德国城镇水事管理法律的发展——供水保障和污水处理

科克·沃尔夫岗，王海燕，王清军，沈百鑫*

1.德国亥姆霍兹环境研究中心，德国 莱比锡 D-04103 2.环境基准与风险评估国家重点实验室，中国环境科学研究院，北京 100012 3.华中师范大学法学院，湖北 武汉 430079



德国城镇水事管理法律的发展
——供水保障和污水处理

科克·沃尔夫岗1，王海燕2，王清军3，沈百鑫1*

1.德国亥姆霍兹环境研究中心，德国 莱比锡 D-04103 2.环境基准与风险评估国家重点实验室，中国环境科学研究院，北京 100012 3.华中师范大学法学院，湖北 武汉 430079

关于饮用水供应和污水处理的法律规范，属于市政水管理的核心领域，是水管理法的重要组成部分。特别在国际和欧盟层面，以长期保障饮用水供应为核心内容的“涉水人权”成为关注热点。首先对德国水事管理法律的发展做一概览，《水法》确保一种公法上的监管秩序。尽管受到欧盟《水框架指令》影响，德国水事管理在向水环境质量达标转型，但饮用水供应与污水处理仍是《水法》的核心内容。在欧盟层面上，除了《水框架指令》外，《市政污水指令》和《饮用水指令》分别对供水保障和污水处理2个领域做了具体规定。在德国法律层面上，首先对供水保障和污水处理领域的组织体系，从集中式和分散式的发展趋势以及保障效率的私营化趋势加以评析；其次对《水法》在联邦制改革下的发展和作为水事监管核心的许可制度进行介绍；然后在污水监管领域，分别就污水排放许可的先进技术水准、直接与间接排放、污水收费和污泥处理进行分析；最后就饮用水供应领域，从水源地保护和饮用水供应2个方面加以介绍，指出了德国在水事监管领域的挑战。

城镇水管理；供水保障；污水处理；德国水法；涉水人权

1 水事管理法律框架

水事管理是对水资源在数量和质量方面的经营管理，在现代工业社会，其重点是防止水体受到污染和退化。为永久保障人类用水的公共福祉，需要由国家对作为公共物的水加以统一经营管理。2000年颁布的欧盟《水框架指令》(全称《欧盟议会与理事会对于建立水事政策领域的共同措施之秩序框架第200060号欧洲共同体指令》)立法理由第1项明确规定：“水不是一般的商品，而是一种必须加以保护、守卫并珍惜的遗产。”早在1957年，德国就通过《水平衡管理法》(简称《水法》，除特殊说明外均指2009年新修订的《水法》)确立了一种公法上的经营监管秩序，明确规定国家在水事领域上的管理职能，原则上要求水的使用均须经行政许可审批(第8条、第68条)(文中涉及到多部法律法规，其中的条款指向上文中就近的法律。RL是欧盟指令的简称，VO是欧盟条例的简称，EWGEGEU是欧洲联合体欧洲共同体欧盟在不同发展时间的简称)。在法律上，个人不具有对水体使用的权利主张，即使土地所有权人也无权行使，必须统一经行政机关做出审批(豁免许可)(第4条第3款)。但同时也规定，“微量使用”属于许可豁免(第46条)，即所谓的“共同使用”(第25条)。另外，《水法》第12条规定，国家机关对水体使用许可拥有行政自由裁量权，即只有在显著失误的情况才可能撤销行政决定。

已经在《水法》中确定的“公法上的使用规范”，甚至还通过联邦宪法法院于1981年7月15日的“采湿砂案”(Nassauskiesung)判决作为宪法性规范，明确“因为水资源的预算式(平衡性)经营管理关系到特别重要的公共利益”。另外，《水法》第6条明确规定了对水事经营管理的普遍原则[1-2]，其中明确强调了“保持和改善公共饮用水保障”(第6条第1款第4项)。此外，在第3章第1节和第2节进一步对供水保障和污水处理的特殊要求作了具体规定。这些规定是保障在德国得到广泛讨论的“涉水人权”(德语：Menschenrecht auf Wasser)[3-5]的重要法律基础。虽然这种权利的具体范围可能还有争议，但核心部分得到了明确保护。根据德国宪法，饮用水保障作为民生保障的组成部分，是“社会国家原则”(Sozialstaatsprinizip)的体现，属于国家供给权能范围；再通过部门法规保障该任务的具体实施，由此保障个人的饮用水权；社会救济体系也保证每个人都有权享用饮用水，即使其收入不足以维持生活。

《水法》第2章分别从水体经营管理的一般制度到对水体按类型划分为地表水体、沿海水体、海洋水体和地下水，做出特别规定；第3章根据不同的经营管理领域，分别从公共水供应、污水处理、涉水危害物质的处理、水体保护委托人、水事建设、洪水防治、水事规划和记录以及改变水体的责任等方面，规定了特殊的经营管理要求。其中公共水供应和污水处理作为民生保障任务和公共任务，是最重要的2个领域。从水事管理的角度，公共水供应和对市政污水处理的监管是传统水事管理的基本内容，即使在现代水治理向流域和水环境质量导向的转型中，其仍然是整个体系的重要部分。根据各州法律对地方权限的规定(如《萨克森州水法》第57条第3款和第63条第4款)，这个任务通常由地方一级的社区乡镇和为此专门设立的公共专业协会承担，或者在特定条件下也允许委托私营第三方完成。但不管这2个任务是自己履行还是委托第三方完成，都处于国家严格监管下。

关于供水保障和污水处理的具体规范，是整个涉水规范中的主要环节，不仅要依据联邦和各州法的规定，还要遵守行业规范，特别是技术性规范，以及地方规章和水协会的规定。此外，不管是水事整体管理，还是局部的供水保障和污水处理，德国都深受欧盟法的影响。以下从欧盟法的重要规定和框架基础出发，再论及德国联邦层面立法的发展。

2 欧盟法在供水保障和污水处理领域的发展

德国水资源经营监管和水体保护，深受欧盟法的影响。最初主要体现在与水体相关的特定使用、水危害物质监管以及水建设项目有关的部分规则[6]，在2000年颁布《水框架指令》后，从水体保护角度出发，其成为全面的法律框架，因此同样也是供水保障和污水处理的重要基础。

2.1 《水框架指令》(WRRL)

