乡村治理关键在于实现善治

冯兴元

(中国社会科学院 农村发展研究所)

乡村治理关键在于实现善治

冯兴元

(中国社会科学院 农村发展研究所)

善治：乡村治理的最高要求

乡村治理的最高要求是实现善治。可以把联合国和一些学者提出的善治标准归纳如下：合法性、法治性、透明度、开放性、责任性、回应性、有效性、效率性、参与性、协商性、稳定性、廉洁性、公正性、包容性等①。其实，上述这些标准仍然带有官本位的，需要引入自主治理的标准。初看一下，自主治理标准与这里的一些标准似乎不相容。比如自主治理与这里的参与性至少在主体性和主动性上是不一样的。其实两者也是兼容的。辖区的自主治理是要求内部辖区成员的积极参与的。

我国乡村是实现自主治理的适宜空间。自主治理可以发生在不同的层次，不同的领域。从公共产品与服务的提供角度来看，由于公共产品与服务是分级次的，从国际、全国、省、地市、县市、乡镇级，直到村级和村组级。原则上，各级辖区和村庄均可以在法治框架内实行本级公共产品与服务的自主治理。此外，政治、经济、社会与文化诸领域，均可以实现在法治框架内的自主治理。比如在瑞士，基本上每级辖区(以及村庄)和每个领域均是做到法治框架内自主治理的。其实美国也是如此。只是美国的转移支付安排规模更大。这里涉及本辖区自主治理与上级提供支持甚至他治之间的关系。

这里就引出另外两个原则，那就是基本权利保护原则和辅助性原则。两者与自主治理原则是可以配合着使用的。所谓辅助性原则，就是指：私人能做的，政府不要做；市场能做的，政府不要做；基层能做的，更高级次的政府不要做；把政府事务放置到最低必要级次的政府来履行；如果要反向作为，需要申述这样做的理由。

基本权利保护原则，自主治理原则和辅助性原则，均应成为上述善治标准的组成部分。

推进乡村善治的一些一般思考

那么如何实现乡村的善治呢？需要落实基本权利保护、自主治理原则以及辅助性原则，同时按照上述的善治标准去行事。

一是需要纠正官员的错误观念和治理风格。现在中国的政府官员大都有功名心，希望有作为，出政绩。即便近年来的反腐行动导致地方官员少出头做事，但是官员出头做事的现象仍然普遍。这决定了中国的官员能比其它发展中国家的官员做出更多的事情。但是，历史上有着足够的事例说明，好心办坏事者，坏事的程度有时甚于存心办坏事者。中国官员往往过于强调可为，实际上经常体现为“理性的僭妄”或者“知识的僭妄”②，属于唯理性建构论者的进路，认为凭着自己的理性可以搞定中国乡村的一切有关问题，其结果造成一场场“村庄大破坏”。农村官员一批又一批，“闹哄哄，此方唱罢彼登场”，中国的村庄禁不起这种轮番破坏。

耶鲁大学人类学家萧凤霞教授说过，中国的传统村庄一经破坏，就永远难以再续。古代中国有着“皇权不下县”的说法(当然实际上皇权也会下乡，比如通过征税的途径)，乡村社会主要采取宗族和乡绅自治，主要遵循自生自发的内部规则，尤其是自然法和习惯法因素。建国后这些自治传统被大量抛弃。取而代之以在农村采取“大干快上”的大改造运动。现在各地政府的很多做法，实际上仍然延续了改革开放前“大干快上”的做法。其结果往往是牵强人意，没有面向农村人口的需求和需要，没有纳入这些人口的参与决策。乡村干部要多注意保守历史沿袭下来的文明、传统，习俗，谨防“理性的僭妄”，保持理性的谦卑，允许更多的村庄内部的自组织发展和自发秩序。

当然，我们也要看到整个中国处在从管治走向治理的转型过程之中。中国的改革的一大特色是地方试验。在乡村治理改革方面，确实也涌现了很多很好的改革经验。但是也要看到大多数地方试验容易碰到当前中央法规政策的天花板。而且，地方政府改革往往受制于地方领导人的政治周期。领导人换了，改革重点也容易变。比如，曾经长期红火的成都城乡统筹改革大概就是如此。

二是要把握乡村发展的长远总体走向，乡村治道变革应该顺势而为。决策者和研究者要把握中国的乡村在长远会怎么变迁。如果不知道长远如何变迁，政策可能就是无的放矢，甚至南辕北撤，与未来的长远发展方向背道而驰。虽然我们在短期内难以确断中国乡村的走势，但是反而容易大致把握其长期趋势。经济的发展有着一些一般规律。这里美国、德国、日本等国家或台湾地区的做法可以为中国大陆所借鉴。比如在长期，中国农业的比重会逐渐减少，农业人口占比也会日渐减少，最终中国走向城乡一体化。可以把我国台湾当前的三产结构和人口结构作为我国大陆今后会总体上的走向。根据统计，2015年台湾人口达到2349万人，农业从业人口只有54万名，占其总人口的大约2.3%。台湾的三产结构为：第一产业只占GDP的1.78%，第二产业35.41%，第三产业62.8%。同时考虑到未来的农业必然是多功能的，即体现环境功能，产品保障功能，社会功能，经济功能和文化功能。而且其中的很多功能部分也可以由非农业人口参与履行，比如环境、社会与文化功能。尤其考虑到移动互联时代，“互联网+”或者“+互联网”会很可能使得大量城镇人口通过移动互联技术、网络和高度发达的劳动分工体系来参与农业活动。而其本身却不是专业或者兼业农民，充其量只是农业爱好者或者健身者。而且这种农业的功能也往往与传统农业的产品保障或者经济功能无关，往往是环境功能，社会功能与文化功能

