移动通信基站简化环保审批和完善监管的调研与建议

孙育平，王娟，李伟，陈蕾，施中杰，王毅

(1.武汉网绿环境技术咨询有限公司，湖北武汉 430000；2.湖北省辐射环境管理站，湖北武汉 430000；3.武汉市辐射和危险固体废物污染防治管理中心，湖北武汉 430000；4.北京市环境保护监测中心，北京 100044)

移动通信基站简化环保审批和完善监管的调研与建议

孙育平1，王娟2，李伟3，陈蕾1，施中杰1，王毅4

(1.武汉网绿环境技术咨询有限公司，湖北武汉 430000；2.湖北省辐射环境管理站，湖北武汉 430000；3.武汉市辐射和危险固体废物污染防治管理中心，湖北武汉 430000；4.北京市环境保护监测中心，北京 100044)

我国对通信基站建设项目实行的环境影响评价、环境保护竣工验收和“三同时”制度，在预防和减轻电磁环境污染中起到了重要作用。随着“宽带中国”、“互联网+”等国家发展战略的实施，移动通信行业进入了高速发展阶段，现有环评审批、环保竣工验收及监管模式暴露出一定的局限性和不足。通过调研了解国内外基站环境监管现状，分析了国内移动通信基站环保审批及监管方面存在的问题，并有针对性地提出了简化审批、完善监管的建议。

移动通信基站；环境保护；简化审批；完善监管；调研与建议

移动通信基站(以下简称“基站”)是实现“宽带中国”的核心，能为打造“大众创业、万众创新”和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动“互联网+”发展提供有力支撑。党中央、国务院对此高度重视，要求加快推进网络基础设施建设。同时，一方面基站建设点多面广，环保手续也存在不足；另一方面公众对基站存在一定误解，担心辐射影响健康，经常反对或投诉基站的建设，也给环境监管工作造成一定困扰。本文通过调研了解国内外基站环境监管现状，分析国内移动通信基站环保审批及监管方面存在的问题，并有针对性地提出简化审批、完善监管的建议，以期为环保部门的监管及移动通信基站管理法律法规、导则等的制修订提供参考依据。

1 国内外基站环境监管的现状

随着公众环保意识的不断增强，电磁辐射引起了社会的广泛关注，国内外针对移动通信基站有着不同的环保管理措施。

美国联邦通信委员会(FCC)对绝大部分基站采取豁免管理，仅要求距地面高度小于10 m且所有信道总功率大于1000 W ERP的基站进行环境影响评价，FCC对其监管的大量发射设施进行常规监测[1]。加拿大基站管理由工业部负责，实行“区域许可方式”，除中继站外，绝大多数移动通信基站无须单独审批取得许可[2]。英国的基站管理由通信办公室负责，采用“事先认可”的方式，无须进行许可审批[3]。

我国基站管理部门主要涉及工业和信息化部无线电管理局、环境保护行政管理部门(以下简称“环保部门”)，其中环保部门对基站建设进行环境管理，一方面负责环境影响评价和竣工环保验收监测审批，另一方面对基站运行所产生的电磁辐射进行常规监测管理。

环保部门普遍通过环境影响评价和竣工环保验收的模式对基站项目进行管理，各省基站项目的监管模式不尽相同。如上海市[4]取消环评，强化验收；黑龙江省[5]对基站项目不再进行建设前环评审批，而是通过加强监督检查，发现问题予以纠正；宁夏回族自治区[6]对新建基站项目按一般建设项目进行管理；浙江省[7]基站铁塔建设等通信设施不再纳入建设项目环境影响评价审批，仅对发射装置进行审批管理。

由于全国没有统一的管理模式，而且铁塔公司成立后，基站的权责关系发生了改变，在国家简政放权、严格环保执法的大前提下，环保部门在充分考虑公众环境意识和环境诉求增强，满足公众知情权的同时，需进一步优化完善基站环境监管机制，加强事中、事后监管，切实做到放管结合。

2 基站环境监管存在的问题

2.1 监管制度的适用性存在疑虑

依据《电磁环境控制限值》(GB 8702—2014)，单个室内蜂窝式基站等效辐射功率小于100 W，属于豁免管理的对象。但同一区域安装多个室内蜂窝式发射天线时，叠加后其电磁辐射环境是否达标、能否予以豁免存在疑虑，而目前对于室内蜂窝式基站基本上处于无监管状态。

《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》和《电磁辐射环境保护管理办法》对电磁辐射建设项目的监管和审批有相应要求，但未考虑移动通信基站项目的特殊性，如处于农村区域、周边无居民敏感点的基站，就不适合按环评报告要求来审批。

2.2 环保权责关系仍存在分歧

铁塔公司成立后，移动通信机构的格局发生了变化。工信部和国资委联合印发了《关于推进电信基础设施共建共享的实施意见》(工信部联通[2014]586号文)，对基站建设手续办理及验收工作职责明确由铁塔公司负责，但目前铁塔公司与运营商之间关于环境保护的权责关系仍存在分歧。