《水框架指令》的最大特征是以环境质量为导向[7]，对地表水体(包括过渡水体和沿海水体)以及地下水必须依流域单元加以经营管理，以保持或按期达到实现良好水体状况的目标(第4条第1款)。《水框架指令》对于地表水和沿海水体，明确了化学和生态状况；对于地下水体，明确了化学状况和水量状况。对于什么是良好的水体状况，在其附件5中有部分规定，同时也通过其他子指令进一步予以明确，如《水政策领域下的环境质量标准指令》(RL 2008/105/EG)或者《地下水指令》(RL 2006/118/EG)。在严格的前提条件下，也允许目标延期实现，或确定较低可实现目标，甚至例外性目标(第4条第7款)。

《水框架指令》不只围绕实现所确立的质量目标，还规定了与经营管理目标不直接相关的义务，如需要考虑水服务的费用全涵盖原则，包括与环境和资源相关的费用(第9条)[8]，以及第10条中适用所谓的组合方法(也称“综合控制方法”)的义务，即需要同时适用欧盟其他法律关于排放标准的规定，而不论这种排放标准对实现良好状况是否必需。如《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)规定了市政污水的收集与处理义务，不论自然水体的现状如何，都必须遵守其排放标准(第10条第2款第C项)。

基于环境质量导向型的水管理理念，成员国需要将水体划分成各流域单元，基于河流集水区域单元层面，予以经营管理(第3条)；在同流域内，所有的经营管理、保护及改善措施，都需在空间和专业事务上相互协调[9]，并且在流域的管理规划和措施计划中予以说明和确定(第4款)[10-11]。此外，对每个流域单元中需要保障长久饮用水供应的水体，各成员国都必须调查清楚(第7条)。措施计划(第11条)在内容上也必须满足特定要求，包括基本措施和补充性措施(第3款、第4款)，必须制订能实现和确保饮用水要求的措施(第3款d项)，以及对可能导致污染的点源排放必须规定许可审批(第3款g项)。这些措施都要求成员国通过立法进行规定，而不仅仅通过规划，只通过制定规划实施欧盟法是远远不够的[9]。指令第14条还对公众参与作了规定，明确要求成员国在制定目标和措施规划中应促进公众参与，促进利益相关方积极参与经营管理规划的制定、考核和更新。通过欧盟水法的明确规定，在制定经营管理规划和措施计划中，就有机会较早考虑到由供水保障和污水处理协会为代表的城镇生活用水利益[12]。

《水框架指令》规定了高要求的目标任务，对全体欧盟成员国提出了巨大挑战[13-18]，实践中只能通过较多适用例外性规定才能实现规定目标。《水框架指令》也从多方面对供水保障和污水处理监管领域产生影响。其中具有重要意义的是，规定了水服务业费用全涵盖原则。是否由此收取新的水使用费[19]以及是否有必要修正现有的水使用费[8,20]，在德国激起了很大争论。而欧盟法院在其2014年9月11日C-525/12判决中，肯定了主流学术观点[21]，强调了《水框架指令》第9条赋予成员国较大的操作空间。

2.2 欧盟法中其他的重要规范

2.2.1 涉水法规概览

除《水框架指令》及其子指令外，以下欧盟指令也对市政水管理领域具有重要意义，且与《水框架指令》“组合方法”相关联，包括《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)、《饮用水指令》(RL 1998/83/EG)、最近替代《综合防治环境污染指令》(RL 96/61/EG)的《工业污染指令》(RL 2010/75/EU)、《肥料条例》(VO 2003/2003/EG)、《硝酸盐指令》(RL 91/676/EWG)、《农药许可指令》(RL 91/414/EG)(部分被《欧盟农药条例》VO 1107/2009/EG取代)以及《农药施用指令》(RL 2009/128/EG)。与市政水管理相关的，还有《环境责任指令》(RL 2004/35/EG)，因为不论污水排放还是取水都属于经营性行为，也属于该指令适用范围。

从招标投标法的角度需要指出的是，《特许专营指令》(RL 2014/23/EU)不适用于用水供应和污水处理领域。其立法说明第40项指出：在水事领域的特许经营往往受到特殊和复杂规定的规范，需要特别考虑，因为水作为欧盟所有公民的公共物有着重要意义。这些规定的特殊性使得在水事领域排除于《特许专营指令》的适用范围具有合法性。“排除适用”涉及到为保障集体固定管网的建设或运营，以及包括饮用水的抽取、运输和分配，或者向管网中供水的建设和服务特许。对于污水收集处理和水工程计划以及灌溉和排水计划(只要该类计划对于饮用水保障占到相应灌溉和排水设施可供总容量的20%以上的)都应同样予以排除。欧盟曾考虑过把水业经济领域也纳入其中，但最终没有实现，欧盟“水之权”公民倡议(Right to Water)对欧盟立法机构立场的及时转变有着很大影响。欧盟委员会于2014年3月19日发布的《关于欧盟公民倡议“水和卫生设施基本保障是一项人权！水是一种公共物，不是商品”的通告》是一个转折点。

以下仅对《市政污水指令》和《饮用水指令》进行介绍，其与《水框架指令》一起构成对欧盟水体保护最重要的法律基础。

2.2.2 《市政污水指令》

《关于市政污水处理的第91/271/EWG号指令》(简称《市政污水指令》)是20世纪90年代欧盟水体保护领域影响最深远的指令，其旨在协调市政层面的水处理措施，对市政和某些工业污水的收集、处理和排放予以规定，还涉及到雨水问题，以防止相应污水排放对环境造成不利影响。指令对各成员国规定了严格时间表，要求所有地方政府根据辖区污水排放的数量，必须在一定时限内逐步通过市政管道建设收集家政与部分工业污水(到2000年和2005年底前)，并保证通过相应污水处理技术予以处理。对此，除了物理和化学处理外(第一级处理)原则上也要求进行生物处理(第二级处理)，必须达到一定的标准，如在其附件1 B中，对特定物质清单规定了浓度值。在特定条件下，仅对非敏感区域排放允许只进行第一级处理(第6条)。而对成员国已于1993年底前就标识的敏感区域，原则上要求采用比第二级处理更进一步的污水处理技术(第5条Ⅱ)。此外，指令还对水处理后污泥再利用的条件(第14条)和对不经市政污水处理设施的食品加工业污水作了规定(第13条)。在程序上，对污水向自然水体的排放，指令明确规定需要事先审批(第11条)；为确保环境不受污水排放的影响，必须对处理设施、受纳水体和污泥处理进行长期的监控(立法说明第8条)。对于市政污水处理设施排放污水的监督程序需要依据附件1 D进行，对于指令实施状况，要求根据附件1 B进行检查评估(第15条)。德国直到1997年才颁布《污水条例》转化落实到国内法上，比欧盟《市政污水指令》要求晚了4年。这不仅因为要用不同的表述将欧盟法的要求转化到国内法上，更因为国内处理标准适用欧盟法新理念时涉及的实质性问题[22]。至今《市政污水指令》仍然有效适用，并没有因为《水框架指令》而受到排挤。

