“双一流”建设财政控制的地方实践困境与改进

胡 敏



“双一流”建设财政控制的地方实践困境与改进

胡 敏

官僚主导的特征构成中国高等教育财政控制的基本底色，成为基因深植中国高等教育改革发展之中，新时期推进“双一流”建设也不例外，依然遵循着财政官僚控制的逻辑和非均衡发展的路径依赖。政府通过扩大财政规模和财政适度放权为大学提供更加优厚的财政资源和更多的财政自主权，激发大学追赶“世界一流”的信心和活力。但在财政官僚控制逻辑下，高等教育发展仍会出现新的资源配置效率不高、主体动力不足、结构发展不平衡等问题。需要树立“中国特色”高等教育发展道路自信，重树学术主导的财政理念，再造多方共治的财政体制。

“双一流” 官僚控制 非均衡发展 财政共治

2015年，国务院颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，把建设世界一流大学和一流学科确定为国家重大战略，统筹各方资源，开启新一轮高等教育追赶“世界一流”的发展形态。从大学发展历史看，“双一流”建设既以财政资源为支撑，又受财政控制方式的影响。本文从加雷斯·威廉斯的高等教育财政控制模式理论出发，以广东推进“双一流”建设为例，分析其财政控制的嬗变与不足，期许为推动“双一流”建设做有益建言献策。

一、财政控制的基因

加雷斯·威廉斯把高等教育财政分为三种模式：一是官僚控制模式，即由外部政治机构或官僚机构控制经费；二是学院控制模式，即由提供教育服务的院校教师控制经费；三是市场模式，即由教育服务的消费者如学生等控制经费。他指出：“没有任何一种高等教育经费分配制度是绝对纯粹的官僚模式、学院模式或市场模式。很有可能某些级别模式的决策是官僚模式，而另一些级别的决策则依靠其他模式。”在他看来，官僚控制模式的基本特征是：政治和官僚的调节方式占统治地位，经济决策由校外机构如中央政府作出，资源根据明确规定的分配标准分配给各院校；权力掌握在政治当局和行政官员手中，他们把政治重点转移为分配经费的实施规则。其优点是确保大学组织的统一性和政策过程的协调性。国家在高等教育方面的政策目标可以通过与这些目标一致的资源分配方式而直接迅速地实现，如果国家想要求大学完成指定的任务，那么官僚模式就可以通过保证给其提供足额的资源而确保高等教育的质量。其缺点主要是对学术自由的威胁，自上而下分配资源必然要求下级服从上级，侵犯了下级的行动自由权利。[1]74—81从历史和现状看，中国高等教育财政具有鲜明的官僚控制模式特征，并辅以有限的市场模式和学院模式。

(一)政府是高校经费投入的主体

中国在办学体制上以政府举办为主，鼓励社会力量参与。2015年全国有普通高等学校2 560所(含独立学院275所)，其中公办高校1 826所，占71%，民办高校734所(含独立学院275所)，占29%。全国普通本专科在校生2 625.30万人，其中民办高校610.85万人，仅占23%。[2]在经费投入体制上，实行举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多渠道筹措经费的机制。公办高校的举办者为政府，其办学经费主要来源于财政拨款。据统计，1950—1979年普通高校累计投入教育经费224.14亿元，国家财政性教育经费占比为100%；1980—1989年普通高校累计投入教育经费692.07亿元，国家财政性教育经费占比为91.77%；1990—2002年普通高校累计投入教育经费6 546.71亿元，国家财政性教育经费占比为63.68%。[3]2005—2010年，全国普通本科院校经费总投入为19 209.81亿元，国家财政性经费占比为48.86%。[4]可见，中国高等教育财政经历了从纯粹的官僚控制模式向官僚控制模式主导、市场模式逐渐凸显的多元化转变。