三是要辨明哪些是面向长远的乡村治理真问题，哪些是伪问题。可以对照善治的标准、欧美国家、日本和台湾等国家或地区的经验和中国的长远发展趋向来甄别什么是乡村治理的真问题，什么是伪问题。我们可以先罗列一堆问题，看有没有办法来区分真伪：村庄空心化问题，村庄“小官巨贪”问题，农村集体经济问题，农村金融问题，乡村干部腐败问题，乡村污染问题，以及其中众多问题。我们可以发现，这些所谓“问题”的背后还有其它的问题，其它的问题背后还有其它的问题。这是为什么有时需要利用“问题树”分析法的原因。其方法的要旨就是不断深究每个问题之后的问题，以后问题之问题背后的问题。如果我们做简单的“问题树”分析，就能发现很多乡村治理问题的背后却不一定是乡村自身的问题，而可能是体制问题。比如村庄空心化问题就是伪问题，其背后的体制问题是真问题，与城乡户籍隔离政策，土地法规滞后等等因素有关。农村总体稳定稳定则是伪问题，真问题是体制问题，比如征地体制问题。这样，如果很多所谓的“乡村治理问题”背后的最终真问题是体制问题，那么它们本身实际上在某种程度上是真问题外部的表症。当然，这些表症可能在当前也是亟待处理，但这种处理主要是权宜之计，只治标不治本。此外，我们也需要搞清楚，并不是所有的乡村治理真问题均是体制问题。比如农村也有小偷小摸问题，不能算作是体制问题。

四是要识别什么是真改革，什么是假改革，要对乡村治理改革打假。既然把握了长期发展的方向，辨明了乡村治理的真问题和伪问题，就应该合力解决真问题，而不是只停留在解决伪问题上做文章。所谓改革就是解决真问题。而且真改革也必然是一种开放试错的进路。也就是改革要超越个人和部门利益，以诚立本，有错必纠。开放试错对改革的纠偏和推进非常重要。哲学家波普尔曾经指出，真理不可完全把握，但可以通过试错逐步接近③。

但是，中国的乡村改革在多大程度上是针对真问题的？比如现在的村庄空心化问题属于伪问题。如上所述其背后的问题很大程度上是体制问题。要真改革，就要从两个方面着手：取消城乡户籍隔离政策，推进农民工市民化，放开市改县；二是改革农村土地和住宅产权制度，全面放开农村集体建设用地入市，允许城镇人口购买农村土地，根据面向长远的、民众参与确立的规划在农村造房建房。甚至也可以试点农村土地私有化或者土地使用权的私人永续化。在目前和将来，存在大量城镇人口投资和居住乡村的需求。这种需求在国外属于正常现象，比如美国的郊区化就非常明显，很多中产阶级居住在郊区。现有土地征收政策亟需废除，不废除、不改革就是“假改革”。农村集体建设用地入市改革试点要增多，推开要加快。试点少，推开慢在一定程度上也有些像“假改革”。

维稳体制改革是真改革，这方面不是面向长远的改革则不是真改革。目前农村维稳方面的内卷化问题十分严重。农村维稳的内卷化是指政府持续投入维稳费用，最初见效递增，但从某一个时点开始，投入越多，越不稳定，或者为维持同等程度的稳定需要越来越多的投入。真要要解决维稳问题，需要建立维护农村人口基本权利基础上的维稳体制。我国很多农村改革是以试点名义展开的，试点少，进展慢，不进行更大改革的，也是假改革。一些部门假借改革试点的名义反改革。这一点尤其需要警惕。

对促进乡村和村庄自主治理的一些特别思考

乡村的自主治理，首先是村庄及其内部各个部分的自主治理，其次是各级农村辖区的自主治理，再次还包括了辖区之间的横向自主联合。这种横向自主联合可以是以单个目标为取向(比如废物处理)，也可以是以多个目标为取向(比如联合供水，警察服务和废物处理)，可用于解决公共产品与服务的溢出问题，使得支出承担对象和受益者尽可能重合。这属于分权的解决方案。对于辖区公共产品与服务的溢出和支出承担对象范围和受益者范围不对应的问题，还有一个办法就是由上级政府来统一处理。这是一个集权的解决方案。无论是分权和集权的解决方案，都需要在善治的框架内运作。这里，法治是善治的基础。

