关于预算监督若干问题的探讨

赵立新

预算监督是国家经济监督体系的组成部分，是保证预算职能实现的重要手段。预算监督旨在通过预算资金的筹集、分配和使用等各个环节，指向对预算资金活动的监督。2014年8月，全国人大常委会修订颁行了新预算法，新预算法第九章专章规定了预算监督的内容。在此，笔者结合自己学习的体会，对预算监督谈一点个人看法。

新预算法第八十三条到第九十条按监督主体的不同分别规定了预算监督的不同种类：人大监督、上级政府监督、财政监督、审计监督、政府部门监督及社会公众监督。从法律设定的条款来看，对预算的监督是多层级、宽覆盖的，这其中人大监督具有特殊作用。人大对预算的监督在形式方面表现为程序性，但核心是其法定性。这从预算法和监督法一系列程序设定中就可以清晰地体现出来。如预算在执行中遇有重大调整，须提请同级人大审查批准。未经批准、不得调整预算。预算的执行情况和决算草案也需经同级人大批准后才发生法律效力。当然，人大对预算的监督和审计监督、财政监督明显不同，后两者属于行政机关内部的监督范畴，可以归类为行政监督。人大对预算的监督源于我国宪法规定的权力架构和制度安排，基于各级人大及其常委会作为国家权力机关属性的特征而论，人大监督具有最高法律效力。除此之外，人大监督和审计监督、财政监督在监督内容方面也存在着差异。人大监督更具宏观性、方向性，罕有涉及具体入微的预算事项。审计监督、财政监督则侧重微观领域，可以对有关预算收支分类科目的类、款、项、目逐笔核算、查对、问询。在此，笔者无意对广义意义上的预算监督进行全面论述，只着重谈一下人大对预算的监督。

依预算法，人大对预算的监督遵循如下法定原则。其一，关于监督主体。对预算监督的主体是县级以上各级人民代表大会及其常务委员会及乡、民族乡、镇人民代表大会。需明确的是，各级人民代表大会的财政经济委员会、其他专门委员会和人大常委会工作机构不能作为监督主体，没有监督权。不过，依各级人民代表大会或人大常委会的委托，财政经济委员会、其他专门委员会和人大常委会工作机构可以就预算监督的具体事项开展相关基础工作。其二，关于监督层级。人大对预算的监督采用“下监一级”的层级设定。具体说来，即全国人大及其常委会监督中央和各省、自治区、直辖市的预算、决算。县级以上地方各级人大及其常委会监督本级和下一级预算、决算。稍有例外的是，乡、民族乡、镇的人民代表大会只监督本级政府预算。原因显而易见，乡、民族乡、镇政府是最低一级行政机构设置，不存在隶属它的下级行政机关。而且按照宪法规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会不设置常务委员会，因此只能由人民代表大会行使对预算的监督权。其三，关于监督方式。监督法规定了七种法定监督方式，这其中“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”是专门适用对预算监督的特殊方式，系独占性监督条款。那么，其余六种能否适用于对预算的监督呢？预算法第八十四条、八十五条回答了这个问题。第八十四条是有关特定问题调查的規定，第八十五条是有关询问和质询的规定。至于听取和审议专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、撤职案的审议和决定这几种监督方式在预算法中并无提及。对规范预算监督而言，预算法系特殊法，应优先使用。基于此，按照公权力（人大监督权无疑属于公权力）“法无授权即禁止”的法理原则，上述四种监督方式是不能适用于对预算的监督的。

（作者单位：吉林省人大财经委）