(二)政府掌控公办高校经费分配的标准和规则

不可否认，在制定规则时，政府部门通常以回应大学诉求、社会呼吁为起点，过程中通过各种形式征求大学、相关学者或社会机构的意见，但最终仍由政府部门决定。政府之外的组织(包括大学自身)对财政分配规则和标准制定的影响微弱，政治和官僚在经费分配和调节方式的决策上占“统治地位”。政府不仅控制着公办高校财政拨款，而且通过对公办高校收费实行审批制、对民办高校收费实行备案制、对公办高校捐赠实行财政激励引导制度等方式规制着高校的社会资金流入。

(三)政府规定公办高校经费使用的管理模式与制度

尽管公办高校实行自成一体的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》，但这些制度以《事业单位财务规则》《事业单位会计制度》为制定依据，是其具体化，属于事业单位财务会计制度的分支。公办高校经费使用严格遵守政府制定的规章制度，与其他行政机关、事业单位实行几乎一致的管理模式和制度。同时，中国公办高校的编制管理、薪酬管理、人才流动管理、设备采购、办学条件等均与财政戚戚相关，财政官僚控制延伸到这些方面，发挥着极其重要的牵引作用。

由此可见，官僚控制特征构成中国高等教育财政基本底色，深植中国高等教育改革发展之中，在历次改革发展中发挥着重要作用并逐渐强化。近20多年来，国家先后启动了“211工程”“985工程”“2011计划”等高水平大学建设项目，都在不同程度上强化了财政官僚控制。“一种经费体制建立起来以后，它就会形成各方面的既得利益，除非有一种更受有关方面绝大多数人欢迎的体制，否则它是很难被取代的。”[1]79在新一轮“双一流”建设中，财政官僚控制基因依然在复制和繁衍，有些“基因”得到改进，发挥着推动大学“追赶”世界一流的正能量，但也有些“基因”更加固化，形成新改革发展的困境。

二、“双一流”建设下的财政控制嬗变

(一)财政规模的迅速扩张

如何发展并控制大学，实现国家战略意图，政府首要考虑的是财政规模问题。“办学费用的迅速增加，意味着中央可以通过控制增加资源的办法对大学施加影响。所有大学都感到它们常常处于或者拒绝增加资源或者按照条件接受资源的位置上。”[1]86大学往往选择“按照条件接受资源”的位置，接受政府的牵引和控制。广东推进“双一流”建设进程中在财政规模上采取了“综合定额”和“专项拨款”同步壮大的策略。一是分步分类提高生均拨款标准。从2015年起，将七所高水平建设大学生均拨款标准提高到1.2万元，当年追加经费五亿多元；从2016年起，将四所重点学科建设项目高校相应专业生均拨款标准提高到1.2万元，当年追加经费一亿多元；从2017年起，调整省属本科高校生均定额拨款专业学科分类和折算系数，预计增加拨款约1.5亿元。二是专项拨款巨额增加。2015—2017年省财政拨50亿元专项资金支持高水平大学建设；省财政安排30亿元，带动市级财政多渠道投入70亿元支持省市共建高校发展;省财政安排10亿元支持高水平理工大学建设。三是巨资“筑巢引凤”。广东省和汕头市共计将投入超过40亿元资金支持创办广东以色列理工学院，并以建成世界一流大学为目标。深圳市通过优厚土地供给、巨额资金扶持引进清华大学、北京大学、中国人民大学和中山大学在深圳办新校区，以实现到2025年，深圳高校达到20所左右，其中3—5所高校的综合排名进入全国前50。

