湖南省精准扶贫中的困难与对策

黄文宇



湖南省精准扶贫中的困难与对策

黄文宇

（湖南省广播电视微波总站，湖南 长沙 410003）

精准扶贫是新阶段扶贫工作的重要方向和总体目标。对湖南省精准扶贫中存在的困难进行研究，有利于扶贫攻坚目标的实现。在研究中发现搞清楚人在哪里、扶在哪里、脱在哪里等三方面的问题是湖南省实施精准扶贫的困难所在。论文提出了五个方面的对策以更好的实现精准扶贫。

精准扶贫；困难；对策

精准扶贫是习总书记在湘西视察扶贫时做出的重要指示，它是现阶段扶贫工作的重要方向和总体目标。现在我省已处于精准扶贫决胜阶段，如何进一步加大扶贫力度，进一步加快脱贫步伐，是摆在全省各级面前的一项光荣而艰巨的任务。

一 精准扶贫是历史的必然选择

任何事物的发生发展都有其深刻的缘由。精准扶贫的提出也不例外，它是综合考虑国家发展大局和扶贫具体实践所做出的必然选择。

（一）我国的扶贫历程

千百年来，我国就有扶贫济困的光荣传统，这也成为历朝历代起义造反的重要号召。中国共产党自成立以来，就很重视穷人问题，并为之作出了不懈的努力，“打土豪、分田地”就是革命时期扶贫济困的一个具体行动。

新中国成立后，我党又提出要迅速改变国家“一穷二白”的落后面貌，先是进行了土地改革，继又进行了合作化运动，再又推行了人民公社，意在通过将农民组织起来，发展农业生产，改变农村面貌，使农民迅速摆脱贫困。

改革开放后，我党及时把工作重心转向经济建设，在农村实行了家庭联产承包，农民缺吃少穿的状况得到了很大改善，一些生产条件好的地方还出现了“卖粮难”，“卖棉难”“卖猪难”，农产品在局部地方出现了“供过于求”。

但大部解决温饱，不等于全部解决温饱，在一些老少边穷地区，贫穷落后的状况仍相当严重。在这种情况下，党中央、国务院迅速做出决策，从上到下成立专门机构，安排专门经费进行有组织，有计划，有步骤的扶贫，从而使中国扶贫在党和政府的领导下轰轰烈烈，扎扎实实的开展起来。

自1986年党和政府成立专门扶贫机构后，我国扶贫事业大致可分为以下三个阶段：

1.开发式扶贫方针的探索确立阶段。这一阶段在时间上划分大致为1986年至1993年。中国专门扶贫机构成立后，对如何根据中国实际确立具有中国特色的扶贫方针，进行了一番研究探索。从世界总体看，绝大多数国家扶贫都是推行救济式方针，但中国是否照搬照套也经历了一番争论，一番探索，一番曲折。最后确定，中国扶贫必须具有中国特色，走开发式扶贫的路子。这一扶贫方针的确立，将扶贫的伟大目标与亿万贫困农民的脱贫动因紧密结合起来，将“输血”与“造血”结合起来，为中国式扶贫取得巨大的成就打开了通道。

2.“八七”扶贫攻坚计划阶段。为了进一步壮大声势，扩大成果，党中央、国务院于1993年制定了“八七”扶贫攻坚计划。这一计划主要含义是，利用1994年到2000年7年时间，解决全国八千万贫困农民的温饱问题，绝不把贫困带入二十一世纪。为了组织实施好这一计划，党中央专门召开了有省委书记参加的中央扶贫工作会议，层层进行了动员，层层分派了任务，层层进行了督办，全国扶贫攻坚取得了阶段性成果。

3.新千年全国十年扶贫纲要的实施阶段。“八七”扶贫攻坚计划后，虽然全国取得了很大成绩，但并未彻底解决中国农村的贫困问题，更未实现决不把贫困带入二十一世纪的宏伟目标。

于是乎，党中央、国务院又根据扶贫实际，制定了新千年十年扶贫纲要。根据这个纲要，计划利用2001年至2010年十年时间，进一步加大全国扶贫力度，基本解决全国贫困农民温饱问题。在十年扶贫纲要期间，党中央，国务院采取了一系列政策措施，扶贫攻坚取得了更大的成效。这些政策措施主要包括，一是从国家大政方针讲，确立了以工促农，以城带乡的战略决策，这就从根本上为支持三农发展，支持扶贫攻坚提供了条件。二是彻底减免了农业税，使这一实施了上千年的古老税种走下历史舞台，也从根本上减轻了农民负担。三是实行了农村低保制度，使全国农民从制度层面免除了衣食之忧。四是从扶贫攻坚的角度，确立了“一体两翼”的工作重点。这“一体”就是整体推进，其“两翼”就是产业扶贫、雨露计划，从而明确了扶贫攻坚的主攻方向。十年扶贫纲要的实施，成效十分显著，广大贫困地区，贫困农民的状况发生了很大改变，困扰了中国农民几千年的温饱问题基本得到解决。