2.2.3 《饮用水指令》

饮用水监管更多是依食品法相关原理来展开的，与现代以环保为理念的水事监管并没有直接关联，但它一方面是传统水事的核心部分，另一方面现代水环境保护的核心利益也即以保护人类长期用水为首要利益，其中饮用水是关键。从长期历史来看，现代环境保护只是水治理纵深发展到达的一个新高度，传统水管理领域尽管有所转变，但仍与其紧密相关。欧盟第98/83号《人类用水的质量指令》(简称《饮用水指令》)修订了1980年制定的饮用水指令，仍保留了原先的规范机制，但在局部得到加强，部分加以精简使其易于执行[23]。在保障适于享用和足够洁净的饮用水质量上，指令规定了成员国的义务(第4条)，并对一系列参数(微生物的、化学的以及指标性参数)规定了十分严格的最低限值(第5条及附件1)，其大多与健康直接相关，但也有部分与健康不直接相关的质量要求，如附件1 C对于氯、色度或气味参数值的规定。根据第4条的一般性义务，成员国必须确保饮用水中不得含有任何会对人类健康造成潜在危害的微生物、寄生菌等物质(第4条I lit. a)。附件1(尤其是A和B部分)明确了这个基本义务；另外还规定，必须在到达特定位置前一直保持饮用水洁净，比如到消费者家内的水龙头(第6条I a)。指令要求将此转化到成员国国内法中，不仅要求国家作为环境质量的保障者，供水方作为生产和运输的责任人，而且家庭也有义务对其接入后的饮用水管道负责(如对于铅管道的更换)。此外，原则性义务规定比具体细化的规定包含更多内容，因为根据第5条第3款，只要在成员国主权事务领域内，出于保护人身健康的需要，基于原则性规定可以进一步制定附件1中不确定的其他参数。由此，成员国法律义务的衡量标准必须要确保“适于享用”。

此外，指令还规定，当相关的参数值得不到遵守时，成员国必须尽快采取必要的补救措施以恢复法定要求的水质，且基于健康保护之必要，还需要停止或限制水使用(第8条)，如在恢复到规定水质之前仅允许作为有限用途的“一般需用水”，而不允许作为饮用水使用。指令容忍在一定范围内参数值的偏离，但仅限于这种偏离不会对人类健康造成潜在损害，且所涉及区域无法以其他可行方式保障饮用水供应的情况下(第9条第1款)。德国2001年5月21日颁布《饮用水条例》转化欧盟的《饮用水指令》为国内法，它同时也基于《联邦传染病法》和《食品与原料法》的授权。

欧盟《饮用水指令》给德国水事管理的立法和行政以及供水企业带来了很大挑战，甚至是一种根本性转变[23]。欧盟法规定了严格的标准，并要求增强饮用水供应的行动能力，在许多地区只能通过昂贵的供水技术才能满足规定要求。遗憾的是，尽管欧盟也拥有可为实现此目标所需的环境法和农业法上的法律机制，但总体上还没能得到充分利用[13]。尤其是在地下水的硝酸盐污染方面，仍然有约15%作为饮用水水源的地下水被检出其浓度高于50 mg/L的限值[24]。尽管欧盟《硝酸盐指令》对经营主体的肥料管理人具有强制执行力，是治理地下水和地表水中的硝酸盐污染问题的有效手段，但仍有较大漏洞：如在其范围上仅涉及所谓的经济肥料而不包括交易肥料[25]，对此很难予以监管，因为至少在德国还没有将“交叉性义务”(农业法上规定的保护其他利益的规范义务，如对环境的保护)与农业补贴的直接支付相互衔接；而且对农业监管的核心权限也在欧盟层面，因此只有在欧盟层面上才能更好地协调促进环境和农业间的部门政策，对此欧盟可以做得更多[26-27]。相对的，欧盟对农药污染领域的监管较为成功，主要因为欧盟层面上有严格的农药许可，地下水里的农药超标现象持续回落，但德国现在仍有约5%地下水农药超标[24]。

3 在德国法层面的法律发展

3.1 概况

在对欧盟水法概览的基础上，重点介绍与欧盟法规定不同的德国市政水务管理法律框架的发展：首先，介绍饮用水供应和污水处理领域的组织机构方面的法律发展，对此还就引入更多竞争机制和私营化简单加以讨论；其次，概述《水法》的历史和州水法的影响力，尤其是在2006年联邦制改革后；然后，介绍污水法律的发展，包括污泥问题；最后论及保障饮用水供应法律的发展，其中涉及了经济性措施的发展，尤其是通过水使用相关税费的调控。

3.2 供水保障和污水处理的组织体系

《水法》明确规定，公共水供应和污水处理作为民生保障以及公共任务(第50条和第56条)的权限由州法做进一步规定，这个任务通常由基层政府以及为此而建的公共专业联合会负责。此外，《水法》第50条也明确规定，为长期保障饮用水供应，公共供水的取水必须优先考虑从本区域水资源补给。

3.2.1 对集中式和分散式水务的法律规定

各州地方组织法授权基层政府，可通过行政规章规定公共水供应的强制接入和使用，而对污水处理，《水法》第55条第1款第2项却只作了补充性规定，即通过分散式处理设施处理生活污水也符合公共利益。基层政府必须审查强制接入和使用是否符合公共福祉，以及在特殊情形下是否有必要给予分散式解决方案一定空间[28]。对此，部分州对《水法》有特殊规定，如《萨克森水法》第57条第1款第1项规定：在集中居住区域外的建筑，不能实现经济上合理可行的集中式接入时，基层政府没有保障义务。

