造纸行业排污许可管理技术要点解析

冉丽君，马强

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

造纸行业排污许可管理技术要点解析

冉丽君，马强

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

造纸行业作为排污许可制改革的先行先试行业，对其他工业行业推动落实排污许可制具有重要意义。结合环境保护部发布的《造纸行业排污许可证申请与核发技术规范》，重点介绍了造纸行业排污许可证设计的主要思路：一是强化企业环境保护主体责任；二是体现产污、治污到排污的全过程管理和各项环境管理要求集成到排污许可证上的“一证式”管理思路；三是通过排污许可证全过程信息化管理和统一编码，建立固定污染源环境管理大数据平台。同时，给出了造纸企业排污许可证申请与核发过程中需要关注的主要技术要点，如基于国家和地方排放标准确定许可排放浓度，综合考虑排放标准、总量控制和环境影响评价三方面确定许可排放量等，有利于地方环境管理部门和造纸企业更好地理解排污许可管理要求。

排污许可；造纸；技术要点

国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》是我国对固定源环境管理体系的重要改革[1]。通过实施排污许可制度，实现企业污染物排放行为的“一证式”管理，有利于控制和减少污染物排放，持续推动改善环境质量。《控制污染物排放许可制实施方案》提出，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证。为落实实施方案要求，环境保护部发布了《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》，明确提出2017年6月底完成造纸行业排污许可证申请与核发工作[2]，并在国家层面统一制定了造纸行业排污许可证申请与核发技术规范。本文重点介绍排污许可制度设计主要思路及造纸行业纳入排污许可管理的污染源、排放因子、许可排放浓度、许可排放量和载明事项等内容的技术要点，以期帮助地方环境管理部门和造纸企业更好地理解排污许可管理要求。

1 控制污染物排放许可制改革的总体思路

1.1 突出强化企业环境保护主体责任

排污许可是指环境保护主管部门依排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，依法依规规范和限制排污单位排污行为并明确环境管理要求，依据排污许可证对排污单位实施监管执法的环境管理制度[3]。首先，通过排污许可证确定环境管理部门对企业排污行为的各项环境管理要求，而非企业的环境管理现状。其次，排污许可证是依企业申请和承诺进行核发，企业需要对申报内容的真实性和完整性负责，环保部门不再进行“保姆式”管理。为突出企业主体责任，本次改革后，排污许可证增加了环境管理要求内容，包括自行监测、环境管理台账、定期执行报告和信息公开四部分。自行监测是企业落实排污许可证的“耳目”，监测数据既是企业自我证明符合排污许可证要求的数据支撑，也是用来核定企业污染物实际排放量的数据来源。环境管理台账是企业自证守法的证据链，目的是说清楚是否按证排污，重点记录生产设施及治理设施运行管理情况，通过台账反映企业实际运行及污染物排放情况。持证排污一定时间后，企业需要如实向许可证核发机关报告许可证执行情况并对其真实性负责，充分体现企业环保主体责任。

1.2 体现全过程、精细化和一证式管理

按照控制污染物排放许可制顶层设计，排污许可证将成为企事业单位生产运行期间排污行为的唯一行政许可和接受环保部门监管的主要法律文书。排污许可将多项环境管理要求集中到一个许可证上，既包括正常情况下企业排放污染物的种类、浓度、数量、去向等许可内容，又包括重污染天气应急、冬防期间等特殊时期对企业的特殊要求，还包括不同固定污染源环境管理制度的各项环境管理要求，充分体现一证式管理[4]。为实现从污染物产生、治理到排放的全过程监管要求，载明信息除包括排污单位基本信息外，企业还要说明主要产品及产能、主要原辅材料及燃料、产排污环节、采取的污染治理设施等信息。在对企业排污行为进行许可时，许可内容不仅包括正常运行情况下的排污行为，也包括开停工等企业运行过程中不可避免的异常情况下的排污行为，体现精细化环境管理理念。同时，在国家发布的行业排污许可技术规范要求的基础上，地方环境保护主管部门可以根据当地环境质量改善需要，依法增加或加严许可内容，体现差异化环境管理[5]。

