中国乡村社会治理现状与展望

党国英

(中国社会科学院 农村发展研究所)

中国乡村社会治理现状与展望

党国英

(中国社会科学院 农村发展研究所)

多年来，“乡村治理”这个政治术语人们耳熟能详，而人们很少听到“城市治理”这个术语。中国只有乡村才存在治理问题？乡村比起城市有什么特殊性？城乡社会治理将来会不会基本归于一个系统？这些基础性问题过去很少被提起，其实很重要。对基础性问题不做判断，短期政策的弊端就不容易被发现，积少成多，长期下来就会产生大的发展偏差。

一、中国乡村治理主要问题概述

(一)乡村治理的基础性认识问题

乡村治理的本质是乡村社会公共资源的配置。公共资源包括社会文化习俗、政治经济制度、自然资源及财富、政府及各类公共机构的财政及服务能力等。保障经济高效运行、社会权利平等以及社会关系和谐，是社会治理的基本目标。

经济高效运行的基础是相对明晰完整的财产权制度。通常，限定在竞争性领域，私有财产制度更有利于经济高效运行。但很多国家只是在法律文本上支持这种制度，而社会治理方式则容忍对财产权的多种侵害。

社会权利平等包括就业机会平等、受教育机会平等，政治意愿表达平等、基本生存权利平等等。这些权利平等会给人们提供相对公正的发展机会，但却未必一定能保证人们更为看重的“经济平等”。以货币价值衡量的三类经济平等有很不相同的意义。可支配财富占有平等、收入平等与生活消费平等，这三者的意义很不相同。在一个相对公正的社会里，反映这三种平等的基尼系数会依次降低，即一个社会的可支配财富占有的基尼系数可以高一些，但生活支出的基尼系数应该低一些，这意味着富人将自己的一部分收入用于投资，没有用于消费。投资的意义不仅有私人价值，也有社会价值。所以，仅仅用财富占有的基尼系数来反映社会平等状况是有缺陷的。收入平等不仅要看年收入差距状况，还要看单位劳动时间的收入状况，例如中国城乡年收入差距显著大于城乡居民单位劳动时间的收入差距，即城市居民的劳动时间要长于农村居民。这个道理不清楚，就会犯政策导向错误。

社会和谐或稳定绝非只是社会不发生对抗法律秩序的冲突，尽管很多人对社会稳定做这样的理解。在收入水平低下、经济部门的权力与公共权力高度融合的社会共同体内部，通常会存在严重人身依附关系，且这种关系往往独立于文明社会的通行规则，而具有奴役性。这种关系在落后的农业社会是通例，民主选举等现代文明规则实际上很难嵌入，村庄容易产生封闭性。如果有城市化条件存在，村民进入城市是逃离依附关系的重要途径。在城市，如果无收入、低收入人群没有得到就业与社会保障支持，这些人群会边缘化，会依附于黑社会力量，并腐蚀警察力量。若存在上述条件，城乡社会的不和谐会是常态。当发生政府财政危机、收入分配不平等引起普遍抱怨时，一旦有偶然因素诱导，社会就容易产生民间与政府之间有组织的对抗。

(二)中国乡村社会及其治理的特殊性

当今世界有各种不同的乡村社会类型，如欧美的高度专业化的乡村社会，南亚及非洲的部落型乡村社会，拉美的政商精英控制下的庄园制农村社会。后两种农村社会处于缓慢变化之中。中国乡村社会不同于这三种类型，大体有以下特点。

1.村级“政社合一”。中国在1958年开始推行“政社合一”的人民公社制度，即公社将生产与社会管理统一掌握到政府组织手中。1964年之后，这个体制将一些管理权力逐步下放到生产大队、生产队，最终于1980年代解体。此后，我国村一级的“政社合一”体制长期未变，只是具体形式在各地有所差别，例如，有村土地管理职能被行政村与村民小组之间共享，其中重心又有所不同。