立法积极动向表明，自我保障和分散式污水处理(尤其是从人口变化角度来说)仍具有现实意义。但集中式供水和排水设施显然占绝对主导，德国99%的家庭接入公共供水网，其中95%的家庭接入市政排水管网和污水处理设施[24]。在人口变化趋势下，分散式解决方案将来是否重新获得重视，仍有待观察。而当下，尤其是在德国一些人口稀少地区，对基层政府是否必须提供集中式供水和污水处理，以及对在哪些条件下个人有权对强制接入和使用提出异议，并可选择更具性价比的私人(分散式)解决方案，仍在争论中[28-29]。

3.2.2 促进竞争和私营化趋势

除了讨论集中式与分散式解决方案外，在组织机构方面还有另一个问题：自20世纪90年代起，对促进水行业竞争和私营化的可能性(最初发端于英格兰和威尔士[5]，但又通过欧盟层面的提升得到进一步发展)，在德国政策和法律层面有着深入讨论[5,30-31]。

在法律层面上的讨论首次体现在1996年的第6次《水法》修订中，其规定各州有权将污水处理义务委托予私法主体(原《水法》第18a条第2a款)。但出于多种原因，各州并没有实际利用这种可能性[32]。尽管现行《水法》仍规定，对污水处理负有义务的责任人可通过委托第三方来履行其义务，但经修订后的法规也明确：即使部分委托私营第三方来履行义务，基层政府和专业联合会仍然是对污水处理负有义务的责任人。最终的责任，即所谓的兜底担保责任，现行《水法》规定由基层政府来承担(第56条第1款第3项)[33]。

在德国，饮用水供应和污水处理领域的竞争总体上是基于“围绕市场的竞争”(Wettbewerb um den Markt)[5,31]，通过招投标或政府特许，遵循“保障行政”的机制规则[5]。选择自己履行还是通过第三方来履行，最终由基层政府决定，且短时期内不会由欧盟法来规定。市场化竞争的进一步发展，需要基于有效管网接入的基础设施为前提，需能保证不同的供应方接入。这种互通结构还远未能普及，且因为水供应的就近原则(第50条第2款)更趋向支持分散式网络的建设。另外，不同于能源供应(电力与天然气)和通讯市场，不同来源的供水之流转尤为困难，它要遵循自然规律又要设置竞争强度的界限。

在德国学术和实践界，关于水行业竞争的激烈讨论暂时达成以下共识：以公共的供水保障和污水处理为核心的德国模式，不仅将质量放在优先地位[34-35]，而且也要考虑价格[31]。因为成本中，尤其是水供应，最主要是网络运营的固定投资成本，占80%左右[31]。对于消费者而言，市场化竞争不能带来显著好处，只能增加基层政府财政收入来源。在这种“有效的私有化”意义上开放市场竞争，只能招来民众的不满。因此，水供应和污水处理行业绝大多数掌握在基层政府组织的公共企业之手[30]，或是尽管依私法经营，但仍受基层政府持有或指导的企业。

当水供应或污水处理服务由私营企业或由独立社团承担，与此相应的服务费用根据成本全涵盖原则，也就不再基于基层政府的税费法，而是基于私法合同。对此，需要在2个层面上展开价格监管：一方面在基于基层政府的招投标和政府特许的私营服务供给上；另一方面通过卡特尔局的价格滥用监管(《反不正当竞争法》第31条第3、4款)。

3.3 《水法》的发展、联邦制改革和州水法

3.3.1 联邦制改革和《水法》发展

1957年颁布的作为德国水事基本法的《水法》，自1976年起受到现代环境政策的影响，先后进行多次修订[36]。自20世纪90年代起的多次修订在很大程度上都是为转化欧盟法规定。但2009年《水法》的重大修订(并重新编排)，主要是以国内法发展而推动的，它致力于落实2006年联邦制改革的结果，赋予联邦在水资源经营管理和保护领域制定完整规则的立法权限。修改后的《基本法》第74条第1款第32项规定了水事领域适用竞争性立法权限，而之前联邦仅有框架性立法权限，只允许制定法律框架，进一步的细节需要通过各州具体法律的转化和实施[37]。因此在框架性立法权限下，转化欧盟法规不仅需要联邦层面的立法，同时也必须在所有16个州层面上立法。随着水事政策领域逐步欧盟化，这种耗费时力的立法技术已成很大问题。

2006年的联邦制改革第一阶段明确了水事领域的竞争性立法权限，为联邦立法创造了条件，联邦对水事管理实质事务做出完整规定。只要联邦已完全实施了相关权限，联邦与各州的水法就实现了统一。但需要说明的是，联邦在水事管理领域权限的扩展只能通过宪法共识才能实现，即通过联邦制改革，《基本法》也赋予各州在水事经营管理和保护上的有限偏离性(例外)立法权，允许各州制定不同于联邦法规的条款[37]。但又明确规定“物质或设施相关的规定”属于联邦核心权限，对此不得例外[19,38]。各州对偏离性立法权利用至今仅在联邦《水法》内容上没有涉及到的领域，非常有限。对偏离性权限的实践边界[39]，这个界限一方面源自《基本法》第72条第3款第5项中明确规定的不可偏离的核心(设施和物质相关的规定)，另一方面同样源自于一般宪法原则，尤其是联邦法优先原则，至今还没有具体的司法判例。

新《水法》落实了联邦在水事管理上扩展的立法权限，它包含了直接可实施的规则，一定程度上排挤着州法的一些规定。但新《水法》并没有完全规定水业经营和水体保护的所有方面，除了州层面上可以制定例外性规定外，还通过指引到州法规定、授权各州细化以及预留一定空间，以使各州水法尽快适应联邦新《水法》。事实上，在与水事相关的众多领域，及各州在公法和私法上的不同发展阶段，不管是欧盟还是德国联邦层面，都很难实现完整的上层法集中规制，因此州水法在将来仍然具有重要意义。

3.3.2 州水法在取水费方面的规定

本文未对州法上的特殊规定做深入分析，但对与市政水务紧密相关的州法对取水费方面的规定作简单介绍。德国16个州中，现有13个州的水法规定对抽取地下水或地表水需要收费，只有巴伐利亚、黑森和图林根州当前没有相关规定。取水费与污水收费一起，是涵盖资源和环境成本的一种经济激励手段[19,40]。联邦宪法法院在1995年11月7日关于水费(Wasserpfennig)的判决中，认为这种费用的收取在宪法容许范围内，因为取水许可意味着获得公共物的有利部分，这种优势是有价值的[19]。