(二)社会资源汲取的激发

社会资源是高等教育发展不可或缺的资源，大学通过提供教学、科研、咨询等服务而获取。加雷斯·威廉斯称之为市场模式，就是以适者生存、不适者淘汰的方式促进高等教育发展，可以不断刺激学院和大学，使其适应不断变化的经济和社会状况。[1]92—93大学从市场获取资源看起来是自主交换，但在中国仍是在政府的严格管控之下——学费标准实行政府审批制，社会捐助实行税收调节和激励调节等机制。广东则推出四项调节“市场模式”的政策。一是提高公办普通高校学费标准，平均上调20.2%，高水平建设大学和建设学科在相应的档次基础上再上浮10%。二是推进民办高校收费市场化改革，取消民办高校和民办中职学校学费备案以及住宿费核准制度。三是鼓励社会捐赠。对高校接受社会捐赠按一定比例给予奖励，如深圳市财政每年安排五亿元配比资金，对获得捐赠的高校给予奖励补助。四是激励科技成果转化。高校可自行对其持有的科技成果以技术入股方式开展转移转化活动，政府有关部门不再对高校科技成果的使用、处置和收益分配进行审批备案。

(三)财政技术管制的适度放宽

“经费的使用者千方百计想利用分配规定中的漏洞从中取利，而经费的提供者则绞尽脑汁制定新的规定以堵塞那些漏洞”[1]100，形成经费提供者和使用者之间的博弈。政府管制高等教育经费的使用主要通过技术层面——预算编审制度、财务制度、政府采购、国库集中支付、人员薪酬制度等来实现，形成繁琐“超长”的行政链条，规制大学经费使用，而这些行政链条最为学者们所诟病。在“双一流”建设中，政府把简化经费管理程序作为重要措施，更多地面向学术主体放权。例如，广东在“双一流”建设中制订了一系列具有创新性的简政放权措施，包括：放权政府采购，实施高水平大学建设高校自行采购试点，对科研仪器采购实行项目库管理；放权科研资源配置，赋予高校科技成果自主处置权；放权薪酬激励机制，下放岗位设置权、公开招聘权、职称评审权、薪酬分配权、人员调配权，着力健全有关高校在岗位管理、人员聘用、人才评价、人员流动和退出等方面的制度等。

(四)财政民主参与的有效引进

公共财政分配过程实质上是一个民主政治参与过程，由纳税者自身或其选出的代表来表达他们的偏好，并根据偏好做出选择，通过民主参与程序来衡量缴纳的税收是否物有所值。广东“双一流”建设的项目选择和与其直接相关的财政资金安排引进了一定方式的民主参与，并以技术精英参与为主:邀请国内外知名专家对五所整体建设高校和18个重点学科建设项目的建设规划、改革方案逐一进行论证，引导参建高校找准薄弱环节和主要问题，明确建设思路和主攻方向;探索建立以社会化评价为主的长效机制，引入第三方专业评估机构对高水平大学建设绩效进行动态考核评估，根据绩效考核评价结果奖优罚劣；成立高水平大学建设专家委员会，聘请国内外相关学科领域学术造诣深厚、办事公道正派的顶尖专家和行业、企业知名专家担任成员，为高水平大学建设提供全方位指导、战略咨询和监督。

三、“双一流”建设下财政控制的困境

“双一流”建设中财政规模扩大、财政技术管制适度放宽，由此大规模集中财政资源，大学发展资源短缺问题得到相对缓解，一些阻碍发展的体制机制被迅速清除，激发大学追赶“世界一流”活力，迎来新的发展机遇。但在官僚控制基因复制和路径依赖的作用下，作为财政资源拥有者的政府对作为需求者的大学的支配作用随之强化，进而需求者对拥有者更加依赖。从短期看，财政控制牵引着大学按照政府设计的“双一流”路径前行，由此可能使大学偏离其发展规律的轨道，反而束缚大学发展，“双一流”建设效果不佳；从高等教育发展的长远和全局看，“双一流”建设的非均衡发展财政控制模式虽然能在短期和局部上取得看似辉煌的“战绩”，却为后续发展和整体进步埋下不可逆转的隐患。