2.在村级“政社合一”体制中，不论农业用地产权还是公共土地产权，都归集体所有，实际上是一种“社区共同共有产权”。1980年代中国农村实行耕地承包制，土地产权实际上在村社与农民家庭之间实现了分割，分割后的权利配置重心在各地又有所不同，农户的土地财产权强度不高，权利边界不清晰。

3.农村自主经济组织不发达。中国农民的专业合作社发展有鲜明的官方推动色彩。合作社的数量庞大，正好证明合作社的意义不重要。真正运行规范的合作社数量很少，应该不超过总量的5%。对比欧美农民合作社，中国合作社对农村社区服务的功能基本没有。其他现代类型的农民自组织系统基本没发育。

4.在“政社合一”体制中，农村社区公共服务的财务支出原则上由村社自己承担，但实际上政府支持力度越来越大，只是没有形成正式的制度安排。取消“三提五统”后，集体经营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费成为村社支出的主要资金来源，但均未形成稳定收入，更未建立好的公共财政规范。

5.在“政社合一”体制中，我国有村长直选这个制度安排。但是，官方安排了一系列做法，基本确保了村党支部是主要的公共权力行使机构，村委会在多数情况下受党支部节制。这种格局下的民主选举制度与城市惯行的民主制度并无重要区别。

6.村委会设置的层级通常与农村宗法共同体单位不尽一致，但村民小组设置层级与宗法共同体单位有较高的重合性。由于历史上人口迁徙因素的影响，这种这种重合性在北方与南方地区也有较明显差异，南方一些地区的重合性更强。按照Dunbar指数关于熟人社会的理论，村民小组或“五服”规模的宗法共同体，均大体符合熟人社会的定义。于是，在规模上超过宗法共同体的村委会选举时，通常会产生宗法门派竞争，或其他类型的候选人竞争。这本是选票民主的惯常情形。当与宗法共同体单位的规模比较一致的村委会选举时，则不容易发生候选人之间的竞争。选票民主在这个层级上实施，并无实质意义。

7.因为大多数农民在农业领域没有实现充分就业，其中又有一部分农民没有通过非农就业得到补充收入，使中国农村存在较广泛的绝对贫困现象。如果以年人均收入6000元这个较为合理的标准做判断，中国农村贫困人口的规模应该在2.5亿之上。这个规模的贫困人口单依靠公共财政扶持脱贫，既无可能，也不公正。就业不充分引起的贫困主要应通过改变劳动力配置来解决问题。在贫困人口为主的农村社区，如同他国类似社区，必然存在各种依附关系。

8.以农村基础设施为主的农村公共存在总量供给不足、结构不均衡的现象。一些农村地区的高等级铺装道路过多，道路使用频度低，不利于农田大面积整合利用。还有一些地区的村庄，政府提供的文化体育活动设施利用程度低，形成投入浪费。但农村地区的教育卫生事业普遍落后。

9.农村居住形态的文明程度低。农民多聚合而居，平原地区尤甚，湖南等省丘陵地区聚合程度低。农户原居住方式适应小农经济的要求。近年一些地区兴起农民“上楼”新政以后，新居住方式已经不适应农业生产的要求。专业农户已经开始崛起，但其居住方式仍不具有现代农庄特点。在城市化背景下，宅基地扩张与农村建房热导致农村出现“空心村”与农村房屋数量增加并存的现象。随着农村路网加密，村庄扩张呈现“骑路”景观，影响农村交通顺畅。

10.城乡人口流动壁垒由社会性壁垒逐步转变为经济性壁垒，总体上流动壁垒逐步减弱。国家推动城乡社会保障管理体制的统一已经有实质性进步，社会保障制度不再构成人口流动的主要障碍。农民进城后土地权益继续保留的新政策降低了农民进城的机会成本。户籍限制主要发生在大型及特大型城市，但这种限制基本不再有针对农民的指向性。大城市房价居高不下是阻碍农民进城的主要壁垒。其他城市公共品因消费的非排他性，很难限制进城农民分享，也在事实上不会构成进城农民的财政负担。城市部分公共品的垄断高价是影响农民进城的重要因素。

