食品安全条例，为“舌尖上的安全”保驾护航

市人大常委会法工委立法一处

1月20日，市十四届人大五次会议表决通过了《上海市食品安全条例》（以下简称《条例》）。这是继市人代会审议通过“一办法两规定”“老年人权益保障条例”后，本届市人大第三次由人民代表大会审议通过地方性法规草案。

立法背景：

全面落实党中央“四个最严和市委“建设市民满意的食品安全城市”的要求

食品安全事关人民群众身体健康和生命安全，是全面建成小康社会的重要标志。习近平总书记、李克强总理等中央领导对食品安全工作作出重要批示强调，坚持“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，全面做好食品安全工作。上海作为一个常住人口超过2400万的超大型城市，保障人民群众“舌尖上的安全”历来是全市工作的重中之重。在市委领导下，经过社会各方的共同努力，上海食品安全总体有序可控、稳中向好，但食品安全形势依然严峻，在食品生产经营的市场准入、食用农产品、网络食品、小型餐饮服务等的监管方面还存在一些短板问题，不能适应全市人民对食品安全的更高期待。

2011年7月，市十三届人大常委会第二十八次会议审议通过了《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》（以下简称《实施办法》），《实施办法》对构建本市食品安全现代治理体系、保障市民健康、维护城市安全发挥了积极作用。但是，随着实践发展，《实施办法》的主要内容已难以适应全面落实“四个最严”要求和贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的需要，亟需在全面修订《实施办法》的基础上，制定适应新形势下食品安全工作需要、体现本市特点的《条例》，以容纳更多的创制性规定，进一步从法制层面完善食品安全监管体制机制，提升本市食品安全水平，从而实现“建设市民满意的食品安全城市”的目标，展示上海现代化国际大都市的形象，提升上海城市综合竞争力和软实力。

立法过程：

全方位构建党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学民主立法格局

食品安全是一项重大的民生工程，按照立法法“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”的规定，市十四届大常委会第三十三次会议决定将条例草案提请本次代表大会审议。为此，市人大常委会认真做了准备工作：一是始终坚持党对食品安全立法工作的领导。根据报市委同意的年度立法计划，市人大常委会认真贯彻落实市委有关本市食品安全工作的指示要求，市人大常委会党组多次听取有关立法工作情况汇报，有关专门委员会和常委会工作机构提前介入，协同政府主要起草部门切实贯彻“四个最严”要求和市委提出的“建设市民满意的食品安全城市”工作要求。条例草案审议和修改过程中的重大问题及时向市委报告，市委常委会还专题听取了条例草案的起草工作情况汇报。二是注重发挥市人大常委会的主导作用。常委会连续六年开展食品安全工作执法检查，针对发现的问题提出有针对性的意见和建议，为立法提供了一定的实践基础；常委会第三十二次会议、第三十三次会议、第三十四次会议连续三次对条例草案进行认真审议，对完善食品安全监管体制、严格市场准入、明确企业主体责任、加强对无证食品生产经营的治理与引导、强化监督执法等条款内容进一步修改完善。常委会和市政府还就条例草案关键条款的修改多次进行沟通协调，增强了法规实施的可行性和操作性。三是重视人大代表的主体作用。在市人大常委会审议的不同阶段，先后三次征求全体市人大代表对条例草案的意见和建议，收到100余条修改意见和建议；委托各区人大常委会组织市人大代表开展集中联系社区活动，参与的市人大代表463人次，基层群众3454人次，对条例草案提出了490余条意见和建议。在本次大会的会前组团活动上，还组织全体代表研读讨论条例草案，又收到意见和建议70余条。四是广泛听取社会各方意见。常委会通过新闻媒体将法规草案向社会公开征求意见；书面征求区人大常委会及有关社会团体、基层立法联系点的意见；通过座谈会、论证会、实地调研等多种形式开展的立法调研活动，分别听取政府相关职能部门、食品生产经营企业、部分区市场监管部门、镇政府和街道办事处、村委会、居委会等方面的意见。

市十四届人大五次会议上，代表们听取了市人大常委会副主任钟燕群就条例草案所作的说明，对条例草案进行了审议。代表们普遍认为，条例从本市实际出发，体现食品安全监管地方特色、充分凝聚人大代表智慧共识、切实回应上海市民普遍关切。共有257位代表对条例草案的48个条款的有关内容和文字表述提出了进一步完善的意见；对法规宣传贯彻、执法队伍建設、改进政府主管部门具体工作等提出了348条具体意见和建议。草案修改组逐条分析上述意见和建议，本着“尽可能吸收采纳”的精神，对条例草案作了进一步完善。

亮点解读：

体现全程监管的食品安全监管模式，严守从农田到餐桌的每一道防线

完善本市食品安全监管体制。《条例》从三方面进一步完善了食品安全监管体制和相关的政府职责：一是建立市、区和乡镇三级食品安全监管协调机制，协调、解决多头分管、责任不清、职能交叉的问题。二是通过列举方式重点规定政府主要监管部门职责，着力消除食品安全监管缝隙。三是将市场监管体制改革的成果予以总结和固化，对区市场监管部门及其派出机构的主要职责作了原则性规定。