(一)发展主体错位

在雅斯贝尔斯看来，教育需要随着社会变革而改变，但变革的尝试首先是对教育本质问题的追问，对教育的反思是一个国家和社会的大事。[5]在官僚控制模式下推进“双一流”变革，政府、社会及大学本身都必须首先追问大学的本质，追问服务、服从国家发展战略需要如何保持自由自主探索高深学问。显然，高等教育改革发展的主体在高校，“双一流”建设的主体责任和主动力也应在高校。但从当前实践来看，在官僚控制模式的强大吸附力作用下，“双一流”建设仍处于政府决心巨大、强力推进、求胜心切，而高校被动跟进、方向未明、动力不足的胶着状态。

1.发展动力不足

政府为实现“双一流”战略意图设想，发挥财政资源的最大效益，设置严格的分配程序、量化的考核指标、繁多的监督手段，以形式和程序规范保证“双一流”的推行。但这些形式和规范往往是单一的、短期的、可测量的，缺乏系统性、综合性和长远性考虑，导致其偏离对大学本质的追求。“权威主导以及外部利益诱导下所从事的研究和创建活动无法激起学校及内部个体的内在动力和对自我价值的认知。”[6]其具体表现为：有的高校对推进高水平大学建设的思考不够系统，思路不清晰，对标杆尤其是国外标杆内涵的了解不深，只是停留在表面的数量对标上，针对体制机制、人才培养等内涵建设而制定的“施工图”还不够细致完善；有些高校只停留在校领导和个别牵头部门层面，没有很好地协调各部门、各院系、各学科的力量，没有调动广大教职工的积极性，系统协调推进的合力尚未形成;教授们对“双一流”的认识仍停留在申报国家级科研平台、发表高水平学术论文上，重项目申报、论文发表，轻教学、科技创新和成果转化，个体方向不明、动力不足。

2.发展路径依赖

以政府为主推动“双一流”建设，高校内生动力不足，主动对接谋划不够。面对政府集中巨额资金，从过去对资金数量不足的“恐慌”变成现在对资金使用能力不足的“恐慌”，在政府考核压力下，仍习惯原有的方式方法，沿用过去按二级学院、学科进行的近似平均分配，主要通过资助申报科研项目、奖励论文发表、人才“挖墙脚”式引进、提高校内津补贴等方式安排使用资金，而围绕“双一流”建设目标分配财政资源的方法不多、创新不够。例如，受“立竿见影”的评价指标和“求新求快”的政绩影响，在高层次人才问题上，普遍存在“重引进、轻培养”的倾向，把财政资源过多投在引进人才上，掀起新一轮“人才战”，而对自有存量人才重视不够，投入不多，似乎成了新一轮发展的“局外人”，其创新活力大受影响。哈瑞·刘易斯所描述的在中国也成了较为普遍的现象：“因为教师迫于压力，需要在短期内发表大量学术成果，学术论文正变得呆板和缺乏锐气，只强调写作的技巧。青年教师们往往是根据学术期刊和出版社的喜好而写作。在自然科学和一些社会科学领域，由于研究依靠政府的资助，追求真理的学术方向会被扭曲。因为专利发明可以为大学带来利益，教授与学生的关系和教授与企业的关系被等量齐观。”[7]

3.简政放权失效

在官僚控制模式下，“双一流”建设需要政府简政放权，赋予高校更多办学自主权。诚如上述，政府已经在这方面进行了一些具体放权，但只是有限的放权，激发大学办学活力的效果仍不尽如人意。一方面，政府已放的权，高校方面接不住、用不上、用不好。财政资源分配权下放高校，由高校自主安排，但高校创新动力不足，下放的理财自主权接不住、用不好。另一方面，政府虽已放权，但由于相关配套政策未到位，政策推动不佳，好的政策用不上，成为看得见、摸不着的“玻璃门”。例如，允许高校自行决定对其持有的科技成果采取技术入股方式开展转移转化活动，但由于高校领导干部参股、税务、国有资产管理等相应配套政策没有跟上，高校科技成果转化并没有因此兴旺起来。

