缅甸民盟政府的民族和解政策与前景

孔鹏

2016年3月，民盟上台执政以来，将民族和解作为国家治理的优先议程，并出台了具体目标和路径，建立了实现民族和解的工作机制。在此基础上，民盟政府于2016年8月31日至9月3日召开“21世纪彬龙会议”首次会议，但收效甚微。2016年11月，缅北战事再起，爆发大规模武装冲突。由此看来，民盟政府如愿实现民族和解目标，将是一个胶着、反复、艰难的过程。

2016年3月底，缅甸“联邦巩固与发展党”（巩发党）政府正式向“全国民主联盟”（民盟）政府移交权力，缅甸政坛迈入“民盟时代”。巩发党向民盟移交权力的同时，困扰缅甸60多年的民族和解难题同样转交给了民盟和昂山素季。缅甸自独立以来，历届政府都未能妥善地解决国内的民族问题，政府军与少数民族武装之间的冲突持续至今，缅甸也成为全世界内战持续时间最长的国家。2010年政治转型后，巩发党政府曾全力推动《全国停火协议》（NCA），但和者寥寥，只有八个组织签署，形同鸡肋。政府军与克钦独立军（KIA）、北掸邦军（SSA-N）、若开军（AA）、德昂民族解放军（TNLA）、果敢同盟军（MNDAA）等武装还持续发生冲突，战事规模之大、烈度之强、持续时间之长均为近十年来所少见。2015年大选，民盟高举“改变”的旗号取得压倒性胜利，缅甸各界民众迫切希望“民主女神”昂山素季能带领国家走上一条和平、稳定的发展道路，特别是在民族和解问题上，希望利用她本人的威望和魅力实现突破。

昂山素季和民盟政府的

民族和解思路

第一，新政府将民族和解视为其他一切工作的基础。民盟政府认为，只有尽快实现民族和解和国内和平与稳定，才能兑现选举时给予全国民众的承诺，改变缅甸数十年纷争四起、战乱不断的局面，并在此基础上实现缅甸经济社会的发展繁荣，否则其他经济社会改革措施和执政作为，都不可能顺利推进。2016年4月18日，昂山素季在缅历新年讲话中首度阐述新政府的执政理念，她说：“政府将根据所制订的原则施政，这些原则大家已经知晓，即民族和解、国内和平、法治、修改宪法、民主巩固。最重要的就是民族和解，国家要想发展繁荣，团结是非常重要的。”在民盟政府看来，和平稳定的环境既是经济发展的基本前提，也是民盟与军队博弈的重要筹码。缅甸军方始终以民族和解没有实现、国家面临战乱和分裂威胁为借口，继续干预政治。如果民盟政府能在民族和解问题上打开局面，就能在与军方的政治博弈中取得优势，若能在任内实现国家和平，民盟便可有更充足的理由将军队“推回军营”。

第二，新政府提出了任期内实现民族和解的目标与路径。民盟和昂山素季希望在本届政府五年任期内实现国家和平。军方也在表面上对这一目标给予认可。2016年5月13日，缅军总司令敏昂莱大将在内比都召开记者会时透露，他与昂山素季就五年内实现民族和解的目标达成了共识，希望实现国内和平。在和解对象上，昂山素季强调要涵盖“所有应该参加对话的势力”，少数民族组织无论大小，无论是否还在与政府军交战，“希望各方放下成见参与对话”。民盟设想通过四个步骤实现全面和解：首先，昂山素季提议召开“21世纪彬龙会议”，通过广泛的民族对话协商，就停火、谈判机制等事宜达成共识；其次，说服各少数民族武装签署全面停火协议，实现真正、完全的停火，重建各方间的信任；再次，在各方认同的框架内举行政治谈判，就各少数民族组织关切的权力地位、利益分配、法律保障，以及武裝力量整编或遣散、安置等核心敏感问题达成一致；最后，签署最终的和平协议并有效落实。