3.3.3 公法上的经营管理秩序

《水法》规定了一种公法上的经营管理秩序，即原则上要求任何水体的使用都需事先审批许可(第8条、第68条)。对水使用的内容范围，法律上列举了从地表水抽取和引出水，蓄高或降低地表水水位，向水体倒入或排入物质，抽取、挖掘、引出或排出地下水(第9条第1款第1、2、4和5项)等均是与市政水务相关的前置事项。水体使用许可置于国家行政管理裁量下(第12条第2款)。在实施管理裁量中，职权机构必须考虑欧盟水体保护法律，尤其是《水框架指令》规定的管理目标(《水法》第12条、第3条第10项、第27条、第44条和第47条)。由此，水管理必须保障在一定时期内能够实现一种良好的水体状况(改善要求)。对于认定为有重大改变的水体，目标管理相对不是很严格，只需实现一种“良好的生态趋势”。此外，严格规定不能导致水体现状有明显的退化(即禁止退化)。对于“禁止退化”的实质内容，当前在德国法学界有着激烈的讨论[41-42]。此外，水事部门实施行政管理裁量，需要遵循欧盟法上规定的管理规划和措施项目(第82条以下)。这些规划为具体水体使用案件的审批许可决定作了一定准备，是从法律到个案的进一步明确。只有当在欧盟法上规定的管理规划中没有涉及相关问题时，才像以往一样行使管理裁量[43-44]。

3.3.4 高级许可

在制度层面上，与水供应和污水处理紧密相关的是新《水法》引入了高级许可审批(第15条)。此前，仅在巴伐利亚、勃兰登堡、不来梅、黑森、梅克伦堡-前波美拉尼亚、下萨克森、北莱茵-威斯特法伦、莱茵兰-普法尔茨、萨尔州、萨克森-安哈尔特、图林根州的州《水法》有规定高级许可。授予高级许可的前提条件是水体使用者符合公共利益以及具有合法利益，尤其是在公共水供应和污水处理方面[45]。这种高级许可保护许可权人拥有相对于第三人的司法抗辩权，但同时也赋予第三人有权较早在行政审批程序中指出第三人权利的侵害可能性(第15条第2款)。

3.4 污水监管规范

3.4.1 根据先进技术水准监管污水处理

为实现水事规划管理目标，除了积极地对水体进行修复外，主要是对水体使用加以严格限制，对此《水法》规定，首先要满足使用许可要求的一般性条件(第12条)。对向水体直接排放的许可，还需要符合当前先进技术水准(即最佳可应用技术)(第57条第1款第1项)，且建立并运营污水处理设施以保证遵守相应要求(第57条第1款第3项)，使排放的污水量和危害性降到最低。先进技术水准是指先进程序、设施或经营方式的发展现状，它总体上确保限制污染等措施的实际效力(第3条第11项)。此外，《水法》附件1还对先进技术水平的认定标准作了规定，这有助于查明各领域的技术水平。自1996年起污水监管遵循了一贯的预防原则[46]，即通过明确的排污界限值来体现先进技术水准，这是德国水治理取得较大进步的重要经验[47-48]。

3.4.2 《污水条例》对于直接和间接排放的要求

联邦政府根据《水法》授权，对污水排放制订实施细则(第57条第2款和第23条第1款第3项)[47]。联邦政府通过《向水体排放污水条例》(简称《污水条例》，AbwV)一共规定了7个条文、2个附则和57个附件，分别是适用范围(第1条)、概念定义(第2条)、一般性要求(第3条)、分析和测量程序(第4条及附则1)、有关点位的要求(第5条)、实施执行的要求(第6条)、治安处罚规定(第7条)以及企业污水排放的信息记录义务(附则2)，另外在57个附件中按污水行业来源明确规定了具体排放标准〔如从家庭和市政废水到源自不同工业领域的废水，包括褐煤制品生产(附件2)、奶产品加工业(附件3)、水产品加工(附件7)或者酿造业(附件11)等〕。

只要在《污水条例》附件中没有特殊规定，就不得通过相关工艺流程向其他环境媒质转移污染(第3条第2款)，也不允许借助稀释来达到排放浓度值的要求(第3条第3款)，这是一般性要求。而且《污水条例》第3条第5款要求，只有那些能够确定其具体排放地点，同时遵守《污水条例》附件中污水来源相关规定的污水，才允许其混合到其他水体。当污水须经公共污水处理厂处理再排放时，就要求在接入位置或与其他污水混合前，可以确保查明其行业来源。同时规定，需要获得间接排放许可，确保不会影响最终直接向水体排放(《水法》第58条第1款)。此外，还对在哪些条件下可以用简单公示程序替代水体使用许可作了规定(第58条第1款第2句)。根据《水法》第23条第2款，各州有权对此制订相应规范。在原先基于框架性立法权限的《水法》下，对于污水向公共污水处理设施的排入监管规范，是由各州法规自行负责的(原《水法》第7条)。新《水法》修订前，多数联邦州早就对向公共污水处理设施的污水接入规定了许可义务，北威州甚至还包括向私营污水处理设施的污水排放。至今，大多数联邦州关于间接排放的规范仍然继续适用，或者通过特殊的间接排放指令(如巴登-符腾堡、柏林、勃兰登堡、黑森、梅克伦堡-前波美拉尼亚、萨克森-安哈尔特、图林根)，或者在州水法或州污水法(如巴伐利亚、下萨克森、北莱茵-威斯特法伦、莱茵兰-普法尔茨、萨尔州、萨克林、石勒苏益格-荷尔斯泰因、汉堡 )或者在地方性排水法律(如不来梅)中加以规定。

对市政污水管理，为避免特定污水向公共污水管网排放导致问题[49]，要求以一定方式先期做预处理，除了对此间接排放的特殊要求外，尤为重要的是《污水条例》附件1。它对市政污水作了具体规定，根据市政污水处理设施的5级规模，对污水向水体排放的化学需氧量、五日生化需氧量、氨氮、总氮及总磷的具体限值作了明确规定，其中对于1级和2级规模的只要求化学需氧量和五日生化需氧量，对于3级规模以上的还需要其他排放限值。