1.3 实现固定污染源环境管理信息化

许可证的申请、核发、监管及信息公开全部在国家统一的排污许可证管理信息平台上实现，将大大提升固定源环境管理的系统化和信息化水平。首先，通过实施排污许可制，对每个企业赋予唯一编码，相当于给每个固定污染源确定唯一的身份编号，同时在该编码的基础上，将企业的生产设施、污染治理设施和排放口信息确定唯一编码，也就是每个企业申报的生产设施在全国会生成与许可证对应的唯一编码，便于建立固定污染源的时间和空间大数据平台，为固定源环境管理提供支持[6]。其次，为便于企业全面了解自身应达到的许可要求，同时便于环境管理部门核发排污许可证，排污许可证申请表在内容设置上与排污许可证所需信息相互对应，并在国家统一的排污许可管理信息平台上填报。为保证填报信息便于统计，平台针对每个行业统一设置了下拉菜单。企业在申请过程中优先在下拉菜单中选择，如菜单不完善，可选择其他进行填报。最后，地方环境管理部门在核发排污许可证时，所有核发流程在平台上完成，并留有痕迹。

2 造纸行业现状及主要污染物的排放情况

2.1 造纸行业总体现状

造纸工业是我国国民经济的重要基础原材料产业之一。根据环境统计数据，2015年全国造纸行业企业共4180家，其中纸制品企业1150家。造纸企业主要分布在广东、山东、浙江、江苏、福建、河南、湖南、河北、重庆、安徽、天津、湖北、广西、四川、江西和海南16个省(自治区、直辖市)，产量合计10 226万吨，占全国纸及纸板总产量的95.48%[7]。

2.2 主要污染物排放情况

制浆造纸行业污染物排放以废水排放最为突出，具有废水排放量大、COD浓度高、难降解有机物多等特点。根据2015年全国环境统计公报，在调查的41个工业行业中，造纸行业废水及COD排放量均排名第一，2014年造纸和纸制品业废水排放量27.55亿吨、化学需氧量47.8万吨、氨氮1.6万吨，分别占总排放量的17.4%、14.7%和7.6%[8]。考虑该行业污染物排放量较大且环境管理较为完善，《控制污染物排放许可制实施方案》中将其选定作为排污许可改革后率先实施排污许可管理的工业行业。

3 排污许可管理技术要点

造纸行业企业排污许可申请与核发主要依据《造纸行业企业排污许可证申请与核发技术规范》，其中执行《火电厂大气污染物排放标准》(GB 13223)的锅炉及排放口相关技术要点按照《火电行业排污许可证申请与核发技术规范》中自备热电站相关要求确定。

3.1 排放口及排放因子

《造纸行业企业排污许可证申请与核发技术规范》对污染物排放量较大的排放口详细规定了许可排放要求，未对所有排放口均提出管理要求。若企业有未列入技术规范的排放口，但该排放口排放工业废气和有毒有害大气污染物，且有明确执行的国家和地方排放标准，为避免出现无证排污，企业仍需要申请该排放口的污染物排放许可。因此，企业在申请许可证过程中，需要全面梳理所有废气和废水排放口，凡是有排放标准管控的排放口，全部需要申请排污许可。如某造纸企业除技术规范中有明确规定的锅炉、碱回收炉、石灰窑、焚烧炉有组织废气排放口外，同时二氧化氯制备工段设有一个有组织排气筒，且该排气筒有明确执行的污染物排放标准，则企业在申请排污许可证时，需申请该排放口的排污许可。

排污许可制改革最终目的是改善环境质量。为推动制度落实，在制度推动初期，以实现达标排放为主要目标。为落实全面达标排放，纳入排污许可管理的排放因子原则上为排放标准中所有因子。执行《制浆造纸工业水污染物排放标准》(GB 3544)的企业在申请排污许可证时，排放标准中包括的悬浮物、COD、BOD5、氨氮、总磷、总氮全部需要申请许可排放浓度；AOX、二噁英两个特征因子主要考虑从生产工艺角度进行源头控制，并与《水污染防治行动计划》的要求相结合，仅含元素氯漂白工艺的企业需要申请AOX、二噁英许可排放浓度。地方排放标准或管理要求中有其他污染因子的，在申请与核发排污许可证时需进行补充。例如，山东省地方排放标准中有全盐量控制指标，因此山东的造纸企业需同时申请全盐量许可排放浓度。

