点源水污染物排污许可限值核定研究*

管瑜珍

(浙江警察学院法律系，浙江 杭州 310053)

点源水污染物排污许可限值核定研究*

管瑜珍

(浙江警察学院法律系，浙江 杭州 310053)

中国现行的水污染物排污许可限值核定方法并不足以应对复杂多变的环境问题。考虑到具体国情，并借鉴其他国家行之有效的经验，可分阶段、分地区逐步明确并完善以技术为基础和以水质为基础的排污许可限值核定制度，以实现“保护人体健康”的最终目标。

排污许可 限值 技术 水质

Abstract: Current standards of determining limits of point source water pollutant discharge permits could not resolve complex environmental problems effectively in China.In view of specific national conditions and effective experience from other countries,the system of technology-based pollutant discharge limits and water quality-based pollutant discharge limits should be established and improved gradually to realize the ultimate goal of “protecting human health” in staged and subregional manner.

Keywords: pollutant discharge permit; limits; technology; water quality

排污许可证制度是综合性行政管理制度，许可限值的核定(即排污许可证核发者按照特定的基准核定排污许可证上的许可排放浓度和排放量)是其中一项重要技术[1]。关于排污许可限值应如何核定，2016年12月印发的《排污许可证管理暂行规定》第十条作了原则性规定：“核发机关根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等，依法合理确定排放污染物种类、浓度及排放量。”2016年，对于首批启动排污许可证管理制度的火电、造纸行业，环境保护部制定了相应的排污许可证申请与核发技术规范，对排污许可限值核定的标准、技术、程序等作了细致的规定。

以上规范采用了依赖、整合现有制度的思路，以污染物排放标准和总量控制指标作为排污许可限值核定的基准。这“有利于排污许可证制度顺利与现有环境管理要求相衔接，从而以最小的制度改革成本推进制度快速落地”，并有利于“实现企业间的公平”[2]。但是，当前环境污染形势仍然严峻，这一做法尚不足以解决复杂多变的环境问题。以污染物排放标准为例，部分排放标准修订仍滞后于社会发展，标准制定的科学基础仍待完善。《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定：“国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。”除却这一原则性规范，应如何综合考虑国家经济发展与环境保护要求来制定污染物排放标准，是否应针对不同类型污染物、不同类型污染点源在不同区域作出不同要求，并未作出更细致、更明确的规定。同样，以总量控制指标作为核定排污许可限值基准的科学合理性也值得商榷。目前我国污染物排放水平总体上超出了环境容量，现阶段的环境管理手段中对污染物总量控制实际为减排前提下的阶段性总量控制[3]。也就是说，我国目前环境管理中采用的总量控制指标在很多地区实际为高于环境容量水平的数值。在地区间经济发展、技术水平和人们环境保护需求均不平衡的背景下，是否应将总量控制指标作为全国通用的排污许可限值核定的基准仍需进一步论证。

综上所述，从环境质量改善需求出发，目前执行的污染物排放标准和总量控制指标都不足以作为核定排污许可限值的长期通用基准。鉴于此，本研究将从历史出发，探寻我国现阶段设计排污许可限值核定制度时应遵循的目标定位及基本思路，并通过借鉴他国成熟的环境管理经验，尝试确立符合我国国情的排污许可限值核定的新基准。

1 排污许可限值核定的目标定位

不同的排污许可限值核定基准旨在实现不同的制度目标，并收获不同实施效果。我国排污许可限值核定的目标定位应立足于排污许可制度在我国的实践，总结我国在处理经济发展与环境保护问题上的经验教训，并分析其他国家在此问题上的对策及其借鉴价值。

1987年，我国首先在水污染防治领域试点排污许可制度[4]。因为许可证制度“能够发挥很好的作用”[5]，1989年《中华人民共和国环境保护法(修改草案)》第三十一条确认了这一制度。但该草案递交全国人大法律委员会审议时，排污许可证制度却遭到工业等部门激烈反对，最终未被写入修改后的《中华人民共和国环境保护法》。1996年，原国家环境保护局提出在修改《中华人民共和国水污染防治法》时，确立排污许可证制度。然而，这一建议再次遭到工业部门为首的多方反对[6]。进入20世纪，我国经济高速发展的同时，环境污染问题日趋严重，如何完善环境管理成了迫切需要解决的问题。2003年《中华人民共和国行政许可法》通过，为这一问题的解决提供了良好契机。随着行政审批制度改革推进，如何加强排污单位的事中事后监管成为环境管理重心[7]。2008年审议通过的《中华人民共和国水污染防治法》规定：“国家实行排污许可制度。”2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》明确 “国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，从环境保护基础法的层面明确了排污许可制度的法律地位。由此可见，我国排污许可证制度实践较早，但当时在国家立法层面，存在经济利益本位化取向，部门利益尤其是经济部门对立法影响深远，因此，被认为会阻碍经济发展的排污许可证制度的法律地位迟迟未获得确认。然而，需要注意的是，排污许可证制度虽已被立法确立，但随着该制度的精细化设计与实践，经济发展与环境保护之间的张力非但没有消失，反而成为合理设计排污许可限值核定等核心环节并制约制度实践效果的关键所在。