(三)关于中国乡村治理效能的基本判断

1.农村经济效率评估

关于中国农村经济效率常常有两种完全不同的评估：一是认为中国农业仍属于小农经济，无效率可言；另一是认为中国农业已经属于现代农业系统，进一步提高效能的空间已经不大。这两种意见均有失偏颇。

农村土地承包制的推行极大提高了农业生产力，使农民实际收入普遍提高。中国农业经济与上世纪中叶及更早的情形已经完全不同。农户平均土地经营规模虽然不高，但实际上已经具有比较高的市场化、专业化水准。所谓“386199部队”务农，完全不符合事实。农业主产区的很多农户是“地畔农民”，较少直接下地劳动，田间生产活动由专业农业服务人员有偿完成。当前中国农业经济的主体已经不是自给自足的小农经济。

另一方面，也要看到，中国农业经济也未实现高度产业化，并非是竞争力的现代农业经济体。中国粮食主产区的单位土地面积产出与美国水平差别不大，但成本远超美国。若按完全成本计算，中国农业的成本确实很高。笔者粗略计算，按2016年的粮食及农业投入价格做依据，粮食的要素成本与消耗性成本总和为2万亿左右，亏损1.2万亿元左右。

以上这种经济发展水平，是乡村治理改革的基础性决定因素。

2.关于农村社会平等的判断

中国农户内部的收入差距、财富占有差距都应小于城市内部及城乡之间的差距。关于我国居民收入分配状况的评估，经济学者颇有分歧，笔者采信以下研究结论。农民收入的基尼系数从1978年的0.21增大到1985年的0.28，到2005年增大到0.375①。据李实的研究，农村内部收入差距的基尼系数从2000年的0.35上升到了2011年的0.39，上升了4个百分点，平均每年上升不到0.4个百分点②。2012年全国居民收入的基尼系数为0.474，高于农村内部的同一数值。这在社会转型时期不算一个很高的水平。

如果考虑到收入的“成本”因素，农村的基尼系数还会更低。在土地经营规模相近的情况下，农村种植经济作物的农户与粮食种植农户相比，前者农业收入高，但他们之间每个工作日的收入差别不大。后者通过非农领域的务工收入，增加年收入。综合考虑，农村居民单个工作日所得收入的基尼系数会更低。

财富分配的基尼系数也比较低。笔者依据2010—2012年间在部分省区的调查数据，发现样本农户宅基地占有基尼系数为0.328；平原地区农户宅基地面积基尼系数更低，只为0.261。按住房建筑面积计算的农村住房配置的基尼系数略高一点，但也只有0.344。宅基地和住房作为农户的最重要的财产配置，其拥有水平应该算比较平等。

3.关于农村社会稳定的判断

人们关于中国农村社会稳定形势的分析存在系统性偏差。通常人们没有认真区分真正的农区与城乡结合部。这两者被常常被笼统地称作农村，但实际上很不系统。

真正农区是指城市化过程中已经流失大量人口的农业主产区。这个社会领域的社会稳定形势应该比较好。农区的社会精英流失从理论上说比一般农户高。各类从事农业专业化服务的“下地农民”收入比较稳定，他们与“地畔农民”的交易基本上建立在市场化基础上，利益分配比较合理，难以产生对立。与农村腐败相关联的利益集团主要是侵吞政府支农资金，不构成对普通农民的直接侵害。

较多发生群体性事件的地区正是城乡结合部和一些城市扩张区。这些地区实际上已经不是典型的农村地区。这些地区的“村干部”所管理的社区已经不是农业社区，当地土地多是建设用地，干部权力的含金量高，腐败诱因强，容易加深干部圈子群众之间的矛盾。