第三，新政府基于前任的和谈框架构建了新的和解工作机制。昂山素季和民盟政府以前任政府《全国停火协议》及相关框架为基础，以全面参与为准则，构建了新的民族和解工作机制。昂山素季表示，“民盟政府没有完全推翻前任政府相关工作的想法，不会另起炉灶，而是择其善者而从之。我们高度重视停火对实现国内和平的意义，我们将继续努力，吸纳所有应当参与的组织，实现停火。我们将继续努力，通过召开和平大会，建立人民期盼的、真正民主的联邦制国家”。2016年7月11日，吴廷觉总统签发通令，宣布组建“民族和解与和平中心”（NPRC），任命昂山素季为主席，国家顾问办公厅部长吴觉丁绥任第一副主席，和平事务协调员丁苗温任第二副主席，同时成立“民族和解与和平中心”的执行机构、智囊机构等。加之此前组建的“联邦和平大会暨21世纪彬龙会议筹备委员会”及附属委员会等，民盟政府从制度层面完成了民族和解与对话机制的构建。

从机构设置看，昂山素季本人全权负责缅甸国家和平事务，新成立的“民族和解与对话中心”，昂山素季亲任一把手，其他和解事务机构通过国家顾问办公厅部向其本人负责。从人事安排看，昂山素季挑选可靠之人并委以重任，辅助其工作，同时也注意平衡军队、议会、政党和少数民族的力量，一定程度上继承了上届政府形成的沟通协调机制。“民族和解与和平中心”作为负责民盟政府推进和解工作的专门机构，总共11名成员中只有三名现役军官，其余均来自民盟控制下的政府和议会，特别是两名副主席为昂山素季的亲信，确保了中心的运作能够听命于昂山素季。“联邦和平大会暨21世纪彬龙会议筹备委员会”及两个附属委员会的组建，则主要依托上届政府已经成型的对话机制，留用了一批曾参与上届政府和解工作的人士。

第四，昂山素季对《全国停火协议》的立场有所转变。2015年大选之前，昂山素季公开呼吁各少数民族组织，不要急于签署《全国停火协议》，因为“协议没有考虑少数民族的诉求，只是吴登盛政府为了取得政绩，为自己和巩发党在即将到来的大选加分之举”。在2015年大选竞选期间，昂山素季多次表示，如果民盟胜出，将会遵照“彬龙精神”，与各少数民族组织进行平等、广泛的对话协商，并且暗示如果由民盟主导和解进程，有可能推出新的停火协议和谈判方案。当民盟在大选中取得压倒性胜利之后，昂山素季关于民族和解的表态出现明显变化。2016年1月12日，昂山素季在出席吴登盛政府举办的首届联邦和平大会时表示， “举行以彬龙精神为基础的政治对话是我们民盟成立以来的原则。《全国停火协议》是为实现国家和平迈出的第一步，我们将努力实现所有少数民族武装组织均参加签署”。正式掌权后，民盟政府明确表示不会否定前任政府在民族和解问题上的努力。

导致民盟和昂山素季立场变化最主要的原因是，为了实现新旧政权的和平过渡，在与军方交涉过程中，民盟方面选择了妥协让步。《全国停火协议》及相关框架得到军方的认可，民盟政府表态接受，可以换取军方在一定程度上对新政府的信任与支持。同时，以《全国停火协议》为基础的一系列和解对话机制，经过上届联邦议会表决通过，具有法律效力，如果推倒重来，既要耗费大量行政资源与成本，也容易在体制内引发其他政治力量的不满和抵制，处理不慎，会导致和平进程再次陷入僵局。当然，与吴登盛执政时期不同的是，昂山素季坚持不设先决条件地把所有少数民族组织纳入对话机制，包括仍然与政府军交战的武装。

