住房公积金管理的实践探索和建议

张晶

摘要：自从1991年5月上海率先建立住房公积金制度以来，我国住房公积金制度经过二十多年的发展，已经逐步在全国范围内推行、落地，住房公积金制度也在逐步法治化和规范化。即便如此，住房公积金的快速发展还是伴随着一系列的问题，住房公积金制度在缴纳、贷款和监督方面还存在着很多亟待完善的地方。本文主要分析了我国住房公积金快速发展存在的不足，在此基础上，探讨解决问题的建议和方案。

关键词：住房公积金；探索；建议

随着我国社会经济的快速发展以及分配方式的变化，我国的住房政策也发生了相应的变化，最大的表现就是住房分配方式从实物分配向货币分配转变。这种分配方式的转变，体现在政策上，就是我国的住房公积金政策。

住房公积金是指国家规定的，企业和职工个人缴纳并且必须长期存储的，用于解决住房需要的一种储备性资金。

住房公积金制度的出现，解决了我国社会分配制度改革中住房机制转换和政策性住房融资的问题，推进了我国住房制度的改革和进步。但是，随着近年来我国房价的不断上涨，人们对于住房公积金的服务提出了更多更高的要求，住房公积金发展中存在的一些问题也随之显现出来。

一、我国住房公积金发展中存在的问题

（一）住房公积金缴存不均和覆盖不全面的问题

目前，社会上对于住房公积金缴纳不公平的呼声越来越高，究其原因，在于我国的住房公积金采取固定的缴存比例，间接造成了社会收入不均衡，贫富差距拉大。

打比方说，两名不同的职工甲和乙，他们的工资收入分别为2000和10000元，假设住房公积金缴存比率为10%，那么甲每月住房公积金账户存入2000*10%*2=400（元）。按照上述计算方法，我们得知乙每月公积金账户收入2000（元）。

在这种情况下，我们可以看出，的确是收入越高，获取的利益越高，也就是说现在的住房公积金政策向收入较高的家庭倾斜。近几年来，很多高收入单位瞄准了住房公积金，通过为职工超标缴纳住房公积金来变相提高福利待遇加剧了住房公积金的缴存不均。

基于《住房公积金管理条例》对住房公积金的定义决定了我国的住房公积金是面向單位职工的，因此导致很多自由职业者或者非正式职业者以及农民无法参加住房公积金缴存。另外，由于对劳动者权益保护力度的不足，很多按照规定应该帮职工缴纳住房公积金的企业，都没有参与到住房公积金政策中来，这就导致了我国目前的住房公积金缴存覆盖率低，保障范围小这一问题的存在。

（二）贷款结构不平衡和贷款风险承受力的问题

目前，我国日益高涨的房价已经得到了全世界的关注，在这种房产形势下，买房对于普通职工来讲，几乎是难以承受的巨大负担。由于我国社会工薪阶层收入差距的拉大，购房能力也出现了进一步分化，只有中高收入的人群才具有买房的能力，也因此才有了提取公积金的能力，换句话说，只有中高收入人群才能享受住房公积金贷款带来的便利和优惠条件，低收入人群的住房公积金则只能作为一笔无效的长期资产，不仅需要长期存入，还难以发挥改善生活的作用。

同时，房价的居高不下带来的非理性购房和全社会实体经济普遍不景气带来的企业降薪减员又为住房公积金贷款带来了较大的风险，一旦房价快速下跌，逾期贷款的蜂拥而至将使得各地住房公积金系统面临巨大考验，光靠住房公积金的风险准备金无法应对住房市场崩溃带来的贷款风险。

（三）监管不足的问题

住房公积金管委会是一个相对松散的组织，管委会的成员组成决定了管委会对于金融管理经验的不足，财政和审计对于住房公积金管理中心监督的仅仅停留在一般性机关财务检查的水准，远远不能满足对一个准金融机构的审查和监督要求，管理中心虽然也实行政务公开，但是公开信息所能提供的仅仅是业务指南和业务规模这样一些不痛不痒的数据，外人无法从这些数据了解基金运行的安全和效率情况，上级管理的经验缺乏、同级审查的流于形式以及社会监督的无处着力，最终导致了住房公积金管理单位内部监管基本依靠管理中心自律。湖南郴州贪污挪用公积金案件的发生，正是一个由于管理监督不到位导致的极典型的案例。

针对以上问题，在这几十年里，各地的住房公积金管理中心也在不断积极探索解决途径，其中一些做法已经取得了很好的效果。

二、针对住房公积金快速发展中存在问题的一些有效探索

（一）住房公积金缴存不均和覆盖不全面的问题

针对缴存不均的问题，各地公积金管理中心普遍采取的是统一缴存比例、对缴存额度进行保底限高对做法，以常州市住房公积金管理中心为例：统一规定缴存比例为单位和个人均为10%，有条件的单位和个人最高可以按照12%的比例缴存，同时规定缴存额度的上下限，这个上下限的数值每年根据当地的工资水平调整，有效地缩小了缴存额度的差距，杜绝了高收入单位通过多缴存公积金变相提高职工福利待遇的可能。

针对住房公积金制度覆盖面不全的问题，除了加大宣传和行政执法力度之外，各地公积金管理中心都广泛通过与人社局、总工会、市场监督局、国地税等部门联动、与银行、派遣公司签约扩面等方法发掘扩面资源，同时寻求地方政府的工作支持，由地方政府出台扩面文件，或者把住房公积金扩面工作纳入地方政府对部门和乡镇考核指标体系，通过政府的力量来帮助扩大住房公积金的制度覆盖面。

