我国PPP项目物有所值定性评价存在问题及对策研究

张东林 郑萱萱 张立娟

(1.秦皇岛广建工程项目管理有限公司，河北 秦皇岛 066000;2.中国海关管理干部学院，河北 秦皇岛 066004；3.河北建筑工程学院，河北 张家口 075000)

0 引 言

PPP模式的雏形为英国“公共私营合作”的融资机制，是20世纪80年代英国政府在经济危机和公共支出的双重压力下所采取的一种项目运作模式[1].近几年来，随着中国经济社会发展的需要，国家财政部和发改委出台一系列政策性文件鼓励和推动PPP模式在我国基础设施建设中的应用.物有所值(Value For Money)是PPP项目的核心理念，物有所值评价是判断项目能否采用PPP模式的关键，决定着其能否代替政府传统投资运营方式向社会提供公共服务.

财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》(财金[2015]167号)对我国当前PPP项目的物有所值评价做出了规定，主要包括定性评价和定量评价两个方面的内容，并以定性评价为主，定量评价为辅，并鼓励开展定量评价.物有所值定性评价在PPP项目的前期决策阶段发挥着重要作用，是判断项目能否采用PPP模式进行管理和运营的关键.通过评价，有利于更好地实现基础设施建设项目运营的经济性和效果[2].因此，有必要对物有所值定性评价的现状进行研究和探讨.

1 我国物有所值定性评价现状及存在问题

1.1 定性评价重结果，轻过程

目前，项目实施机构对项目进行物有所值定性评价时，一般委托专业的第三方机构进行.第三方机构应根据项目的实际情况提供专业的咨询服务，对项目是否可采用PPP模式进行评估.但是在实际操作过程中，一些项目的物有所值定性评价流于形式，只重评价结果，轻视评价过程[3].一方面，一些项目预设评价结果，本应由第三方专业机构提供咨询服务的实质扭曲为第三方机构提供鉴定服务的事实.即仅仅为了满足审批流程需要一份评价报告而开展物有所值定性评价工作.另一方面，评价以结果为导向，只关注物有所值定性评价的得分，而不关注定性评价扣分项及扣分原因，项目实施方案中不利于物有所值目标实现的条款没有得到应有的重视.定向评价并没有起到指导政府方更好地实现物有所值目标的作用，还仅仅停留在为项目能否采用PPP模式提供一个结论、一个判断依据的初级阶段.

1.2 评价指标不完善，适应性不强

根据财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》(财金[2015]167号)的规定，我国当前物有所值定性评价的指标包括基本指标和涵盖基本指标中未考虑到的其他因素的补充指标两类.基本指标包括全寿命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项，在总权重中所占的比例为80%，其中任一项指标的权重不超过20%.补充评价指标涵盖项目规模、预期使用寿命、全生命周期成本、运营收入、区域带动性等方面的内容，在总权重中占比20%，其中任一项指标权重不超过10%.总体来看，物有所值定性评价还停留在一个普适性的阶段，缺乏较强的可操作性.评价指标的类型及其权重分配没有因项目类型的不同而有所区别，造成评价结果的可参考性较差.另外，PPP项目主要是向社会提供公共服务的，所以将服务对象即公众对产品的需求程度和满意程度考虑在内也是必要的.定性评价指标在这方面的不足应引起重视.

1.3 风险分配无差异，风险共担难执行

PPP项目风险分配的基本框架由风险分配的原则和风险承担方式两方面的内容组成.按照相关文件规定，风险分配按照“风险分配优化、风险收益对等和风险可控”的原则进行，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险则由政府和社会资本合理共担.总体来看，风险分配原则存在较大的笼统性，对PPP项目涉及到的十九个具体行业并未差别对待，对项目所处的自然地理环境和所在城市经济发展水平等差异性因素也缺少相关的风险分配补充规定.风险承担的方式包括政府或社会资本一方承担和双方共担两种.对于不可抗力等双方共担的风险，在实践中经常出现承担主体不明确的现象，使得风险共担的方式在实践中难以执行[4].

