警惕“层层加码”背后的“层层注水”

长期以来，“层层加码”之风在社会经济生活方面各有表现，不仅损害政府公信力、制造浮夸之风，还误导中央和地方的规划决策。专家指出，消除“层层加码”之风势在必行，要建立科学的激励机制和利益导向机制，破除错位的政绩观，及时矫正“层层加码”恶习。

“层层加码”带来“层层注水”

古人云：“上赋其民以十，则吏因以赋其百。朝廷喜其办而不知有破家鬻子之民。”形象地刻画了在皇权专制统治下层层加码的官场生态。那么现在我们所说的“层层加码”，是怎样的一种现象？

何建华：层层加码现象由来已久，主要表现为在上级规定的基础上加数量、增速度、扩内容、提标准。它经常会在经济增长目标的制定、社会稳定和发展的要求、思想文化的教育以及环境保护与治理等工作中表现出来。例如，向下传达工作任务，逐级压缩完成时间，使得下级单位疲于赶进度、抢时间，等等。

贠杰：在以GDP为中心的政绩观主导下，地方政府和各级干部对发展速度看得比较重，对过于追求速度和规模的“层层加码”做法习以为常；一些地方和部门注重表面形象，追求短期效应，重速度、轻质量，急功近利，追求数字的光鲜，搞“政绩工程”“面子工程”；脱离实际，贪大求快，通过过度负债来加快发展，忽视自身承载能力，等等。究其原因，脱离地方和部门实际、不按客观规律办事，是诸多“层层加码”现象的共同特征。

打个比方，最高层下达的目标如果是一，到了基层就可能会变成十；期限最开始是一个月，在基层则可能变成了十天。为了完成，基层无奈只好“层层注水”，这是不是一种必然？

张鸣：最大的压力当然来自顶头上司一把手，但是，各个职能部门，尤其是比较强势的职能部门，会通过各种办法，让一把手表态，把自己部门的任务指标变成所谓的“一票否决”，强行压下去，这个过程又是“层层加码”。“上面千条线，下面一根针”，所有的线都要穿到这一根可怜的针眼里，穿不进去也得穿，否则，就觉得自己的部门不被重视。

基层政府的任务越来越重，需要做的事越来越多，越来越难做，甚至到了做不了事的地步。当然，压力再大，下面也得活。活法就是“层层掺水”，谎报军情，谎报政绩。

胡仙芝：“层层加码”和“层层掺水”是一对孪生姐妹，投射出公共行政中科层制组织内在的一个规律，那就是人们常说的“政策效应递减律”。

现在在一些地方，尤其是基层，面对层层加码的政策疲于执行，苦不堪言，长此下去，会造成什么危害？

何建华：一是败坏实事求是的作风，助长唯上的风气。二是导致基层干部疲于奔命，极大地损伤地方的积极性。过高的标准、过重的责任、过多的指标，导致基层干部不堪重负，服务人民的水平自然就要受影响、打折扣。三是变相鼓励人治思维，缺乏科学的数字管理，阻碍国家治理体系和治理能力的现代化进程。

分层级的压力传导

有人认为，“层层加码”是不科学的政绩观在作祟。从更深层次来看，其背后还有哪些因素在驱使？

贠杰：从政府治理角度看，“层层加码”背后的体制性原因需要重视和深思。

“对上不对下”的分层级权力体制是根源。分层级的压力传导体制，直接载体就是“层层加码”的工作方式。同时，传统的分层级“压力型体制”，使许多经济社会发展目标及指标的确定，依然缺乏下级政府和基层组织的参与，缺乏充分深入的分析论证，使科学民主决策机制流于形式。为了确保目标的实现，逐级压力传导必然导致“层层加码”。

异化扭曲的政绩考核评价机制是主因。在自上而下的分层级“压力型体制”下，完成上级下达的任务和指标成为了评价各级组织和个人“政绩”的主要标准，并与地方财政增长和干部荣辱、升迁“挂钩”。在传统决策体制对发展规划及目标的合理性缺乏统领，地区、部门之间各自为政的前提下，“层层加码”就成为体现政绩效果的必然追求。而党政干部任期过短和调动频繁，进一步助长了不计成本和代价的“政绩冲动”和短期行为，使“层层加码”现象逐渐普遍化和常态化。

缺乏有效监督和严格问责机制是关键。政府治理中的“层层加码”现象是一柄双刃剑，既有推动发展的积极意义，也存在着诸多负面效果。是否需要以及如何对这种现象进行监督和问责，往往难以形成共识。正因如此，传统的监督机制难以在这个领域发挥作用，而责任追究体系的弱化和缺位，更进一步使“层层加码”现象失去了制约。

胡仙芝：公共政策研究者发现，政策的效果会随着与决策中心的距离变远，逐渐出现政策动力衰弱和政策效应递减的现象，称之为政策效果的涟漪效应（衰减效益）。正是出于对科层制组织的官僚现象和政策衰减效应的预估和应对，决策者们往往为了达到预定的政策目标，在政策目标确定、政府计划执行以及任务时间要求方面会用加码或截留的手段预留空间，加上地方政府的多层级化和执行流程的多环节化，难以避免地出现任务层层加码、时间层层截留等现象。

积小胜为大胜，一步一个脚印

习近平总书记明确指出，坚持理念与实际的统一，做到因地制宜、因事制宜，不搞整齐划一、不搞大干快上、不搞层层加码，根据现有条件把能做的事情尽量做起来，积小勝为大胜，一步一个脚印地朝前走。您认为，破解“层层加码”的路径有哪些？

胡仙芝：分析现代官僚体制和政策执行中的“层层加码”和“层层缩水”现象，主要可以从组织、技术、文化、制度这四个大的视角去寻找对策：

一是积极推进现代化组织的变革。组织的改造和变革在很大程度上可以改变科层制本身的组织形态，可以避免其本身固有的弊端，从而尽可能地规避层层递增律和层层衰减律，最大限度减少“科层流转耗散率”和“政策效应衰减率”。二是大力加强现代化技术的管理应用。我国政府在治理中推出了大数据战略，着力于构建电子政务和智慧政府，着力于发展信息化、科技化的新手段，这些努力都将带来传统科层组织的信息沟通革命，从而减少信息失真和注水，有利于提高政府治理的现代化水平。三是全面实施现代化治理的文化改造。如果能够坚持以人为本，坚持民主作风，坚持人民至上的权力价值观的话，“层层加码”和“层层缩水”的现象就能从思想根源上予以杜绝；对治理主体对象的教育培训到位，又有利于提高他们的政策执行能力和信息认识判断能力，使其对于“层层加码”“层层灌水”现象的识别和纠正能力大为提高。四是重点抓住现代化治理的制度文明建设。要注意监督和纠错机制的构建，改变绩效评估机制和责任机制的单项追究做法，建立制度评价和修正机制。

贠杰：要做到科学发展，质量效益优先，首先必须纠正异化扭曲的政绩观，建立和完善一整套科学的综合政绩考评体系，并用这套考评体系去规范和引导地方政府的行为。只有这样，才能从根本上遏制“层层加码”等不规范政府行为的滋生和蔓延。

同时，还需要改革自上而下的分层级“压力型体制”，厘清各级政府的责任，以法治和民主的方式实现政府治理的制度化和规范化，将压力传导机制转变为责任传导机制。在这个过程中，建立科学有效的监督机制和严格管用的责任追究机制是关键。