备受瞩目的21世纪

彬龙会议首次会议惨淡收场

第一，民盟政府与少数民族曾对会议寄予厚望。“彬龙协议”在缅甸作为现代民族国家实现独立的过程中起到了奠基作用，各民族间相互尊重、平等相待、协商一致的“彬龙精神”受到各民族的推崇。他们强调，如果缅族统治者和精英阶层不能像协商“彬龙协议”那样平等对待各组织、不能在制度设计中充分照顾各民族权益诉求、不能构建真正的民主联邦体制，国内和平就难以实现。昂山素季和民盟政府将其任期内主导的和解与对话会议命名为“21世纪彬龙会议”，从形式上呼应了少数民族的要求，传递出各方平等协商的意愿。民盟还邀请各组织充分参与会议筹备，为举行一次具有广泛参与度的民族和解对话打开了大门。新政府的和平事务协调员丁苗温先后与克钦独立军主导的“团结各民族联合委员会”（UNFC）、佤联军、掸东同盟军，以及正在与政府军作战的民族武装组织会谈，邀请他们出席会议，并得到积极回应。“团结各民族联合委员会”成员一致表示将出席“21世纪彬龙会议”。佤联军、掸东同盟军表示，会议对国家和平具有重要意义和积极作用，他们将积极参与。

第二，“21世纪彬龙会议”首次会议惨淡收场。2016年8月31日至9月3日，“21世纪彬龙会议”首次会议在内比都召开，来自少数民族组织、政府、议会、军队、政党的代表共计750人出席会议。时任联合国秘书长潘基文、中国外交部亚洲事务特使孙国祥等列席会议。昂山素季表示，“我们获得了一个独一无二的机会，能做一件足以载入史册的大事”。然而从会议进程、各方态度和会议成果看，首次会议与外界的心理预期差距较大。

一是参会组织虽然数量空前，但仍未实现“全面参与”。民盟开放办会的姿态，一度赢得了各民地武组织的积极响应，即使是正在与政府军交战的若开军、德昂民族解放军、果敢同盟军等也表态愿意积极参加。然而，军方对此并不认同，坚持要求若开军等三大组织要公开做出停火承诺方可出席会议。最终这三大组织被拒之门外，导致昂山素季举办一次最广泛的对话会议的愿望落空。

二是与会各方立场态度分歧严重，缺乏全面对话的基础。从根本上看，1947年的彬龙会议目的是为了取得独立，相关少数民族同意与缅族共同从英国殖民统治下获得独立，这些少数民族也因此获得了高度自治权。而昂山素季倡导的“21世纪彬龙会议”，目的是在现有宪政架构下实现国家和平，无法满足各方的利益訴求。因此，本次会议期间虽有70多名与会代表宣读了自己的立场，但都是自说自话，分歧严重。为了避免出现针锋相对的场面，大会也未设置讨论环节。

三是佤联军以“受到不公平待遇”为由中途退会，成为本次会议的最大败笔。会议召开前，政府与佤联军之间实现了友好互动，丁苗温率团亲赴掸东同盟军总部勐拉，与佤联军领导会谈，该组织代表团随后赴内比都与昂山素季等高层会面，营造出和平氛围。然而，佤联军在正式接到会议邀请后，对大会议程设置不满，只派出低级别代表团，参会代表最高职务仅为驻外办事处主任，与其他组织均由最高领导人带队形成鲜明对比。2016年9月1日，佤联军代表团宣布退会，理由是会议主办方向佤联军代表团发放的是“观察员证”而非“正式代表证”，同时会议没有明确安排佤联军发言。尽管事发后，缅甸政府向佤联军致函道歉，佤联军也表示接受，强调退会不是反对会议，而是抗议安排上的失误。但实际情况是，佤联军对会议本就不抱希望。

缅北再度发生大规模武装冲突

第一，缅北四支民地武统一行动。2016年11月20日凌晨，缅北克钦独立军、德昂民族解放军、若开军、果敢同盟军四支民地武组成了“缅北联合阵线”，突袭缅甸掸邦木姐县的勐古街、棒赛、彭线、腊戍-木姐联邦公路等地。这是自2015年果敢同盟军以“光复果敢”为名发动“2·9事件”后，缅北民地武又一次主动采取的武装行动。此次行动中，克钦独立军主要负责袭扰腊戍-木姐联邦公路；果敢同盟军主要攻打勐古街、棒赛、彭线等紧邻中缅边境的目标；德昂民族解放军和若开军配合克钦独立军和果敢同盟军的行动。