(二)发展效率消减

政府在高等教育投入上面临着如何把数量既定且又相对稀缺的财政资源有效配置到各个方面的问题，即必须讲求财政支出效率。财政支出效率首先是资源配置效率，即政府支出的目标要满足公众对公共商品的需求，也就是解决政治程序与公共选择如何体现消费者的需求偏好问题；其次是政府支出过程是否以成本最小化的方式进行，即“X-效率”。财政支出的资源配置效率与“X-效率”相互依存、相互联系，并且这两种效率的高低取决于制度的安排。[8]在“双一流”建设的有限财政资金条件下，依然坚持差别化的非均衡发展策略，即集中优势资源，择优建设，全力打造“单项冠军”，实现重点突破，以求短期见效，显然是在追求财政支出的“X-效率”，即政府用既定的财政资源追求“一流大学”和“一流学科”的最快最佳结果，但也带来财政资源配置效率低的问题。

1.挤压高等教育需求的有效扩大

当代中国正处于高等教育由大众化向普及化过渡、推进“双一流”建设多重任务的叠加期，对社会公众来说，需要更多高等教育机会选择。而“双一流”建设的目标之一在于服务国家创新发展战略，面向经济社会主战场，打造学科高峰，推进经济发展；另一目标是培养一流人才，显然是精英教育，得益者为少数人。因此，大学“双一流”的“单项冠军”并非广大社会公众最广泛、最基本的教育需求偏好。从满足公众所需服务的财政民主角度衡量，集中财力打造“双一流”显然资源配置效率不高。诚如有学者指出的那样：“对于我们这样一个世界大国来说，只有若干所世界一流大学、一批高水平大学和一流学科显然是远远不够的，需要做强不同层次不同类型的高等教育，尽快形成一个协调、健康、完整，具有中国特色、世界水平的现代高等教育体系和生态。”[9]

2.造成高等院校之间的竞争缺失

财政资源的稀缺性、排他性决定其配置既要讲究效率优先，又要兼顾公平，既要突出重点、打造高峰，也要兼顾一般、抬高底座。尽管政府在主观意愿和政策上实行开放式项目建设遴选机制，所有高校均平等参与竞争。但由于高等教育竞争的有限性，大学自身发展形成不同的实力，经过“211工程”“985工程”等重点投入，已经形成的发展差距和“身份固化”必定在新一轮重点投入中抢占先机，在貌似公平的竞争中胜出，获得更多财政支持和政策扶持(例如，广东仅对高水平建设大学下发人事管理权，而非高水平大学则不享受此项政策扶持)，进一步强化大学强者越强的“马太效应”。即如果采取重点投入、竞争分配的非均衡发展战略，不管设计何种竞争规则，取胜的都会是那些历史上得到倾斜扶持的强大高校。“一些优势高校借此实现了增量式发展，却掩盖了大学组织本身存在的问题，而且对这些学校来说，项目资金投入达到一定限度后还会造成边际效应递减的结果。”[6]也就是说，“双一流”有限的专项资金，对实力雄厚的大学来说是“锦上添花”，并不显得特别重要，难以满足其更高发展需要，而如果等量资金投入实力薄弱的大学则是“雪中送炭”，效率更高。

3.引发区域高等教育的“中部塌陷”

“双一流”建设固然需要打造学术高峰，在少数学校、少数学科专业实现“世界一流”的赶超，但如果长期处于“一枝独秀”的局面，则会因缺乏深厚土壤而萎缩，换言之，整体协调是高等教育发展的内在要求，在“高原”之上堆“高峰”方可牢固。尽管广东努力实行分类推进策略，既投入高水平大学建设，打造高等教育“高峰”，同时也实现省属共建机制，即省市共同发力，把原偏离中心城市、实力比较弱的地方本科扶持起来，托高高等教育“底座”，在制度安排上提高“X-效率”，但尚有一大部分处于中心城市、发展处于中等水平的高校得不到相应支持，在一定程度上将失去这一轮高等教育发展机会，有可能由此掉队，出现“中部塌陷”现象。