3.4.3 污水收费

除了以上要求外，德国从40年前起就在联邦范围内根据《向水体排放废水收费法》(简称《污水收费法》，AbwAG)统一征收污水费。污水费是根据污水的有害性，即特定的危害参数值来确定当量。在《污水收费法》第3条中明确规定了需氧量、磷、氮、有机物、特定金属物质(如银、镉、铬、镍、铅、铜)以及对鱼类有毒的物质。只要没有启用第4条第5款中的“特殊声明”，原则上应根据排放许可决定中的数量(“证书规定”)来确定具体当量(AbwAG第4条第1款)。如果不遵守排放规定，将受到罚金处罚[50]。

污水费要求污水排放的国民经济成本应由致因人承担，是从环境经济手段角度提出的机制。它以“损害最小化” 为基本理念，即不论何种目的，出于影响最小化而规定费用(成本)承担。因为尽管遵守《水法》上规定的污水处理标准，但仍存有剩余污染，应征收费用[51]。《污水收费法》除了实现基础的“损害最小化”外，还有其他目的。多年来，执行辅助水事行政治安法被视为其主要功能之一[46]，因为只要承担缴费义务的直接排放者遵守排放规定，即依先进技术水准进行污水处理，其需缴纳的费用即可减半(第9条第5款)。但随着时间的推移和投资的多样化，这种特殊引导功能在污水监管领域逐渐淡化，以致现在有人认为其目的已经达到，主张取消收费[52]。但是，这部分人错误地认识了污水收费的基本原理和功能，对正在修订的《污水收费法》，仍有着激烈的争论[53]。联邦环境保护署出版的一份委托研究报告，提供了一些重要的基础性认识，并赞成应强化该引导功能[8]。

3.4.4 污泥处理

与污水规范紧密相联的是《污泥条例》(AbfKlärV)中的规定，尽管其原则上是从固体废物法角度进行的具体规范。《污泥条例》主要是对污水处理设施经营者的规定，尤其是对其将处理后的污泥转移到农业或庭院用途的土地行为(第1条第1款第1项)。因为污泥含有硝酸盐和磷物质，原则上是一种可利用的资源。但是德国许多地方氮物质含量本来就已经很高，对于农业施用污泥根本没有吸引力。现今污泥大部分作为燃烧产能，而不是作为可利用物质加以利用[24]。而且，施用于农业和园艺业时，必须要保证污泥不超过与用途相适应的物质含量，不会导致污染。为确保不导致危害，《污泥条例》对特定重金属和其他危害物质规定了明确的阈值(第4条第8款～第12款)。并且还规定，只有当污水处理设施的经营者事先对含有的特定重金属(铅、镉、铬、铜、镍、汞、锌)由职权机关认可的机构进行过鉴定，才允许将污泥用到农业和园艺业(第3条第2款)。此外，污水处理设施经营还需要对其他物质，如可吸附有机物或者多氯联苯以及多氯二苯和多氯二苯并芘等进行检验(第3条第3款～第7款)，并且对于污泥的生产情况、检验结果以及污泥的去向进行登记(第7条第7款)。德国污泥主要处理去向为热解能量回收、农业肥料或作为农田建设中的物质使用、垃圾填埋，其中垃圾填埋自2004年后已经被禁止，而农业领域的使用量占45%，其余为热能回收，不同的电厂回收率不同，专门的垃圾焚烧炉能回收高达95%的热能。污泥在农业上的使用，尤其是在农业面源污染治理困难和不可更新的磷物质大量消耗的背景下，在德国也备受争议。德国政府于2015年着手对《污泥条例》进行修订，严格污染物的阈值，同时根据循环经济原则，加大污泥再利用的趋势。修订草案于2017年1月在政府内阁通过，正在联邦议会的立法程序中。

3.5 公共水供应保障法规

除了公共水供应外，其他形式的水供应还包括工业领域的自我供应和农业领域用于灌溉的自我供给。尽管德国水量充沛，农业用水在水经营管理上并不具有重要地位[24]，但因为在农业面源污染治理上仍缺乏有效手段，农业领域的水质管理显得日益重要。工业领域的自我供应，其中以冷却用水为目的的取水在德国是数量上最多的水使用[24]，特别是电力企业，也必须经《水法》许可，并以州法层面上规定的取水收费性经济手段加以引导，还需要在水事经营规划框架内。

《水法》第3章第1节第50条～第53条对公共水供应、水保护区和泉水保护作了规定，主要是对组织机构和费用方面的规定，和在《饮用水条例》中对饮用水的特殊规定，以及州法上的相应规定，共同组成公共水供应方面的法规。因为在德国公共水供应中70%以地下水和泉水为来源[24]，以下首先对于地下水保护的法律框架和制度进行分析。

3.5.1 保障饮用水资源——设立地下水和地表水保护区

《水法》第2章第4节对地下水共有4条特别规定，其中最重要是第48条的谨慎原则，即只有当不必担心会造成地下水污染或其他的不利改变时，才可以批准向地下水进行物质倾倒和排放。通过这种否定式立法表述，立法者确立了极其严格的许可标准尺度：只要对可能产生不利改变存有疑虑，就不允许授予许可。司法上，联邦行政法院于1978年10月12日和1980年9月12日的2个判例也进一步对此严格规定加以确认。对于物质的堆放和中转以及通过管道运输流体和气体，同样适用此严格规定(第48条第2款)。除了第48条的实体性规定外，谨慎原则更是被司法实践和学术观点视为实质性规定的决策关键，在所有有关地下水的行政决定中，都必须重视谨慎原则[54]。为此，联邦行政法院于1989年8月24日作了扩大解释，法规适用也不仅限于饮用水保护目的。水法上谨慎原则的适用，贯穿于整个水事许可和特许(第8条、第10条以下以及第15条)，以及对于水体建设的规划制订和批准(第67条)制度层面。尽管源自农业的氮污染是造成地下水化学质量不达标的最重要因素[13]，但第48条对主要影响地下水污染的农业面源污染却不适合。因为在农用地范围内，只要施用肥料和农药的行为符合农业上的“良好的行业实践”，就不属于需经许可义务的水体使用[26,55]。