总体看，中国的社会稳定关键是城市，不是农村。从更长远看，中国社会稳定取决于民主法治建设的逐步改善。

二、中国乡村社会及治理体制的未来演化

从长远看，如果政府继续推进城市化、市场化与农业现代化政策，乡村社会发展应该会产生或维持以下趋势。

(一)农业生产力进一步提高，专业化分工加深

按照目前的城市化水平及农业生产力水平，中国农业的专业化水平理应更高。按笔者估算，如果人口迁徙更自由，土地市场发育更充分，政府土地规划管理更合理，则目前我国的粮食生产专业农户的土地经营规模就可达到9公顷左右。这个规模有可能降低粮食生产成本30%左右。其他农产品生产领域的经济效益也会有明显提高。实际上这种情形没有出现，制约因素主要是土地制度改革不到位。

假设这种专业化水平得以提高，农户对市场的依赖加深，会进一步减弱宗法共同体对农村社会的影响。农村社会对宗法共同体集体行动的一部分功能将不再有需求(例如婚丧嫁娶中的全族性礼仪活动)，有的功能将转给政府和其他民间组织。从一般经验判断，现有地头农业专业服务农户更有可能发育为专业农场主，他们不需要借助宗法关系影响市场交易。

(二)农村人口继续减少，城乡人口布局发生重大变化

根据我国农村撤乡并镇、学校合并的历程及数据，以及城乡关系对农业现代化的适应性变化规律，笔者估计现有农村行政村中大约3万个将成为居住万人左右的居民点，其中约十分之一左右会发育为小城市。当专业农户的家庭收入水平与城市水平大体相当以后，我国需要专业农户大约3000万左右。如果政府不过度干预自然村的存亡，这些专业农户的大部分将分布在现有自然村中，从而在全国形成约300万左右的小型农村居民点，每一个居民点的人口规模多在10户以下。

(三)政府城乡社会治理一体化，二元体制趋于消失

在农业人口大幅度减少的情况下，如果我国城乡人口布局有较强的自然演化性质，城乡社会治理的二元机制将失去存在的基础。绝大部分农民有可能在半小时的车程中达到一座城市，享受到城市的各类服务。如果国家面对城市化与农业现代化趋势，对行政区划体制做出适应性改革和调整，数量大为减少的农业人口登记的最低级别行政区，可以是数量同样大幅度减少的县(区)辖村庄，也可以是县(区)辖市，目前绝大部分行政村设置不再需要。农民将是一种职业身份，农村政策将主要限于农业经济政策，国家公共财政将实现城乡全覆盖。

国家近年努力推进的城乡居民社会保障一体化改革，为上述发展趋势奠定了重要基础。2016年12月中央发布的“关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见”意味着国家将废止农村政社合一体制，公共财政全覆盖改革迈开了步子。

(四)民间社会自治形态发生变化，新型自组织机制形成

未来我国农村这方面的变化具有很大不确定性，不易作出判断。可以肯定的一点是，农村宗法共同体的自治功能将逐步退缩。同样可以大略做出估计，仅限于地域范围较小的、由农业居民构成的熟人社会的自治选举，也将因为农业人口的减少，不再有社会治理意义。但在较短的时间里，例如，在10—20年的时间里，将村民自治体设置下移到村民小组一级，有利于最基层乡村精英实现“体制内化”，减少他们的“疏离感”。从笔者2015年前后在一些地方的调研看，此举对稳定基础社会、降低农民在公共事务方面的合作成本，具有明显效果。2016年10月中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，肯定了这项改革的意义。但是，从长远看，随着农村社会的分工深化及农村人口大量向城市转移，大量自治组织会消失，基层乡村精英将稳定地转变为商业精英，基层公共事务处理也将专业化，社会治理的官方体制将不再需要与宗法熟人社会紧密嫁接。