同时，调研省份的环保部门和三家运营商对铁塔(不包含发射装置)建设是否纳入电磁辐射监管范围存在不同看法，主要有两种观点：观点一，铁塔作为发射装置的承载体，本身不产生电磁辐射，不应该纳入辐射监管范围。观点二，铁塔安装发射装置后，运行期对环境的影响因子以电磁辐射为主，应纳入电磁辐射监管范围。

2.3 环评编制及审批周期过长

目前《建设项目环境影响评价分类管理名录》(修订稿)未正式颁布，绝大多数省份对基站项目的环评形式均按环境影响报告书的要求进行管理。基站分批次打包进行环评，站址点多面广，且环评现状抽测比例也不尽相同，有的省规定抽测比例达30%以上，加之公众参与难度大，导致环境影响评价文件编制时间长，严重影响环评审批进度。

基站环境影响评价公众参与难度大，主要是公众意见现场调查难开展。首先，基站分批次打包环评，站址点多面广，涉及公众数量多，逐户问卷调查缺乏实践可操作性；其次，基站选址难、环评阶段站址精确度不高、变动性大，调查对象的代表性和有效性无法得到保证；最后，公众因对电磁辐射的恐惧而对基站建设产生“邻避效应”，往往反对基站建设，也会影响审批时限。

2.4 “三同时”及竣工环保验收有待规范

《建设项目环境保护管理条例》(修订草案征求意见稿)规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环评文件的环境保护行政主管部门申请该建设项目竣工环境保护验收。目前，我国对基站建设无“三同时”监督管理办法，竣工环保验收尚未制定具体的技术规范，容易导致事中事后监管不到位。调查内容、方法以及监测的比例等内容没有统一和明确的要求，导致各省的具体做法五花八门。

2.5 电磁辐射科普宣传力度不够

由于环保部门、工业与信息化管理部门和运营商等对电磁辐射相关知识宣传的力度不够、公众的知情权得不到保证、部分媒体不负责任地片面夸大电磁辐射的危害性等方面的原因，导致公众对移动通信基站电磁辐射的知识缺乏了解，一些民众存在“谈基站色变”的心理顾虑，群众信访投诉率居高不下。

3 优化基站审批与监管的建议

3.1 出台专项法律及相应实施细则

制定《电磁环境污染防治法》或《电磁环境保护条例》，为基站建设项目的环境管理提供强有力的法律支持；制定相应的实施细则，规定将基站选址作为城市公共基础设施选址的一部分，纳入城市建设规划体系中，提出针对基站电磁辐射污染的具体规定。

鉴于室内微蜂窝基站功率小、影响范围小的特点，针对室内蜂窝式基站及豁免水平以下的基站实行豁免管理，但需由铁塔公司或通信运营商向环保部门办理登记备案手续，申报室内蜂窝式基站及豁免水平以下基站的类型、数量、位置及分布情况，加强管理。

3.2 明确铁塔公司为环保责任主体

鉴于铁塔作为基站天线的载体，其规划选址是决定其运行是否对周围环境敏感目标产生电磁辐射污染的关键因素，同时为了避免三大运营商分头重复开展环评和环保验收，建议以铁塔公司为主体履行环保手续，在铁塔规划选址布局阶段，根据该铁塔远期各系统最大发射功率、载频配置、天线极化方式、天线高度等参数，预测评价选址是否合理，填报环境影响登记表并备案。在竣工环保验收阶段，三大运营商分别履行验收手续，实行“铁塔统一登记、运营商分别验收”。在环保执法和信访投诉时，由铁塔公司牵头，组织三大运营商配合调查和接受处理。

3.3 简化宏蜂窝基站环评编制及审批

(1)制定基站项目环境影响登记表填报规范。《建设项目环境影响评价分类管理名录》(修订征求意见稿)中规定无线通信建设项目按照环境影响登记表管理，而最近公布的《建设项目环境影响登记表备案管理办法》中制定了建设项目环境影响登记表的填报要求，只适合一般类建设项目。由于基站项目具有点多面广、设备复杂多样、群众关注度高等特性，故需制定基站项目环境影响登记表填报规范，登记表中需明确共址基站数量、最大天线数量、最大载频数、最低高度、方向角范围等技术参数及周边环境描述、环境防护距离，确保对敏感目标的电磁辐射达标。

(2)简化公众参与形式。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条、《建设项目环境保护管理条例》第十五条及《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条规定，公众参与适用于环境影响评价报告书。基站的环评文件类型调整为报告表或登记表后，为保证公众的知情权，建议简化公众参与形式，采取网上公示、座谈会等公参方式，不再进行公众意见问卷调查，以缩短审查或备案时间。

《建设项目环境保护管理条例》(修订草案征求意见稿)中规定，对环境可能造成重大影响的，或者产生恶臭、异味、油烟、噪声等直接影响公众生活环境的建设项目实行公示制度。基站建设项目无此类影响，故可简化公众参与形式。

3.4 加强基站建设项目事中事后监管

(1)强化事中监管。建议环保部门加强对基站建设过程中的监管，或是实行环境监理，加强对落地铁塔建设过程中的生态保护措施及环境防护距离落实情况进行定期或不定期抽查。对不符合环评中有关规定的，依法进行严格执法，对“未批先建、边建边批、久拖不验”等违法建设行为实行“零容忍”，发现一例拆除一例、查处一例。