3.2 许可排放浓度

所有纳入管控的排放因子都需要申请许可排放浓度。在确定许可排放浓度时，区分现有污染源和新建污染源。与新环境保护法实施时间相衔接，2015年1月1日前建成投产的企业为现有污染源，2015年1月1日后投产的企业为新增污染源。现有污染源许可排放浓度基于国家和地方污染物排放标准进行确定，地方环境管理部门可根据改善环境质量的需要，综合考虑环境影响评价文件及批复要求。新增污染源许可排放浓度在满足排放标准要求的同时，还要对照环境影响评价文件及批复要求从严确定。

企业在选择需要执行的排放标准时，有明确国家或地方排放标准的，直接采用排放标准；没有明确排放标准的，如在环评批复中明确了排放标准并且目前正在按照该标准进行环境监管的，也可以按照环评批复的排放标准申请许可排放浓度。如碱回收炉废气污染物没有明确的排放标准，参考执行《火电厂大气污染物排放标准》(GB 13223)，如项目环评批复文件中明确了碱回收炉执行其他废气污染物排放标准，也可以按照环评批复的排放标准申请排污许可。对于有厂界控制要求的，需要说明厂界排放浓度要求。地方对排放标准有其他要求的，还要同时满足地方排放标准要求。

3.3 许可排放量

许可排放量是企业污染物排放量的天花板。考虑现行环境管理水平，优先对主要因子核定许可排放量，主要包括废气中的二氧化硫、氮氧化物、烟尘和废水中的COD、氨氮。造纸行业所有废水排放口许可排放量之和为企业废水许可排放量；废气排放口分为主要排放口和一般排放口两类，主要排放口需要核定许可排放量，所有主要排放口排放量之和即为企业的许可排放量，一般排放口暂不考虑许可排放量。造纸行业主要排放口为锅炉和碱回收炉，这两种排放口污染物许可排放量之和即为企业废气有组织许可排放量。核定许可排放量时，每个排放口单独核定，在判断企业是否按证排污时，不是单独考核每一个排放口，而是对企业许可排放量进行考核。

污染物许可排放量基于排放标准确定的许可排放量及总量控制指标两方面从严确定。基于排放标准确定的许可排放量是许可排放浓度、单位产品基准排水(气)量和年产品产能三者的乘积，单位产品基准排水量根据《制浆造纸工业水污染物排放标准》(GB 3544)选取，技术规范中给出了单位产品基准排气量；总量控制要求包括排污权交易确定的量、现有排污许可证确定的量、分配给企业的总量控制指标和环评中总量部门出具的总量控制文件中确定的量。以COD为例，如某造纸企业规模为200万吨/年，废水中COD许可排放浓度限值为80毫克/升，基准排水量为20立方米/吨产品，基于污染物许可排放浓度确定的COD年许可排放量为200万吨/年×20立方米/吨产品×80毫克/升=3200吨/年，同时该企业已经有排污许可证，许可证中COD许可排放量为1200吨，则该企业COD年许可排放量为1200吨。对于新增污染源，许可排放量在满足排放标准和总量控制要求的基础上，同时还要满足环境影响评价文件及批复要求。如某企业基于排放标准和总量控制要求确定的COD许可排放量为2000吨/年，环评批复确定的COD排放量为1000吨/年，则该企业许可排放量为1000吨/年。

造纸企业无组织废气排放源主要为煤堆场、制浆生产线、污水处理站、污泥储存等多个环节。考虑造纸行业无组织排放量核算尚无成熟的方法，是目前研究的重点、难点。因此，企业在申请排污许可证时，不需要申请无组织排放污染物的许可排放量，重点管控无组织排放源采取的控制措施，通过采取控制措施减少污染物排放量。如造纸企业污水处理场产生的恶臭气体是否采取了密闭收集措施。

3.4 许可证载明内容

载明内容主要为排污单位基本信息，由企业根据自身实际、真实情况进行填写。以产能信息为例，企业填写实际设计产能，如与环评批复的产能不一致，可在备注中说明理由。如某企业环评批复产能规模为100万吨/年，经过技改，实际产能已经达到120万吨/年，企业在填报产能时可填写120万吨，在备注中说明经技改调整某项设施，产能由环评阶段的100万吨/年调整为120万吨/年。排污许可证是依据企业的承诺和申请进行核发，本着信任企业的原则，有核发权的环境管理部门不再逐项核实企业填报的载明内容是否真实、全面，直接将该部分内容载入排污许可证中。