(五)乡村治理演化趋势的关键影响因素判断

以上发展趋势平稳实现的条件，有的比较确定，有的不很确定，下面略作讨论：

1.深化农村产权改革比较确定。目前我国改革操作层对农村产权改革的思路总体上是明确的，即产权边界明晰度及土地要素的市场化程度将越来越高。受改革认识程度的制约，当前某些改革思路还比较保守，但从各方面的信息看，决策层的务实态度将使改革的壁垒逐步打破。降低农产品成本的压力，农民群众增加收入的迫切愿望，以及打破“消费抑制”的压力等，都将迫使农村产权改革不断向前推进。

2.农村人口大幅减少相当确定。中国的城市化率被明显低估。按国家统计局发布的数据，我国近几年农民工人数增速降低，但城市化率提高有增无减，2016年城市化率达到57.35%，比上年提高1.35%。国家统计局不同口径的统计数据差异正好说明居于我国建制镇建成区的人口在迅速增长。还考虑到我国城市与乡村定义不够科学，我国城市化率可能被低估约10个百分点。按目前这个增长速度保守地估计，我国实际城市化率在2030年前后会达到75%以上。农村人口减少的速度还会加快。这个变化无疑会支持上述关于农村社会的变化。如果大城市房价有显著下跌，城市化的速度还会更快。

3.农村社会组织化程度提高不很确定。即使实现了城乡社会治理一体化，我国农村仍将有大量农业居民。笔者估算城乡居民平均收入水平接近时，农业居民达到一个相对稳定的数量规模约1.3亿。农业社会的公共事务仍有自己的特殊性；农民仍会是一个政治压力集团。对这样一个农业社会，虽然没有必要实行完全不同于城市的政治体制安排，但在某些方面建立一种有利于社会和解、协商的自组织机制是必要的。社会稳定的一般规律是，社会成员的组织化程度越高，社会对话的成本越低，社会稳定越容易得到保障。从他国经验看，农民专业合作社的建立是这种机制形成的重要基础。我国农民合作社貌似有飞速发展，但实际上意义不大；合作社的经济功能主要由各类农业龙头企业所承担，农民不能参与产业链收益分配。龙头企业基本不能发挥农村社会组织功能。政府政策什么时候做出适应性调整，目前不好判断。

(六)发展停滞的风险估计

中国正向现代化、城市化和市场化社会加速迈进，如果预期改革目标顺利实现，我国农村社会在人口分布意义上虽然存在，但其相对重要性将显著下降，我们应该乐观其成。但是，对未来的乐观也不能过于盲目。

设想一种极端情况，即上述趋势受阻，改革实际推进停滞，可能会发生下述情形。(1)土地制度改革滞后，土地流转受阻，地租率居高不下，农业特别是粮食生产的规模经营水平难以提高，农产品成本难以下降，将会引起增大农产品进口压力，减少农民收入。(2)因为土地规划管理制度改革滞后，城市房价居高不下，农民进城受阻，劳动力市场二元分割加重，城乡收入差距增大。(3)国家为维持粮食安全及农业主产区社会稳定，继续加大财政转移支付及农业综合支出，形成越来越倚重中央政府的农区社会经济体。这样的经济区域不仅效率低，且会形成的转移支付过度依赖型社会，官本位社会风尚更加强烈，导致县域社会经济政治生态严重恶化。(4)伴随上述情形，人口在城乡之间的“候鸟型流动”将长期保持，城市处于边缘化生存状态的人口群体将相对凝固，贫困人口将主要生活于农村地区。这种社会类型会与主流社会渐行渐远，其内部易生成各种落后的帮派性、宗法性权威结构。这种社会的领袖平时与主流社会难于合作，当社会发生紧张事变时，这种社会系统会对主流社会产生巨大破坏作用，导致社会转型的长期阵痛乃至转型失败。避免上述情形发生，必须全面深化我国社会经济体制改革。

三、乡村治理及相关领域的配套改革

(一)继续深化农村产权改革

农村耕地承包权应经一次性平等分配后实行永久不变，并形成有利于农业现代化的交易、流转制度。农村宅基地应在国家土地规划管理体制做重大改革的基础上，形成宅基地永久使用权有限开放的交易制度。农村土地强制征收范围应限于满足重大公益事业的目的；其他经济建设对耕地的需要应在规划约束下完全按市场交易渠道取得。