2 我国物有所值定性评价完善对策

2.1 坚持过程导向，健全监管机制

定性评价最基本的作用是提供咨询服务而非鉴别服务.咨询功能得以实现的前提是定性评价工作遵循过程导向性原则而非结果导向性原则.不应过分关注定性评价的最终得分而无视扣分项，不去深入思考扣分原因[5].定性评价的结果既要为项目能否采用PPP模式提供判断依据，也要对采用的PPP模式能否实现政府方的物有所值目标加以印证.面对定性评价以结果为导向的现状，必须健全相应的监督管理机制.事前加强规范和引导，对评价人员进行培训，提高评价人员的责任心和专业胜任能力.事中注重监控与审核，邀请专家参加财政部门与行业主管部门对物有所值评价报告的审核过程，充分听取专家的审核意见，对定性评价结果进行进一步的检验.事后进行随机抽查和专项检查，如果发现不合格的物有所值评价报告，追究相关人员的责任.

2.2 完善评价标准，提高评价适应性

PPP项目涉及城市供水、污水处理、垃圾处理、地下综合管廊、城市轨道交通等不同行业，每个行业都有各自独特的特征，物有所值定性评价应根据行业属性和项目类别分类设置评价指标和权重，视不同行业、不同项目的特点而有所差异，改变定性评价标准一成不变的现状，提高定性评价的适应性.例如对新建项目和存量项目加以区别.同时，将公众对PPP项目提供的公共服务的满意程度纳入物有所值定性评价指标体系中.因为在PPP项目的论证过程中，如果缺乏对公众需求的调研和了解，就不能确定项目是真正服务于公众的，很可能出现一部分人借PPP之名追求利益的短视行为.在物有所值定性评价中，可以尝试采用问卷调查的方法了解公众对项目的态度，并在实践中探索解决方案.

2.3 明确风险分配内容，落实风险承担机制

针对当前风险分配在行业以及区域上无差异化的现象，建议完善PPP项目风险分配顶层设计，尽快出台风险分配指南或者分行业编制PPP项目标准合同，充分将各行业、项目个性化特征、区域特点考虑在内，避免笼统的PPP项目风险分配原则适用所有项目的情况发生，减少由此给定性评价工作带来的不便.同时，明确风险承担的主体，因为只有在清晰地风险分配机制中，风险主体才能有效承担项目风险[6].为了有效落实PPP项目风险分配机制，建议在PPP项目合同中对可抗力等双方共担的风险，细化双方承担风险的内容、情形与种类，明确政府和社会资本承担风险的方式，减少由于风险分配不清晰造成的双方互相推诿或者风险承担不公平的现象.

3 结 语

物有所值评价在判断基础设施项目是否适合采用PPP模式方面起关键作用.物有所值定性评价具有周期短、成本低的优点，作用于项目识别和准备阶段，用来判断项目能否采用PPP模式进行管理和运营.对于现阶段我国物有所值定性评价存在的问题，应该给予重视，并积极采取措施来弥补评价标准存在的不足.完善评价标准并加强监管，从注重结果利用向注重过程转化，使定性评价工作更加物有所值，从而促进PPP模式在我国的健康发展.

[1]Thieriot H,Dominguez C.Public-Private Partnerships in China[J].The International Institute for Sustainable Development.2015

[2]刘宝全.政府和社会资本合作(PPP)项目物有所值评价研究[J].企业改革与管理,2017,(18):206

[3]王彧.中国PPP项目的发展现状及其问题[J].上海大学学报(社会科学版),2017,34(5):94～105

[4]张建军,王丽娜.基于博弈模型的PPP项目风险分担[J].土木工程与管理学报,2017,(5):72～76

[5]郭上.我国PPP模式物有所值评价研究[D].财政部财政科学研究说硕士学位论文.2015

[6]徐友全,高群,刘允倡.我国PPP项目关键风险因素关联性分析——基于DEMATEL法[J].建筑经济,2017,38(9):100～10

[7]杜红静.我国PPP项目的融资困境与对策建议[J].价值工程,2017,36(32):51～52

[8]Mouraviev N,Kakabadse N K.Critical Issues in PPP Development,an Emerging Policy Paradigm and the Future of PPP[M]//PublicPrivate Partnerships.Palgrave Macmillan UK,2017:203～220