2010年为转化《欧盟地下水指令》而颁布的德国《地下水保护条例》(简称《地下水条例》，GrwV)作用也有限。尽管《地下水条例》第13条第2款规定：必须要采取限制性措施，以实现包括硝酸盐在内的一系列有害物质的控制目标。因为“携入”仅是指根据《水法》第9条第1款、第4款和第2款第2项所明确的作为水体使用的规定，而对那些“良好的行业实践”的评价上，取决于是否属于水法意义上的水体使用。但也有学者认为，条例制订者错误理解了《欧盟地下水条例》的准则[56]。

《地下水条例》包含了一系列用于判断地下水状况的基本有害物质的阈值(附件2)，这些阈值作为管理措施的出发点，即意味着对于地下水化学质量的认定标准。第4条第2款对水量状况的判断作了规定，只有当地下水状况的发展显示，长期的年均地下水开采不会超过可使用的地下水供应时，才能认定地下水在水量方面是良好的。对于附件7中所列物质，不得批准排放许可(第13条第2款第2项、第3项)。此外，《肥料法》、《肥料条例》以及《农药法》和《农药施用条例》的特殊规定，也对水体保护尤其是地下水保护有着重要作用。值得一提的是，在落实欧盟《硝酸盐指令》上，仅就硝酸盐通过农业的携入有阈值规定：耕地上最多不超过170 kg/hm2，绿地上为230 kg/hm2，但这也仅是就平均值的规定。另外，农民有义务每年以单位面积或者以总种类划分的形式，就农业经营中氮和磷的施用提供一份年度登记册。《肥料条例》规定，到2011年实现每年60 kg/hm2氮物质盈余的目标(第5条)[19]，但该目标至今仍未实现。

《水法》授权州政府可以通过政府条例划定水源保护区，是地下水保护的重要制度。只要基于公共福祉需要(第51条第1款第1项)，从当下或将来的公共水供应的利益出发，为防止水体受到不利影响，州政府可依条例划定水源保护区。这种授权在实践中得以大量利用，如2005年德国共划定了超过13 000个水源保护区，总共43 000 km2，相当于12%的德国国土面积[24]。

《水法》第51条第2款规定，根据一般认可的技术标准划分饮用水保护区，不同保护区适用不同的保护规定。“不同保护区的划分主要根据各州自身实践的发展，但也要考虑到普遍技术规则，如德国供气供水专业协会的饮用水导则(DVGW-RL)”[57]。根据《萨克森州水法》第48条第3款，为适用于不同的严格程度将保护区划分为外围保护区、紧邻保护区和核心区。

只要出于保护目的，在水源保护区规章中可以“禁止一定行为或者仅在限制条件下才允许从事特定行为”(第51条第1款第1项)。在饮用水水源保护规定中，一般会对农业肥料和农药使用做出明确的禁止或限制规定。但是，只要其中的规定高于农林业的一般标准，对此造成经济上的不利影响，需要承担适当的补偿(第81条第5款)。多个州法也通过规定对公共水供应必须缴纳取水费，来创设一种对农业补偿支付的收入来源[26，46]。借助这种征收和补偿的国家体系，水供应企业以此支付对农民不污染地下水的补偿。因为不能对农民日常性的农田耕作，甚至“良好行业实践”予以过高期待，这种看似与环境法上的致因人承担原则相违背的实践操作，因此变得合理。对于直接补偿行为关系，州法有更为具体的规定，如《萨克森州水法》第48条第7款规定，补偿应当由因采取水体保护措施而获得利益者来承担。

3.5.2 《饮用水条例》

《饮用水条例》主要对饮用水特征、水的净化处理和水供应设施特征加以规定，此外，对于供水设施所有人的义务(如公示义务和检验义务)以及政府监控的义务和职权予以规范。基于联邦《防疫法》的基础，早在1975年就颁布了《对饮用水和食品经营业用水的条例》(简称《饮用水条例》，TrinkwV)。最初，该条例只是基于卫生和警察法上的危险防卫和疾病防控的理念[23]，要求饮用水必须是无菌的，并确定了11种有害物质(如砷、铅、硝酸盐和水银等)的界限值。

德国分别于1986年、1990年和2001年分3次通过修订将欧盟于1980年颁布并于1998年修订的《饮用水指令》转化到国内法上，其立法安全理念和义务规范都有所变化。2012年12月5日对条例的最新修订，主要是为应对“军团病菌”对健康的可能威胁，由此对于相关的特别检验和监控义务作了规定。

《饮用水条例》包括一般性规定，微生化的规定、化学要求和对于特定影响因素的规定(第4条～第7条及附件1～3)。法律需要确保人们在终身的饮用中健康不会受到影响，且同时又应当符合对饮用水的其他(美学的)要求。在水处理和输送中必须要遵守一般技术规范的最低要求。对此有德国的技术标准，如德标(DIN)或者是DVGW和VDI的标准，也包括欧洲(CEN)和国际技术标准(ISO)。同样出于谨慎原则的考虑，要从多角度来保障相关阈值得以遵守。

在初期《饮用水条例》的基础上，通过修订增加了一系列有害物质及其界限值，或者加严了已规定有害物质的界限值。如《饮用水条例》附件中除微生物指标要求无细菌外，还规定了27个化学因子和11个特殊标志因子的界限值，其中对于硝酸盐浓度从90 mgL降到50 mgL。另外，对实践有着重要意义的是，欧盟法对农药剩余残留的界限值规定，特别是对所有种类农药的总界限值，规定为0.000 5 mgL。不论硝酸盐限值还是农药限值，都曾是公共水供应的重大问题[23]。但现在已很少发生饮用水领域的超过限值问题，根据联邦健康部和联邦环境部对德国2008—2010年饮用水质量的报告，在整个水供应领域的15 589次抽检中只有15个检测超过限值；同样在农药局的4 920个抽检中只有17个超过限值。总体上德国饮用水水质是优良的，但这也只是因为部分水源状况(地下水保护)的改善。而在硝酸盐问题上，许多地方仍必须有饮用水净化处理程序。此外，《饮用水条例》还规定对于饮用水处理仅允许使用联邦健康部门认可清单中列举的物质(第11条)。

