切身利益的事项（22.1%）。

从监察对象和范围来看，主要存在如下不足：一是从监察的组织对象看，当前行政监察的对象主要是高校内部各职能部门，对学院层面监督不够。二是从监察的人员对象看，当前主要针对的是副处级（含副处）以上人员以及重点岗位人员，对掌握学术资源和学术权力的学者的内部监督不足。三是从监察范围来看，主要涉及招生录取、采购招标、人员招聘、工程建设、资产管理、财务管理以及涉及教职工切身利益的有关事项，而对涉及学生切身利益的事项、校内制度建设和执行情况、学术腐败等方面的监管力度不足。

（五）高校行政监察方式和手段创新不足

当前高校行政监察工作的方式和手段仍然以查阅资料、实地检查、走访询问等为主。随着高校事业的发展，监察工作范围随之扩大，监察部门忙于应付大量的日常事务和随机监察，监察工作缺乏系统规划。大多重视事后监督，监察效果存在滞后性，起不到预警作用。另外，85.7%的受访者认为高校行政监察工作有必要推进电子监察信息系统建设。但受访高校中只有19.5%的高校在推进电子监察信息系统建设工作。

目前主要存在如下不足：一是高校行政监察缺乏系统规划，监察方式以事后监察为主，而基于防范的事前、事中监察相对不够，行政监察的预警效果不足。二是监察手段以查阅资料、实地检查、走访询问等为主，电子监察信息系统建设工作滞后，难以适应时代要求。

四、对策建议

（一）出台高校行政监察指导性法规制度

调查中96%的受访者认为，在新的形势下，特别是随着大学治理体系和治理能力现代化的深入推进，依法治校对高校行政监察工作提出了更高要求，需要修订《行政监察法》等相关法律法规，使监察对象范围覆盖到高校的公职人员，有关政府部门宜尽快制定高校行政监察的指导性法规制度，对高校行政监察工作的领导体制、工作机制、职责和权限、监察的对象、事项和程序、保障机制等加以规定，从而保证高校行政监察机构履行职能的法定性。同时，省级政府教育行政主管部门也可制定相关办法，为高校监察部门开展工作提供法律依据，并指导高校开展行政监察工作。

（二）强化高校行政监察制度体系建设

基于高校内部权力结构和权力运行的特点，建立健全校级综合性行政监察制度，形成稳定、完备、配套的行政监察制度体系，对监察部门职责、监察对象、监察程序、监察结果运用等加以明确，构建用制度管权管事管人的长效机制，形成符合高校特点的行政监察沟通协调工作机制、重点工作推动机制、源头参与和重点防范机制、监督制约和惩戒机制。制定并完善高校内部人事招聘、招标采购等各领域专项监察规范，明确监察范围、监察方式、监察程序等，并形成具有可操作性的行政监察工作指南。

（三）进一步明确高校行政监察对象和范围

高校权力既有行政管理权力又有学术权力，围绕高校内部权力运行制约与监督，应将监察对象覆盖到领导干部、教师、重点领域和关键环节岗位工作人员，强化对人员招聘、招生录取、采购招标、科研经费、国有资产、工程建设、校办产业等七大关口的监督，加强对涉及师生切身利益的事项、校内管理制度建设和执行情况、学术腐败等方面的监督。既要监督学校的职能部门，也要监督学校所属二级单位。

（四）加强高校行政监察人员队伍建设

调查中受访者普遍认为，监察人员的素质能力、相关领域的工作经历等对监察工作的有效开展非常重要，认为监察工作应当专业化。对于监察人员队伍建设有如下建议：一是加强培训学习，通过专题培训、任职培训、在岗培训、挂职鍛炼等，提升监察人员的政治素质和业务能力；二是加强干部配备和人员组织，配强配齐监察干部，建设校院两级立体化监察队伍，发挥专兼职监察人员作用；三是强化监察人员的监督、考核、评议，完善自我监控的内控机制。

（五）创新高校行政监察方式和手段

一是强化事前监察，建立事前、事中、事后的全过程监察机制。在事前监察时，重点对项目启动前的重要节点和内容进行前期监察，包括立项依据、决策程序、实施方案等是否有规可依，是否合法合规。在事中监察时，重点对实施过程中的关键环节进行实时检查和监督，包括实施人员、实施过程等是否有规必依，是否合法合规。在事后监察时，重点对项目完成后的整体情况进行评估，包括项目合同签订和执行情况、绩效评估，倒查项目实施是否合法合规。

二是加强信息化建设，实现监察工作网络化、实时化。调查中85.7%的受访者认为高校行政监察工作有必要推进电子监察信息系统建设，推进监察工作信息化。监察工作信息化主要有如下方面：（1）在学校相关业务管理实现信息化的基础上，将监察工作同步嵌入其信息化流程，建立预警机制。（2）推进具有实时监督、互动反馈、预警纠错、动态监管等功能的电子监察平台建设，实现对财务、资产、招生、基建、招标采购等重点领域、关键环节、重点岗位的信息化监控，及时发现问题，有效防控风险。（3）收集分析廉政风险信息。包括信访举报、经济责任审计、案件分析、干部考察、述职述廉等方面，并对信息进行分析、研判、评估，对可能引发腐败的苗头性、倾向性问题，及时作出预警处理。

【责任编辑 刘 滢】