综观各国，在如何设定排污许可限值的核定基准上，均存在着经济发展与环境保护之间的博弈。比如，日本也曾在工业界和卫生界存在是否以“保护人体健康”为目的制定环境标准的争议。最终妥协的结果是弱化了以“保护人体健康”为目的的环境质量标准的直接执行力，将其视为“政府施政目标”；同时，采用以技术为基础(综合考虑企业经济成本与环境保护要求)的污染物排放标准来管制企业排污行为[8]。美国的排污许可限值核定也采用了类似的思路。以水污染防治为例，排污许可证对所有排放进行规制，设定基于技术的排放限值，但是如果仍不能满足水体污染防治的要求，就要设定更为严格的基于水质的排放限值[9]。

从各国经验来看，虽然在如何设定排污许可限值的目标上存在着争议，但也并非是非此即彼的选择，而是巧妙地采用不同的制度去化解这一矛盾。这一思路也为我国确立排污许可限值核定基准提供启示。本研究认为，建立有中国特色的排污许可限值核定制度的基准，既要重视现有的制度成本，兼顾经济发展与环境保护需求而以“污染物减排”为阶段性目标；又要认识到环境的生态安全对人类可持续发展的重要性，而确立以“保护人体健康”为最终目标。为此，现阶段水污染物排污许可应逐步将“以技术为基础”的排污许可限值核定基准来代替以往简单的污染物排放标准，以实现污染物减排；将“以质量为基础”的排污许可限值核定基准来代替“总量控制目标”，以实现水质达标。

2 我国水污染物排污许可限值核定的基准重塑

2.1 以技术为基础核定排污许可限值

以技术为基础的排污许可限值核定，要求点源排放者以现行处理技术为基础，对所排放污染物进行最基本的处理；同时，允许排放者采用任何可用的控制技术来达到标准[10]。这一核定方法以“企业的工艺与技术”为关注焦点，鼓励采用更先进的处理技术而能促进企业技术革新。同时，其考虑“经济可达性以及污染削减收益对应的成本增加等因素”[11]，而对经济发展与环境保护作了理性的平衡。以技术为基础的排污许可限值核定直观、理性、易于操作，在环境管理中为各国所青睐。其中，美国《清洁水法》对该核定方法的规制最为周全[12]，主要通过现行最佳实用控制技术(BPT)、经济可达的最佳可行技术(BAT)、最佳常规污染物控制技术(BCT)、新源执行标准(NSPS)等构成了美国的水污染物排污许可限值的技术基础，旨在根据不同类型污染物、新旧点源等制定的不同严格程度、适用不同阶段的技术标准，既考虑了不同时期的环境保护要求，又考虑到企业的经济成本，科学又务实，在实践中效果良好。这也为我国建立科学的排污许可限值核定基准提供了借鉴。

当前我国排污许可证制度尚在改革试点过程中，有关环境数据统计与管理技术仍在探索中建立，同时，我国行业种类众多，对某个行业最适合的处理技术并不一定适用于其他行业，很难一蹴而就建立类似于美国排放限值指南的详尽的技术支持文件。因此，可以效仿或承继我国目前排污许可证制度改革思路，选择重点行业先行试点，再逐渐在各行业推广，最后建立覆盖全国各行业的以技术为基础的排污许可限值核定制度。以水污染防治领域的排污许可为例，具体可分以下几步进行：第一，环境保护部牵头，在水污染问题最突出、环境管理技术积累最成熟的行业，比如造纸等行业试点，进行环境评价数据、环境统计数据、在线监测数据等相关数据的收集；选择代表性企业进行实地调查，以统计出该行业的平均以及最佳生产工艺与污水处理工艺水平。第二，根据收集的数据资料、行业的环境污染的实际情况，并考虑经济可行性等因素，由环境保护部制定该行业的排污许可限值核定指南，确定需纳入监测管理的污染物指标，以及分不同时期、不同区域适用的排污许可限值核定基准(比如BPT或BCT、BAT、NSPS等)，并根据这些基准核定具体排放限值。第三，根据试点行业排污许可限值核定指南的执行情况以及暴露的问题，完善该指南，并逐步在其他行业推广。第四，在实践成熟的基础上，通过修改《中华人民共和国水污染防治法》等法律，确定排污许可限值核定的职权分配、方法与程序等；整合各行业的排污许可限值核定情况，制定覆盖各行业的综合性排污许可限值核定指南。环境保护部定期重审指南，并根据实践需要修订。