四、“双一流”建设财政控制的有效改进

在“双一流”建设中，财政官僚控制基因进一步固化和强化，其原因在于高等教育改革发展的“中国特色”。一是大学发展历史的中国特色。中国现代大学自产生以来就担负着救亡图存、振兴中华的重要使命，为实现国家发展战略而办，长期受制于并依附于政治权力，充满了实用性与功利性的价值取向。高等教育财政资源分配必定强化政府主导的工具性、功利性价值取向,冲淡大学本质的价值追求。二是大学发展阶段的中国特色。中国是最大的发展中国家，面临高等教育从大众化向普及化迈进和追赶“世界一流”的双重目标，财政资源分配既面临双重压力，又必须兼顾双重需求，而分配的“天平”往往倾向于“X-效率”——以最小投入求得最高最有显示度的效率。三是大学发展体制的中国特色。政府集高等教育举办者、管理者、使用者、监督者于一身，既是大学经费的主要提供者，也是大学经费使用的管理监督者，政府财政控制自然而然把大学自身力量、社会力量排斥在外。因此，需从以下两个方面改进高等教育财政控制。

(一)重树学术主导的财政理念

首先，强化发展道路自信。诚如前面所言，中国高等教育发展具有浓厚的“中国特色”，财政官僚控制底色十分深厚。政府以什么样的心态和策略推进高等教育发展，决定着对高校财政控制的方向和尺度。回顾新中国高等教育发展历程不难看出，“模仿追赶”策略伴随始终。“模仿追赶”既能积极奋进，又能自卑急躁。不可否认，在历次高等教育发展工程中，从政府到高校再到社会都表现出明显的急躁心态。因此，在“双一流”建设中，既要对标“世界一流”，积极追赶，更要以开放、平和的心态看待高等教育，尊重高等教育发展规律，树立和强化“中国特色”高等教育发展道路自信，把精力更多地放在为高校发展营造宽松优越的政治环境、政策环境、社会环境和财政环境上，构建学术主导的财政理念和制度，让大学财政更多地按照学术逻辑运转，激发大学发展的学术动力，实现遵循学术规律优化财政资源配置。

其次，保持政策平稳持续。政府支持高等教育发展的财政力度、方向应持之以恒，改革项目制推动、运动式发展的路径依赖，而从长远战略发展角度设计和制定财政政策。迫切需要制定《高等教育投入法》，以立法的方式保障高等教育发展规划、政策导向、财政支持相对稳定，建立政府投入持续增长、稳定预期的长效机制，把专项投入为主转变为经常性投入为主。在财政策略上，改革过度非均衡发展战略。不能简单以高校“身份”划资源，而应该使每所高校都能享受相应资源支持，支持每一所高校发挥独特优势，在一定领域办出特色、办出水平,在不同类型高校之间形成良性竞争机制，在托高“底部”基础上建“高峰”，避免高等教育发展的“马太效应”和“中部塌陷”等问题。在高层次人才投入上，要更加重视对自有存量人才的培养。加大对自有存量人才培养的投入，提高待遇，支持研究和鼓励原创，实施激发创新活力的政策，让有创新能力和意识的本土人才脱颖而出。

再次，单列财政管理制度。大学是创造知识、传授知识、培养人才并服务社会的组织。[10]在一定意义上，大学具有提供公共服务的事业单位性质，但由于大学创造知识的独特功能，不能将其与一般的事业单位同等视之。而中国政府部门一直将高校等同于一般事业单位进行管理，高校“行政化”、办学自主权难以落实由此肇端。“双一流”建设要改变政府部门这一固有的思维定式和管理模式，财政要充分而系统地放权，解决好政府“碎片化”放权和高校自主理财“玻璃门”问题。关键是把高校财务、薪酬、采购等管理方式从一般的事业单位中独立出来，形成高校自成体系、相互衔接的财政制度模式。制定与高等教育发展规律相适应的、相对独立的预算、财务、会计、薪酬、采购等制度，减少甚至杜绝政府对高校人、财、物等微观事务的干预，主要通过信息公开、审计等手段进行事后监督。