为了把更多的困难企业也纳入到住房公积金的保障制度里来，常州等地还放低了对困难企业的进入门槛，规定企业可以按照最低缴存基数先开户建缴，然后在规定年限之内逐步提高到正常缴存额度。通过这一政策常州市近几年实现了年均新开户单位1500家、年均新增开户职工25万人的成果。

在实际操作中，常州公积金管理中心大胆突破了《住房公积金管理条例》对缴存对象的限制，允许自由职业者、个体工商户及雇佣人员缴存住房公积金，该政策实施四年就使得一万余名新增缴存对象被纳入到了住房公积金的保证范围内。

（二）针对贷款结构不平衡的问题

为有效解決住房公积金贷款结构不平衡的问题，保证住房公积金的资金能更多地被用于刚需购房，根据住建部的文件精神，各地的住房公积金管理中心普遍采用了“全力支持首次贷、有限支持二次贷、全面禁止三次贷”的差异化做法：1、一方面对首次使用住房公积金贷款的职工予以宽松政策，降低对这些职工的缴存额度和缴存时间要求，同时在贷款金额上给予保底额度，尽可能地支持刚需购房，另一方面进行贷款额度上限设定，限制了高收入者获得过高的住房公积金贷款；2、对于改善型住房需求，现行政策统一要求在基准利率上提高10%，等于降低了这类职工的公积金贷款利率优惠，同时各地在核准贷款额度的时候对这些职工的缴存额度和缴存时间都做了严格要求，支持职工改善居住条件的同时，在一定程度上大幅度限制了利用住房公积金贷款炒房的行为实施；3、目前各地普遍对第三次住房公积金贷款的职工申请不予受理，避免部分职工过度消费住房公积金的优惠利率，占用大量的资金资源。

有些住房公积金管理中心还对通过对贷款房源的面积限定或者禁止把别墅、高价房纳入住房公积金贷款房源等做法，杜绝了住房公积金贷款被用于奢侈性住房消费的可能。

为更好应对贷款的贷款风险，哈尔滨、天津、常州等地早在10年前就开始了住房公积金贷款担保的模式，在一定程度上转嫁了贷款的风险。同时，有些管理中心还开启了“公转商贷款”，当住房公积金的贷款率达到一定比例时，鼓励符合公积金贷款条件的申请人去申请商业贷款，由住房公积金管理中心补贴其因此多支付的利息，这样虽然降低了住房公积金的收益，但是把一部分贷款的风险转嫁给了银行，附带效应是还使得住房公积金管理中心在住房消费市场冷热不均的情况下也能保持一个相对均衡的收益，降低了市场波动对管理中心资金运作收益的影响。

（三）针对监管不足的问题

前面说过，住房公积金的监管在制度上有其先天的不足，为了弥补这些不足，各地住房公积金管理中心普遍内外两个方面做文章。

一方面是提高行业自律，这其中包括道德自律和制度自律。道德自律主要是通过员工教育培训提高员工遵章守纪的意识，让从业人员不想犯错误；制度自律主要是通过制定各种管理制度、细化业务操作、规范业务流程，从制度层面上实现内部的相互监督和制约，使得业务操作和资金运作都有章可循。

另一方面是加强外部审计审查，从本世纪初各地住房公积金管理机构调整以来，除了地方上的财政、审计对住房公积金管理中心进行年度例检之外，一些住房公积金管理中心已经将公积金管理系统和审计、纪检部门联网，方便这些监管部门随时检查住房公积金系统运行安全；同时住房公积金条线监管也是日益趋严，住建部、住建厅的公积金监管部门开展的抽查和巡查力度越来越大，2016住建部再次启动了全国住房公积金管理专项检查。有些住房公积金管理中心也引进了外部审计，每年邀请外部的审计事务所对自己进行审计，通过审计事务所的专业角度寻找管理和制度上的漏洞，不断完善管理制度。苏州哈尔滨常州等多地的管理中心还引进了ISO9001质量认证体系，每年都由认证单位对住房公积金管理中心进行外部审查。

以上这些都是公积金管理中心在实际工作中所做的一些积极探索，在实际操作中已经起到了很好的效果。这些探索都是在不突破《住房公积金管理条例》规定的前提下进行的，仍然有其局限性。

三、对《住房公积金管理条例（修订送审稿）》的建议

近几年以来，修改《条例》的呼声越来越高，2016年初《住房公积金管理条例（修订送审稿）》向社会公开征求意见，我们可以看到，修订稿中还是不乏亮点，譬如首次实现了住房公积金缴存对象的全覆盖，放宽了提取公积金的条件、明确了公积金缴存限高保低、增加了对偏提骗贷的罚则条款等。

但是，多地的住房公积金管理实践中，还有一些条款可以或者应该写入新的条例，在此提出：

一、增加为全国住房公积金资金统筹提供先决条件的条款，从根本上解决全国住房公积金管理中心各自为政，庞大的资金池无法实现有效流动，资金运用率各地严重不均的情况困局；

二、利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点已经实施多年，《修订稿》应该增加相应条款给予法律支持；

三、提取和使用条款中增加“因重大疾病导致家庭困难可提取住房公积金”，符合国家努力解决因病致贫现象的精神。

结语：

住房公积金政策的出发点是为人们的住房需求提供保障，但是就目前来讲，距离目标的实现还有很长的路要走。二十多年的积累，这样一笔庞大的资金如何能够用好用足，在资金安全的前提下切实为保障民生发挥最大效用，需要我们不断探索，本文的目的也是为了与行业内外关心住房公积金发展的人士共同总结探讨，基于本人数据与信息来源的渠道不足和个人水平有限，很多问题发掘不深、观点不成熟，欢迎各位读者批评指正。

参考文献：

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