如果未能遵守《饮用水条例》第5条～第7条之规定，就必须临时中止水供应，然后根据《饮用水条例》第9条和第10条，由负责的健康部门决定，是否且在哪些条件下能够维持水供应，以及限制在多长时限内改善不足。对未能达标的监管因子，职权部门也可给予一定的时间宽限，但只限于化学因子，而不针对微生物因素，因为细菌一直被视为健康的重要危害。偏离(不达标)的时间应当尽可能短暂，且不允许超过3年，但根据《饮用水条例》第10条第3款和第5款也有延期的可能。所有标准规定，健康保障是最关键的考虑因子。但在健康保障上，当水供应没有其他合理可行的方式时，尽管可能对健康方面产生影响，也应予以考虑(第9条第1款第2项)。

实践中，农药污染问题在一些州(特别是在巴伐利亚州)仍然是重要任务，比如很早就禁用的除草剂阿特拉津以及它的分解残余产物，其持久性一直被检出[58]。《2008—2010年的国家饮用水质报告》中指出，在每天供水1 000 t以上的大型供水设施中有37例关于化学界限值的例外(偏离)，其中部分在2005—2007年的报告中就已存在，有32例发生在巴登-符腾堡和巴伐利亚州。在2008—2010年报告中新增的16例，大部分集中在石勒苏益格-荷尔斯泰因州[58]。除农药外，还包括有毒物质(砷)和重金属(铜、镍)。

《饮用水条例》第4条和第5条关于水供应的一般性规定，要求供水企业直到家庭接入位置必须保证法定的饮用水水质，从家庭接入位置开始转接责任。特别是对多住户家庭的建筑，不作自己使用的建筑所属产权人，也要同样承担相应的义务，应当负责保证最终接入户的水质法定合格。实践中，这与在旧建筑里早期埋设铅质管网有关。对此，条例规定2013年之后不再允许使用铅质材料(第6条第2款第2项)，此后必须遵守附则2中严格的界限值。个别铜质管道现今也有问题。近期，军团菌的问题已引起注意，条例就此作出了修订。当所有权人不是自己使用，带有供水设施的房屋产权人就负有检验和监控义务。

4 结论和展望

公共水供应和污水处理是人类影响自然水循环的2个重要环节，对此的经营管理与流域综合水资源管理是紧密关联的，因此它是水管理的重要组成部分。不论是水资源管理总体还是水供应和污水处理局部，都在很大程度上受到欧盟法的影响。但同时在国家法层面上也有各自特征，如德国水治理具有如下特殊性：从组织机构角度，在地方民生保障义务和市政水经营管理上的政府和专业协会主导结构；在以先进技术水准为许可机制的直接排放，和对间接排放的监管，以及特别是按污水来源的排放标准的具体化上；同时，作为引导机制的污水收费工具和州法层面的取水收费也值得关注。

公共水供应和污水处理的监管在德国是很严格的，而且总体上价格适中。将来的挑战主要体现在人口变化(去中心化)和气候变化(极端气候及对于污水特别是雨水的处理)上。对此，基础设施显得陈旧，且大部分有更新需要。而对当前正讨论的污水新污染问题(微量有机物污染)，例如对药品物质[59-60]是否需要强制规定新的污水处理技术(第四级净化处理)现在还不明朗。尽管在技术上有符合实践需要的处理方式，但根据成本-效益原则，是否能在先进技术意义上作为“合理”的技术[61]，还存在激烈争论。但是，作为《水框架指令》子指令，于2013年9月13日颁布的修订2008105号欧盟文件《优先物质指令》，规定欧盟委员会尽可能对由医药物质导致的水体污染问题于2017年9月14日前提出建议措施(第8条第c款)[62]。欧盟法律可能到时会针对市政污水处理修订相关指令。

在水使用税费方面，当前也还不明朗。根据欧盟法律2014年9月11日对C-52512的判例，《水框架指令》第9条还不能够成为促使水使用税费法领域改革的推动力；但同时，对污水税费法改革的重新思考以及在联邦法层面上规定取水收费，显得很有意义。另一个长期的挑战在于污水处理中的资源回收利用方面，尤其是污泥处置和能源节约方面。

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声 明

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《环境工程技术学报》编辑部

Development of urban water management regulation in Germany: drinking water supply and sewage treatment

KÖCK Wolfgang1, WANG Haiyan2, WANG Qingjun3, SHEN Baixin1

1.Environmental and Planning Law, Helmholtz-Centre for Environmental Research, Leipzig D-04103, Germany 2.State Key Laboratory of Environmental Criteria and Risk Assessment, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China 3.Law School, Central China Normal University, Wuhan 430079, China

The legal regulation of drinking water supply and sewage treatment belongs to the core field of municipal water management and is an important part of water management. "Human rights to water" with permanent protection of drinking water supply as the core content has become the focus of discussion, especially at the international and EU level. The article begins with an overview of the development of water management laws in Germany, which ensures an order of supervision in public law. Despite the change of Water Law to water environmental quality compliance being influenced by the EU Water Framework Directive, the drinking water supply and sewage treatment is still one of the core contents in Germany. At the EU level, the Municipal Sewage Directive and the Drinking Water Directive provide specifications for these two areas, in addition to the Water Framework Directive. At the German level, first of all, the organization of water supply and sewage treatment is assessed from the centralized and decentralized development trend and the privatization trend for the guarantee of efficiency. Secondly, the development of German Water Law and the licensing system as the core of water regulation under the reform of federalism are introduced. Then, in the field of sewage supervision, the best available technology of sewage discharge permits, direct and indirect discharges, sewage charges and sludge treatment are analyzed respectively. At last, two aspects of water source protection and drinking water supply are introduced in drinking water supply areas, and the challenges of the field of water regulation in Germany pointed out.

urban water management; drinking water supply security; sewage treatment; German Water Law; right to water

2016-12-19

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(16JZD05)

科克·沃尔夫岗(1964—)，男，教授，博士，主要从事德国环境法研究，wolfgang.koeck@ufz.de

*责任作者：沈百鑫(1975—)，男，研究员，硕士，主要从事中德环境法的比较研究，shen.baixin@ufz.de

X321

1674-991X(2017)04-0405-13

10.3969/j.issn.1674-991X.2017.04.056

科克·沃尔夫岗，王海燕，王清军,等.德国城镇水事管理法律的发展：供水保障和污水处理[J].环境工程技术学报,2017,7(4):405-417.

KÖCK W, WANG H Y, WANG Q J, et al.Development of urban water management regulation in Germany: drinking water supply and sewage treatment[J].Journal of Environmental Engineering Technology,2017,7(4):405-417.