(二)建立有利于城乡社会治理一体化的行政区划制度

农业主产区的县级行政区应适当合并，并直接归省级行政区所辖。县下设立县辖市、县辖村。考虑多方面约束因素的影响，笔者估计全国可设立3000左右县辖市。行政村逐步减少到3万个左右，自然村转变为小型专业农户居民点，并不再设立公务管理机构。一部分专业农户居民点归属县辖市管辖。

(三)全面调整农民专业合作社发展政策

农民专业合作社必须做大做强，最终形成由几十个巨型农民专业合作社覆盖全国农业产业链的格局，并在国际上有竞争力。根据农民专业合作社的规模，对合作社实行分级扶持、管理的政策，中央政府不再支持小型农民专业合作社。国家不再扶持与农民专业合作社无关的农业龙头企业。国家应支持农民专业合作社参与农村社会事业建设。

(四)建立农业保护区制度

建立综合性的涉及行政区划、财政支农体制、人事管理制度、土地规划管理制度等方面的农业保护区制度，并将此种制度的落实归口农业部管理、统辖，同时下放非国家保护区的其他土地归地方管理，中央仅仅对这些土地实行政策杠杆管理。按一定的标准，将包括河流、道路、居民区在内的一定面积的土地，连续、成片划为农业保护区，引导其中的非农产业逐步退出农业保护区。农业保护区归中央政府直接管辖。农业保护区内实行一系列特殊政策。将农业保护区土地、大范围未利用土地及其他国家级保护区以外的土地，分级划归地方政府规划管理，国家用政策杠杆约束地方的土地利用行为。在农业保护区(包括类似其他保护区)以外，村庄全部土地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市，也即农民的宅基地流转不受范围与对象的限制。在农业保护区内，针对土地的用途管理与权能交易专门立法。

(五)尽快取消村一级“政社合一”制度

加快落实中央2016年12月发布的“关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见”，集体经济组织与行政村的公共事务管理分开运行。根据人口变化逐步减少现有行政村数量，最终使农村行政村的数量与能够支撑一所完全小学的居民点数量相适应；这样的居民点数量大约3万个左右比较适当。这种行政村只负责乡村公共事务，并建立公共财政。集体经济组织必须转型为现代经济组织，并可以在集体经济组织成员同意的情况下实现注销或转制。

(六)完善农村人口向城市转移的政策体系，加快城市化步伐

尽快通过城市房地产税征收等措施，降低城市房价。简化农民进城落户门槛，制定居民最低住房标准。只要一个人或一个家庭在任何一个城市拥有或租用标准住房，就应该视为其满足户籍登记的主要条件。为了让进城农民放心在城市落户，必须对农村土地市场做一个“设计”。例如，农民将土地流转以后，如果未来土地(分为农村建设用地与耕地两个部分)涨价，涨价部分的80%在50年内归农民。实际上，有了这个举措，农村土地根本不会涨价。对购买土地者收取土地涨价调节基金，收取比例为土地涨价的90%。此举可以抑制土地市场放开后的土地投机风潮，促进土地流向真正的土地有效使用者。

(七)建立贫困人口向城市转移的引导政策体系

不适合人类居住地区的人口原则上应向城市转移，并在城市得到就业支持。无家庭照顾、无基本劳动能力的农村病残人口应就近安排到城镇供养。政府支持有基本劳动能力但无经营家庭农场的人口逐步转变为城市雇佣工人。通过这些改革措施，逐步使农村成为基本没有贫困人口的区域。

注释

①张晓山：《中国农村改革30年研究》，北京：经济管理出版社，2008年，第1页。

②李实：《坚持不懈地提高农民收入》，《经济日报》2013年02月07日；岳希明、李实：《我们更应该相信谁的基尼系数？》，http://www.ciidbnu.orgnews201301/20130123092800706.html.