（二）新阶段的新特点

新千年十年扶贫纲要实施完后，我国扶贫攻坚进入了一个新阶段，国家又制定了第二个新十年扶贫纲要，扶贫工作又呈现了许多新特点。

1.扶贫确立了新理念。这个新理念的核心内容就是由原来的绝对贫困转变为相对贫困，扶贫更加注重确保温饱，缩小差距，让所有贫困农民都能进入全面小康。

2.扶贫制定了新标准。由原来的年人均收入1196元，提高到了2300元。扶贫新标准的制定，既反映了扶贫的阶段性成果，又反映了我国扶贫已与国际扶贫接轨。

3.扶贫确立了新重点。这个新重点就是确立了一批贫困片，贫困县，贫困村，贫困人，把这四部分作为新阶段扶贫的重点。

4.扶贫提出了新内容。这些内容概括地讲就是“两不愁，三保障”，“一个高于，一个接近。”“两不愁”就是通过第二个十年的扶贫，要确保贫困农民不愁吃、不愁穿。“三保障”，就是要保障贫困农民享受基本的医疗、教育、住房服务。“一个高于”，就是要确保贫困地区的贫困农民收入增长幅度高于全国平均水平。“一个接近”，就是要力争贫困地区各项公共服务指标接近全国平均水平。新阶段扶贫新内容明确表明，扶贫的内容多了，扶贫的标准高了，扶贫的范围广了。

（三）新时期的新呼唤

辩证地看，扶贫是一项十分复杂的系统工程，它既不可能脱离社会整体发展而独立，也不可能完全伴随社会整体发展而发展。因为发展是不平衡的，贫富差距是永远存在的，这就决定了扶贫是长期的，艰巨的，复杂的，并且必须是有针对性的，是有的放矢的。

我们经常可以看到这种现象，富裕的省份有贫困的市县，富裕的市县有贫困的乡村，富裕的乡村有贫困户人。对这些贫困的市、县、乡、村、户、人，再采取过来大水漫灌式的扶贫，很难解决问题，必须精准滴灌，这就是精准扶贫提出的深刻缘由。因此，完全可以说，习总书记提出精准扶贫，是全面总结了过来长期扶贫的成绩和经验，正确把握了现阶段扶贫的新要求和新特点，展望了今后一个时期扶贫攻坚的走势取向做出的一个重大战略决策，既高瞻远瞩，又深得人心，既突出重点，又有利全局，可以说是非常必要的，非常及时的。

二 我省实施精准扶贫面临的困难和问题

（一）必须搞清楚人在哪里

这是搞好精准扶贫的基础和前提。虽然从全国讲划定了2300元的贫困线，也匡算了全国贫困总体人数，但具体到一个省，一个市，一个县，乃至一个乡，一个村，一个组到底有多少贫困人数并非易事。并且农民收入波动性很大，模糊性也很大。从波动性来讲，丰年与歉年收入相差很大，从模糊性来讲，搞清贫与富的差距难度很大。这不像工薪阶层，收多收少一目了然，是富是贫一目了然。因此，在分配贫困人口指标时就存在很大的主观性、盲目性，这就为精准扶贫造成了很大困难。一是“僧多粥少”的情况严重。按照贫困人口识别办法，首先贫困人口要自我申请，在多数地方都是申请的人多而指标偏少，这就使贫困人口识别从一开始就带有一定的竞争性。二是“优亲厚友”的情况严重。贫困人口提出申请后，必须接受村民的评议，这本是一件公平公正的好事，但农村情况复杂，家族势力作用很大，一些大姓大户人家经常能在群众评议中占有优势，而一些小姓小户人家，尽管家里困难，也经常面临落选。三是“贫富难辨”的情况严重。理论上讲贫困标准很明确，很具体，但实际上很难运作，虽然一个村彼此熟悉，彼此了解，但真要搞清楚谁在贫困标准以上，谁在标准以下并不容易，故就是公正的人，有公正的心，用公正的办法，也不一定有公正的结果，这些都为精准带来了很大困难。这就是为什么，各地虽在识别过程中做了大量艰苦细致的工作，仍然有很多这样那样的问题。

（二）必须搞清楚扶在哪里

精准扶贫，扶是关键。贫困人口有几千万，贫困原因有很多种，不可能一种模式，一种方法。习总书记在湘西提出精准扶贫时明确指出，精准扶贫的重点要抓好三个方面，一是实事求是地发展产业，二是加强公共服务建设，三是抓好教育扶贫。应该讲，习总书记的重要指示，抓住了关键，指明了方向。但具体到一个村，一个人怎么扶还必须因村制宜，因人制宜。

从发展产业来讲，情况就非常复杂。这主要是，第一，产业难选准。主要因为，农业是露天工厂，面临自然市场两大风险，搞得好，发展产业能增产增收，搞得不好，发展产业就不一定能增产增收，甚至还可能劳民伤财。第二、产业难见效。农业产业周期性长。特别是长年生种植业，一般都是三五年挂果，七八年盛果，十来年才能回本。现在，国家虽然对贫困地区农户发展产业有一定的资金技术支持，但总体上讲是杯水车薪，不敷其用。第四，产业发展的前景难预料。很多产业，在初兴时，效果都不错，但在大兴时，经常就发生逆转。故面对千变万化的市场，千家万户的贫困农民不可能估准，发展产业当然就有很大的盲目性。