2.2 以水质为基础核定排污许可限值

以技术为基础的排污许可限值核定在要求污染物排放降低的同时，考虑了企业的污染预防与治理的经济成本，然而，其不考虑具体受纳水体情况，有时并不能满足特定区域的水质管理要求。因此，有些国家还同时设定了以地表水质为基础的排污许可限值核定制度。这一核定方式要求只要某一污染物可能会影响具体环境水质，那么就应有相关的限制。这实际上是以环境的生态要求为先，在经济发展与环境保护的博弈中，将后者摆在优先位置。美国《清洁水法》规定，如果“以技术为基础的排污许可限值”仍不足以满足特定水体的水质标准，那么，排污许可证核发就应该采用更严格的以水质为基础的排污许可限值，在重点水域建立日最大负荷控制计划(TMDL)——即确认该水域内点源、非点源、自然背景来源的特定污染物容量或属性(包括安全边际)，以确保该水体达到水质标准。排污许可证上的排污许可限值必须与分配至点源的最大负荷相一致[13]。这一核定方式以一定程度的经济发展受限为代价，且对环境管理技术的精细化管理要求较高。考虑到我国现阶段环境管理技术尚未成熟，经济发展对环境资源消耗仍存刚性依赖，以及公平性角度对现有制度过渡延续的需求，可分阶段建立基于水质的排污许可限值核定制度。现阶段可在重点流域或者特定水环境敏感区域试行探索，将基于受纳水体水质的排放限值作为许可控制目标，基于技术的排污许可限值如果高于基于地表水质的排污许可限值，则需采取点源达标计划，采用基于水质的排放限值许可管理。

3 结 语

作为政府管制手段之一，排污许可证制度为克服市场失灵带来的环境污染问题而生。而如何有效地平衡经济发展与环境保护之间的关系贯穿于排污许可限值核定等制度设计之中。以技术为基础核定排污许可限值，理性而务实地平衡了经济发展与环境保护之间的关系，可有效实现污染物减排目标。而在此基础上实行的以水质为基础的排污许可限值核定，可实现水质达标，在水质标准不断完善的前提下进而实现“保护人体健康”的最终目标。当然，这些制度目标的有效实现仍有待于对排污许可限值核定方法与程序的精细设计，比如行业分类技术、相关环境保护数据的调查与汇总、环境容量的计算、排污总量(环境容量)的分配技术等等。为此，建议可通过在特定行业、特定区域流域先行试点的方式，在实践中加深理论研究，并将理论成果反哺于实践。

[1] WANG M Y.China’s pollutant discharge permit system evolves behind its economic expansion[J].Villanova Environmental Law Journal,2008，19(1):1-28.

[2] 环境保护部.《控制污染物排放许可制实施方案》30问[EB/OL].[2017-06-09].http://www.zhb.gov.cn/xxgk/zcfgjd/201701/t20170105_394014.shtml.

[3] 卢瑛莹,冯晓飞,陈佳.排污许可证制度实践与改革探索[M].北京:中国环境出版社,2016.

[4] 赵若楠,李艳萍,扈学文,等.排污许可证制度在环境管理制度体系的新定位[J].生态经济，2014,30(12):137-141.

[5] 曲格平.关于《中华人民共和国环境保护法(修改草案)》的说明[EB/OL].[2017-06-09].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-10/25/content_1481119.htm.

[6] 李启家,蔡文灿.论我国排污许可证制度的整合与拓展[G]//吕忠梅.环境资源法论丛:第6卷.北京:法律出版社,2006.

[7] 卢瑛莹,冯晓飞,陈佳,等.基于“一证式”管理的排污许可证制度创新[J].环境污染与防治,2014,36(11):89-91.

[8] 周扬胜.应确定环保标准制定的目的和原则[EB/OL].[2017-06-09].http://www.chinaenvironment.com/view/viewnews.aspx?k=20130830163504156.

[9] 开根森，颜彭莉.美国水污染排放限值有何不同？[J].环境经济,2015(ZC)：21.

[10] USEPA.NPDES permit limits[EB/OL].[2017-06-09].https://www.epa.gov/npdes/npdes-permit-limits.

[11] 宋国君, 张震, 韩冬梅.美国水排污许可证制度对我国污染源监测管理的启示[J].环境保护,2013 (17):23-26.

[12] DOREMUS H,LIN A C,ROSENBERG R H,et al.Environmental policy law:problems,cases,and readings[M].New York:Foundation Press,2012.

[13] USEPA.Developing total maximum daily loads (TMDL). [2017-06-09].https://www.epa.gov/tmdl/developing-total-maximum-daily-loads-tmdl.

Researchonthestandardsofdetermininglimitsofpointsourcewaterpollutantdischargepermits

GUANYuzhen.

(LawDepartment，ZhejiangPoliceCollege,HangzhouZhejiang310053)

*国家留学基金委资助项目；浙江省科技厅软科学研究计划项目(No.2016C35G2320272)。

10.15985/j.cnki.1001-3865.2017.09.024

2017-06-11)

作者：管瑜珍，女，1979年生，博士，副教授，主要从事环境法、行政法研究。