第二，此次武装行动有军事和政治双重目的。从军事层面看，缅北地区各民地武近期面临的军事压力较大。克钦独立军总部被缅军三面包围。果敢同盟军在萨尔温江以东的活动范围已被压缩在果敢地区北部山区，选择在缅军警防范相对薄弱的萨尔温江以西地区发动进攻，目的是牵制缅军、扩大活动空间。从政治层面看，克钦独立军一直以缅甸各民族组织“带头大哥”的身份与缅政府协商停火协议和政治谈判框架，而另三支民地武则被缅军方拒绝纳入对话框架。这些武装组织认为，昂山素季和民盟政府在民族和解问题上不能满足他们的诉求，甚至纵容政府军进行打压，希望据此让缅政府接受其诉求。

第三，冲突严重破坏了缅甸国内本就脆弱的民族和解氛围。民盟政府和昂山素季在国内和平问题上的话语权本就羸弱，可用的资源和办法不多。缅北民地武主动攻打军警目标，挑起事端，进一步把民盟政府推入“绝境”，缅军趁机以此为借口，坚决要求“以武促统”。针对这次冲突，缅总统府发言人表示，“民族武装的行动破坏了和平进程”，“军警将采取防卫措施，并反击针对平民的武装行动”。同时，国家顾问办公厅部发言人强调，“军方正在为保护民众利益而努力”。这些表态说明，面对民地武的主动袭击，缅政府很难再以“和平对话”等说辞约束缅军的行动。

民盟政府民族和解的前景

第一，民盟政府和解方案是与军方协商妥协的结果，存在一定的局限性。民盟政府在停火方案上将承续前任政府的成果，遭到少数民族组织的诟病。佤联军、克钦独立军等认为，他们早就与当局签署了停火协议，重复签署没有任何意义。如何劝说这些组织签署协议将是民盟政府面临的棘手难题，如果无法解决，便会为军方操控局势提供空间和借口。

第二，军方的态度立场仍是影响民族和解成败的关键因素。民族问题是军队用来制衡政府、维持自身在缅甸政治中地位的重要筹码，军方轻易不会将民族和解的主导权拱手让人。缅甸军方一边表态支持和解对话，一边又通过各种方式制造障碍，如要求各组织承诺停火、放下武器，却又在民地武组织控制区边缘地带制造军事冲突等。从民盟政府角度看，民族问题的解决离不开军队的配合，但昂山素季和民盟政府无法掌控军队的行动，同时又没有更多的资源和筹码向各民族武装组织做出和平承诺，换取信任，处境十分尴尬。

第三，部分少数民族组织缺乏解决问题的紧迫感和基本信任。经历了60多年的内乱与争斗，缅甸主体民族与少数民族、国防军与民地武之间缺乏基本的信任，谈判过程中往往要价过高，互不让步。同时，各少数民族之间也存在明显的矛盾，克钦独立军和佤联军暗中较劲，都想当少数民族利益的“代言人”，争夺谈判主导权。克钦独立军控制着“团结各民族联合委员会”；佤联军紧紧拉着掸东同盟军，暗中还支持果敢同盟军、北掸邦军等与政府军作战；南掸邦军领导人则不愿看到佤联军建立“佤邦”的梦想成真，处处配合政府军对佤联军、掸东同盟军的包围和钳制。这些都阻碍了和解进程的推进。

总体而言，缅甸民族问题复杂敏感，牵涉政治、经济、宗教、文化等因素，往往牵一发而动全身，一个议题处理稍有不慎，便会引起其他领域问题的连锁反应。民盟政府可用推动国内和平进程的资源和办法不多，军方不会轻易让步，更不甘愿让实现国家和平的功绩落在民盟政府名下。因此，本届民盟政府如愿实现民族和解目标的困难非常大，这将是一个胶着、反复、艰难的过程。

（作者系云南大学缅甸研究院副研究员）

（责任编辑：张凯）