(二)再造多方共治的财政体制

地方实践显示，集中高强度财政投入“双一流”建设进一步强化了高校财政官僚控制，其中的原因是大学缺乏多方共治机制，行政力量独大。因此，当务之急是建立高校财政共治机制，通过共治机制制约官僚控制，协调行政力量、学术力量和社会力量在财政资源配置中的作用。首先，建立高校拨款委员会体制。在全国和省级人大机制下，设立高校拨款委员会，专门负责审定高校年度预算。委员会成员包括人大代表、政府官员、高校推选出的代表和社会贤达，实行轮换制，增加社会各界共同参与预算决策的广度和深度。高校拨款委员会体制可在政府与大学之间嵌进立法的力量、社会的力量，形成第三方隔离。一方面,减少政府部门对高校预算的直接干预，减少行政长官以政绩为主要依据、脱离高等教育发展规律而推动发展项目的可能；另一方面，减少高校盲目追求预算约束最大、进而追求利益最大化的冲动，让其在相对稳定的环境中保持发展定力，追求卓越。[11]

其次，推动高校自主统筹配置资源的机制。无论是“双一流”建设还是其他大学建设发展，都是一个有机衔接、相互制约的发展整体，资源配置具有系统性和不可分割的特点，需统筹布局谋划。要允许高校在总体规划指导下，将各类办学资金统筹安排使用，打破资金使用界线，变分散投入为整体投入。对突破原有制度或规定，但符合创新发展要求，有利于为高等教育发展注入新动力、新活力的，政府要给予坚定支持，鼓励探索，激发高校自主发展积极性。

再次，构建政府与大学财政共同问责机制。实施高校财政绩效合同制，改变现行绩效指标部门定、高校被动接受的“一刀切”做法，建立高校绩效指标自定、社会考核监督机制。在高校学术群体、行政群体和社会公众平等协商的基础上，以实现大学使命为最终目的，高校自行提出绩效目标，并由高校学术机构审定，最终形成高校绩效合同。这样实现绩效目标既不脱离高校实际，又不降低高校目标要求，可实现从高校绩效“要我评”的被动应付式向“我要评”的主动式转变，减少政府对高校过多、过细的指标考核、检查和评比。[11]

[1] [美]伯顿·克拉克主编. 高等教育新论——多学科的研究.王承绪，徐辉，郑继伟，等译.杭州：浙江教育出版社，2001：74—81.

[2] 中华人民共和国教育部.2015年全国教育事业发展统计公报.教育部官网，2016-07-06.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html.

[3] 周礼光.经费配置模式与大学战略选择：中国大学趋同化的经济学解释.中国高教研究,2015(9).

[4] 教育部财务司,上海市教科院智力开发研究所.中国教育经费年度发展报告2005—2010.北京：人民教育出版社，2013：162—164.

[5] [德]雅斯贝尔斯.什么是教育.邹进,译.北京:生活·读书·新知三联书店,1991:43.[6] 殷文杰.“项目治教”：大学治理中技术理性对价值理性的僭越.高等教育研究，2016(9).

[7] [美]哈瑞·刘易斯.失去灵魂的卓越.侯定凯,等译.上海：华东师范大学出版社,2015:7.

[8] 廖楚晖.教育财政学.北京:北京大学出版社,2006:139—143.

[9] 徐高明.省域高水平大学建设的体制机制创新与存在的问题.高等教育研究,2017(3).

[10]张维迎.大学的逻辑.北京:北京大学出版社,2012:1.

[11]胡敏.大学预算共同治理机制及其改进.教育发展研究,2016(21).

【责任编辑：王建平；实习编辑：杨孟葳】

2017-03-30

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1000-5455(2017)04-0074-06

胡敏，广东揭阳人，华南师范大学公共管理学院副研究员。)