载明信息中的生产工艺、原辅料、主要产品等信息，分必填项和选填项。必填项是企业必须填写的内容，主要包括用于反映企业生产规模、生产工艺水平或与废水、废气污染物排放密切相关的设施。如造纸生产线需要填写造纸机和白水回收系统，造纸机反映企业造纸设备水平和生产能力；白水回收系统反映造纸生产线白水回用水平，与造纸生产线废水排放量密切相关。选填项可由企业根据实际情况选择填写，鼓励有能力的企业详细填报。载明信息优先从排污许可证管理信息平台中设置的下拉菜单中选择，如果下拉菜单中没有，企业可以选择“其他”选项填写相关内容。设置下拉菜单的主要目的是便于后续大数据统计。

4 结语

实施排污许可制是切实改善环境质量的重要举措，是固定源环境管理制度及体系的重构，有利于全面提升环境管理水平。造纸行业作为排污许可制改革的先行先试行业，对其他工业行业推动落实排污许可制具有重要意义，也对整个固定源环境管理改革具有先期示范作用。在本次排污许可改革过程中，地方环境管理部门核发排污许可证仅仅是改革实施的第一步，需要通过排污许可整合各项环境管理要求并按照排污许可证进行监管；企业最重要的是转变管理思想，建立环保主体责任意识，通过建立产污、治污到排污的全过程环境管理体系自证守法。总之，无论是造纸企业还是地方环境管理部门，都需要与时俱进、提高认识，改变现行的固定源环境管理思路，落实排污许可制度。

[1] 国务院办公厅. 关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知[EB/OL]. (2017-01-05) [2017-03-03]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/21/content_5135510.htm.

[2] 环境保护部. 关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知[EB/OL]. (2016-12-28) [2017-03-03]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201701/t20170105_394016.htm.

[3] 环境保护部. 关于印发《排污许可证管理暂行规定》的通知[EB/OL]. (2016-12-23) [2017-03-03]. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201701/t20170105_394012.htm

[4] 环境保护部. 《控制污染物排放许可制实施方案》30问[EB/OL]. (2016-05-10) [2017-03-03]. http://www.mep.gov.cn/xxgk/zcfgjd/201701/t20170105_394014.shtml.

[5] 中国经济网. 陈吉宁：建立控制污染物排放许可制 为改善生态环境质量提供新支撑[EB/OL]. (2016-11-22) [2017-03-03]. http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201611/22/t20161122_18001734.shtml.

[6] 新华网. 环保部副部长赵英民解读《控制污染物排放许可制实施方案》[EB/OL]. (2016-11-21) [2017-03-03]. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/21/c_1119958215.htm.

[7] 中国造纸协会. 中国造纸工业2015年度报告[EB/OL]. (2016-05-10) [2017-03-03]. http://www.chinappi.org/reps/20160510092325153367.html.

[8] 环境保护部. 全国环境统计公报(2015年)[EB/OL]. (2017-02-23) [2017-03-03]. http://www.zhb.gov.cn/gzfw_13107/hjtj/qghjtjgb/201702/t20170223_397419.shtml.

Discussion on Technological Key Points of Pollutants Discharge Permit in Paper Industry

RAN Li-jun, MA Qiang

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

According theTechnicalSpecificationsofApplyingandIssuingthePollutantsDischargePermitforPaperIndustryissued by Ministry of Environmental Protection, this article introduced the main concept of pollutants discharge permit system, such as strengthening the enterprise’s primary responsibility for pollutants discharge and the whole process management, integrating the environmental management requirements into one permit, and establishing big data platform for all information and code. Combining the technical specifications, this article also focused on introducing the main concept and technological key points of the pollutants discharge permit, including identify discharge concentration and amount, which are helpful for the local environmental management department and enterprises to understand the pollutants discharge permit system and how to apply the permit.

pollutants discharge permit; paper making; technological key points

2017-03-03

冉丽君(1981—)，女，北京人，高级工程师，硕士，主要研究方向为环境影响评估和排污许可，E-mail：ranlj@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2017.03.006

X793

A

2095-6444(2017)03-0020-04