(2)加强竣工环保验收管理。基站建设项目在投入生产或者使用前，建设单位可委托第三方机构编制建设项目环境保护设施竣工验收报告，向社会公开并向环保部门备案。对于基站，可按照挂载的发射装置分期、分批、分公司以打包方式进行竣工环保验收，原则要求必须对每个基站周围的环境保护目标进行调查，承担项目验收调查的单位对环境保护目标调查情况负责。在此基础上，兼顾对基站所在环境的功能区、塔型、设备类型、发射功率及环境敏感点分布等有代表性的因素进行抽样监测，抽测基站必须具有代表性。基站位于郊区、乡村、山区、高速公路或铁路沿线等人员稀少区域的，如基站周边50 m范围内无环境敏感目标，可不进行验收监测。

(3)制定竣工环保验收调查技术规范。在规范中明确规定基站项目竣工环境保护验收工作内容和报告内容，规范基站项目竣工环境保护验收调查技术要点。验收报告可以由第三方有资质的环评单位或监测单位编写。基站验收合格后，为便于基站环境管理和社会公众了解电磁辐射情况，减少群众投诉，建议环保部门颁发《电磁辐射环境验收合格证》。

(4)建立基站电磁辐射年度监测制度。基站建成验收后，铁搭公司应组织对基站进行年度抽测，并将监测结果在辖区内公布，可以委托有监测资质的单位进行监测；环保部门应定期对基站进行监督性抽测，特别是对于投诉率高的基站，可定期向周边居民公布监测数据，或者是在环境敏感地区设置在线实时电磁辐射监测显示屏，以打消居民的疑虑。

3.5 加强公众电磁辐射知识宣传教育

环保部门应联合工信部门，组织运营商和铁塔公司，采用拍摄微电影或动画片、印制宣传手册、建设公众电磁辐射宣传教育基地等多种形式，宣传基站作为基础设施对于移动通信的重要作用，引导社会大众科学认识基站电磁环境影响，消除没有科学依据的顾虑及传闻。

同时，环保部门还可以组织铁塔公司和运营商建立基站信访投诉数据库和快速响应系统，做到有访必复，并定期对信访投诉情况进行总结分析。妥善处理信访投诉也是一种很好的宣传方法。

[1] US EPA. National Environmental Policy Act[Z]. 1969.

[2] Government of Canada. Canadian Environmental Assessment Act[Z]. 2012.

[3] Parliament of the United Kingdom. Communication Act 2003[Z]. 2003.

[4] 上海市经济和信息化委员会, 上海市无线电管理局. 上海市公用移动通信基站设置管理办法实施细则[Z]. 2014.

[5] 黑龙江省通信管理局, 黑龙江省发展与改革委员会, 黑龙江省国土资源厅, 等.关于修改黑龙江省通信管理局等单位关于推进我省4G通信网络基础设施建设的实施意见文件有关内容的通知[Z]. 2015.

[6] 宁夏回族自治区环境保护厅. 宁夏回族自治区环保厅组织召开由自治区通信管理局、三家电信企业及宁夏铁塔参加的专题会议纪要[Z]. 2015.

[7] 浙江省环境保护厅. 浙江省第三批不纳入建设项目环境影响评价审批的目录(试行)[Z]. 2015.

The Research and Suggestions on Simplifying Environment Protection Approvals and Perfecting Supervision for Mobile Communication Base Station

SUN Yu-ping1, WANG Juan2, LI Wei3, CHEN Lei1, SHI Zhong-jie1, WANG Yi4

(1.Wuhan Green Network Environmental Technology Consulting Co., Ltd., Wuhan 430000, China; 2.Radiation Environment Environmental Station of Hubei Province, Wuhan 430000, China; 3.Wuhan Radiation and Hazardous Solid Waste Pollution Prevention Management Center, Wuhan 430000, China; 4.Beijing Municipal Environmental Monitoring Center, Beijing 100044, China)

In the construction of communication base station, the environmental impact assessment, check & acceptance of environmental protection, and “three simultaneous system” have been implemented by the administrative department of environmental protection in China. These laws, regulations and rules have been playing an important role in preventing and reducing environmental pollution. Due to the particularity of the communication industry and national development strategy implementation such as the “broadband China” and “Internet+”, the existing EIA approval, completion acceptance of environmental protection and regulatory model have certain limitations when used in the communication industry. This paper investigated the current situation of environmental regulations in domestic and foreign base stations, analyzed the problems of environmental approval and supervision in domestic mobile communication base stations, and finally put forward proposals to simplify the approvals and perfect the supervision.

mobile communication base station; environmental protection;simplifying approvals; perfecting supervision; research and suggestions

2016-07-08

环保部核与辐射安全中心项目(环核安中心[2015]27号)

孙育平(1980—)，男，湖北武汉人，工程师，硕士，研究方向为环境保护、规划与环境管理，E-mail：583644859@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.03.010

X323

A

2095-6444(2017)03-0035-03