一个地方或者村落的自主治理与上级政府的辅助性支持不仅不相抵触，而且相辅相成。关键在于把握自主治理原则，基本权利保护原则，辅助性原则，以及其它善治原则。目前离开中国乡镇及乡镇以上辖区的自主治理还相距甚远。十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力的现代化，是从管治朝着善治转型的关键一步。要首先鼓励村庄具体落实自主治理，然后看能否逐步把自主治理实践推展到更大的地域范围、更高的层次，政府则发挥辅助性支持的作用。这方面可以参照诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆提出的自主治理理论④。村庄实际上是其共有资源的使用者协会，无论是行政村还是自然村。村民小组也是使用者协会。村民之间、村组之间、自然村之间、行政村之间的自愿联合，都是使用者协会。

这些使用者协会均可以根据自主治理原则来运作。这些使用者协会的共有资源，就是奥斯特罗姆自己所称的“公共池塘资源”。根据奥斯特罗姆，自主治理的八项原则包括⑤：(1)清晰界定边界的原则。要清晰界定对共有资源的有权使用者和共有资源本身的边界；(2)一致性原则。共有资源的占用规则所带来的受益分布与人财物提供规则所导致的成本分布应该大体一致。占用共有资源的时间、地点、技术或(和)资源单位数量的规则，要与当地条件及所需人力、物力与财力的提供规则保持一致；(3)集体选择安排原则。绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改；(4)监督原则。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者，或是对占用者负责的人，或是占用者本人；(5)分级制裁原则。违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级的制裁，制裁的程度取决于违规的内容和严重性；(6)冲突解决机制的原则。占用者和他们的官员能迅速通过低成本的地方公共论坛，来解决他们之间的冲突；(7)对组织权的最低限度认可原则。占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战；(8)推行分权制企业的原则(针对共有资源地域分布较广的情况，这里的“企业”应该理解为一种共同做事的组织)。应以一个多层次的分权制企业的形式组织对占用、提供、监督、实施、冲突解决和治理活动。

上述自主治理原则是奥斯特罗姆从其大量国内外调查当中总结提炼出来的。从这些自主治理原则和使用者协会的多层次性和多样性可以看到，村庄层面全国一刀切通过《村民委员会》组织法规定村民委员会作为自治机关，那是远远不够的，它造成了制度垄断，不允许制度竞争。

其实，美国大概有三大市镇自治模式，其中包括“委员会制”，“市/镇长-理事会制”和“理事会-经理制”。此外，在美国新英格兰地区，还流行镇会议制。这四种模式完全可以适用于中国的村庄治理。关键在于村庄需要有自主权利。比如“理事会-经理制”如果用到村庄，就没有村长或者村民委员会主任一说，理事会是选举产生的决策者，村经理是执行者。重大公共事务还可以真正由全村村民表决。这种制度应该比现在的村民委员会制度更好。村民委员会是不需要选举产生，采取聘用制即可。

此外，由于村庄一级和村内“使用者协会”是多种多样的，所有村级和村内公共事务形式上或者事实上由全村的村民代表或者村两委决定，都不是最佳的制度安排。很多事务只涉及数家农户(如通户小路)，数个村民小组(如通组小路)，由全村村民代表们表决并不合适。

自主治理的原则当然适用于村庄级次的重大决策。按此，很多地方的基层政府根据中央的政策半强迫的方式使得很多村庄“同意”并村，也不体现为一种善治。2006-2007年中国发生了大量的并村，多数村庄合并就是以这种半强迫的方式推行的。对于这方面，笔者2年前参加了中国社会科学院农村发展研究所党国英教授主持的中国并村问题课题调研，深有体会。大量合并的村庄，仍然是只并村，但未并资产，更未并心，而最高的境界应该是“并村、并资、并心”。政府考虑推进并村，其中一大考虑是节约政府对主要村干部的工作补贴。这种做法也是违背自主治理原则和辅助性原则的。村民们对自己的村庄事务，应该首先自行出资，对于不足部分，政府可以考虑提供辅助性的支持。政府资金不应该替代村民们的出资，而应该体现一种作为辅助性支持的增量，即体现增量原则。

结语

总之，中国乡村治理的问题还非常多，有点积重难返的味道。现有的改革大多只是在现有制度结构框架内修修补补，但是真正的改革更需要突破和更新现有制度框架。需要一如既往地秉承上述善治标准或者原则，抓住主线，不断厘清各种相互纠缠在一起的线头，调动所有利益相关者的积极性和主动性，由此推进乡村的善治，包括乡村的自主治理。

注释

①俞可平:《增量政治改革与社会主义政治文明建设》，《公共管理学报》2004年第1期。

②Hayek, Friedrich August.TheFatalConceit:TheErrorsofSocialism. Edited by W.W. Bartley. Chicago: The University of Chicago Press, 1988, 37.

③Karl, Popper.ConjecturesandRefutations:TheGrowthofScientificKnowledge. New York: Basic Books,1962.

④⑤埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道:集体行动制度的演进》，上海：上海译文出版社，2012年。