设置严格的市场准入门槛。《条例》强化源头治理，通过严格的市场准入，防止不合格的食品流入市场：一是明确食品生产经营许可和食品相关产品生产许可要求；二是完善进沪食品和食用农产品的食品安全信息登记制度；三是建立进口食品安全信息监管部门相互通报制度；四是对从事食品和食用农产品贮存、运输服务经营者实施备案管理；五是对重点监管的食品和食用农产品实施信息追溯管理，建立全市统一的信息追溯平台，运用大数据处理等现代科技手段对食品生产经营活动实施监督管理。

落实生产经营各环节企业主体责任。《条例》针对本市食品安全重点领域、重点环节，进一步完善相关监管措施。一是在食品生产方面，加强食品生产企业标准化管理。明确取得食品生产许可的企业应当按照良好生产规范要求组织生产，建立危害分析与关键控制点体系。二是在食品流通方面，强化食品安全全过程控制，对食用农产品批发交易市场、临近保质期和超过保质期食品、食品贮存运输的温度湿度、散装食品销售提出了更高的管理要求。三是在餐饮服务方面，严格规范了餐饮服务场所公共卫生要求、公开食品加工过程和食品原料及其来源信息、餐饮服务食品安全量化分级管理制度。四是对从业人员健康管理依法进行了细化规定。

加强食用农产品监管。《条例》增设“食用农产品”一节，明确食用农产品销售要求，上市销售的肉类产品应当附有检验合格证明，其他食用农产品应当附有产地证明和检测合格证明；要求建立农业投入品經营记录、使用记录等管理制度，相关记录保存期限不得少于两年；将使用国家禁止使用的农业投入品、超范围或者超剂量使用国家限制使用的农业投入品、添加可能危害人体健康的物质列为禁止行为。

探索对网络食品经营的监管。《条例》根据国家相关规定，总结本市有关网络餐饮服务管理的实践经验，对网络食品交易第三方平台提供者、自建网站交易的食品生产经营者的备案义务，网络食品经营者的公示制度，网络食品交易第三方平台提供者的管理责任，网络交易食品配送要求等进行了规范。

综合治理无证食品生产经营活动。《条例》从保障食品安全和满足市民日常饮食需求相结合出发，着力加强对无证食品生产经营活动的综合治理。一是加强商业规划和配套建设，要求在严管食品安全的同时充分考虑群众的日常生活需要。二是实施分类管理，对经营食品符合食品安全卫生要求、不影响周边居民正常生活的小型餐饮服务提供者，通过“临时备案”这一措施予以纳管；对未依法取得食品经营许可或者不符合临时备案条件的小型餐饮予以禁止。三是要求市场监督管理、环境保护、房屋管理、消防安全、城市管理行政执法等部门加强事中事后监管工作。

强化重点食品和相关业态监管。《条例》根据食品安全的实际，扩大了监管的覆盖面，强化了重点食品和相关业态的监管。一是增加了与消费者日常生活密切相关的酒类、食用盐、粮食等重点食品的监管。严禁使用工业酒精、工业盐、被污染或者发霉变质的原粮等从事食品生产经营活动。二是明确餐饮配送服务的相关要求。三是增加对食品展销会管理的规定，明确各方食品安全责任。四是将农村集体聚餐纳入食品安全监管范畴。

加强食品安全风险监测、事故处置和社会监督。《条例》延续和固化本市食品安全风险监测和风险评估体系建设，加强对食品安全风险评估结果的运用，增加食品安全风险信息交流等内容。细化和完善了本市食品安全事故应急预案、食品安全事故处置与报告、食品安全事故调查处理、食品安全应急控制等措施。进一步完善食品安全信息主动公开制度和统一的食品安全投诉举报制度，发挥第三方在食品安全监管中的作用，鼓励广大市民积极参与本市食品安全监管工作。

严厉打击食品安全违法行为。《条例》着力解决食品安全违法成本低、执法成本高的问题，警示食品生产经营者严守食品安全法律底线：一是严格落实《食品安全法》对食品安全违法行为设定的法律责任；二是对条例草案中创设的部分行为规范，从严设定相应的法律责任；三是依法提高处罚幅度，对现行《实施办法》中已经设定法律责任的行为酌情提高处罚幅度；四是根据《食品安全法》的授权，对小型餐饮服务提供者、食品加工小作坊、食品摊贩等有关违法行为的处罚作出特别规定；五是细化和完善食品安全犯罪行刑衔接工作机制。

贯彻实施：

全社会协同推进，营造食品安全

共建、共治、共享的格局

《条例》是新形势下进一步做好本市食品安全工作、确保上海城市安全的基础性法规，认真实施《条例》的各项规定，确保全体市民身体健康和生命安全是一项重要的民生工程。《条例》的实施需要各相关政府部门和社会各方的共同努力。代表大会审议中，代表们普遍对《条例》通过后如何加大宣传、贯彻、实施的力度提出了很好的意见和建议。一是建议有关部门按照“四个最严”和“建设市民满意的食品安全城市”要求，认真贯彻落实《条例》的各项规定，及时出台实施《条例》的相关配套文件；进一步加强执法队伍建设，不断提高监督管理的水平，依法执法、严格执法、规范执法，提升人民群众的食品安全感。二是建议各类媒体加大食品安全宣传教育力度，开展群众喜闻乐见的各种宣传活动，使食品安全知识进企业、进学校、进社区，积极营造人人关注食品安全、人人了解食品安全、人人遵守食品安全法律法规的良好社会氛围。三是建议市人大常委会和各区人大常委会依法履行监督职能，适时开展《条例》实施情况的执法检查，督促社会各方共同做好食品安全工作，切实保障全体市民“舌尖上的安全”。