从加强公共服务建设来讲，任务也很艰巨。贫困地区多数地处老少边穷，公共服务水平普遍偏低。现在离2020年只有三年多时间了，要在这么短的时间里补上这一课，绝非易事。中央提出扶贫要创新六大机制，抓好十大工作。其中不少就涉及水电、路、房、文、教、卫、游等基础设施建设。这就需要相关部门切实负起责任，加大投入力度，使贫困地区公共服务水平在短期内有一个大的提高。就交通来讲，历史欠账就太多，现在虽然提高了补助标准，但并没有确保补助的需要，故仍有不少贫困村虽实现了低水平的“通达”，但远未达到全面小康建设所需要的“通畅”。

从教育扶贫来讲，也是任重道远。习总书记多次强调，扶贫重在扶智，扶智重在教育。抓好教育扶贫是一件功在当代，利在千秋的好事。但现在教育扶贫也存在不少问题。一是义务教育情况不够好。据抽样调查，贫困乡村，贫困农户九年义务教育阶段辍学普遍比一般地区一般农户高出了3-5个百分点。二是高等教育情况不够好。据登记造册贫困生抽样调查，贫困农户子弟上高等院校读书的学生大约只占应届贫困生总数的15%，远低于全社会的平均水平。三是职业教育情况不够好。按照国家教育扶贫政策，凡是初中毕业升不了高中，高中毕业升不了大学的贫困“两后生”，都要送入职业院校培训，国家在普惠支持的情况下再给予特惠支持，做到“应送尽送，应扶尽扶”。但现实情况并不乐观。据抽样调查，现在职业院校读书的贫困“两后生”只占应读书的20%，绝大多人都未进职业院校，要么在家务农，要么直接出去打工，因为家庭的贫困使他们无法承受职业教育所需承担的成本。但现在经济下行压力加大，企业关闭辞工增多，这也在客观上影响了教育扶贫的热情和效果。

（三）必须搞清楚脱在哪里

精准扶贫的最终目的在于精确脱贫。而这更是一件极不容易的事情。这些年，虽然每年都有不少人脱贫，但根本上谈不上精准，甚至不少是任务脱贫，数字脱贫，被动脱贫，这离习总书记提出的精准脱贫还有相当大的差距。这方面的主要困难和问题有三点。

1.难有一个客观公正，多方认同的脱贫标准。精准脱贫，首先就要有标准。但这个标准很难制定。这是因为，全国这么大，情况千差万别，不可能弄出一个放之全国而皆准的标准，具体到一个省、一个县也一样，也难弄出一个客观公正的标准。现在提出新阶段扶贫要做到“两不愁，三保障”，这毕竟是个通俗模糊的概念，很难具体化，数字化。

2.难有一个客观公正，多方认同的脱贫办法。制定脱贫标准不易，制定认脱办法也难。这就牵涉到，谁来制定认脱办法，谁来实施认脱办法。从湖南来讲，现在仍有贫困人口400多万人，每年都要有近百万人脱贫，这一百万人分布在三湘四水，谁来调查统计，谁来督查督办都是个很大的问题。如由统计部门来实施，难免以点概面，以偏概全；如由扶贫部门来实施，难免部门弄假，虚报“脱”绩；如由市县自报，则更是要脱多少就有多少，很难做到精准二字。

3.难有一个客观公正，多方认同的脱贫效果。由于地区发展的不平衡性，部门利益的局限性，人们对脱贫效果的认知也是大不一样的。有的要求高些，有的要求低些，有的希望快些，有的希望慢些。因此，同样一个村，一个人，有的认为脱贫了，有的认为没脱贫，有的认为小康了，有的认为没小康，很难做到客观公正，多方认同，这也给精准脱贫带来了不少的困难。

三 我省实施精准扶贫应对策措施

实施精准扶贫既是一项紧迫的工作，也是一项艰巨的任务，必须采取非常的对策，非常的措施才能凑效。根据中央精神，结合我省实际，实施精准扶贫主要应从以下几个方面采取对策措施。

（一）要上下动员，真正形成精准扶贫的强大合力

社会主义制度一个很大优势就是动员能力强，能够集中力量办大事。实施精准扶贫涉及到方方面面，更要注重发挥这一优势，要真正形成扶贫大合唱，扶贫大格局。一是各级党政领导要进一步重视起来，行动起来，形成精准扶贫的坚强领导。二是要进一步明确部门的具体责任。精准扶贫很重要的一个方面就是要发挥部门的作用。中央下文明确了部门分工，省里也制定了实施意见，各有关部门都要按照文件要求抓好落实。特别要防止一般化看待扶贫工作，要真正把部门扶贫看成是神圣职责，认认真真、扎扎实实地抓好。三是要进一步进行社会动员。精准扶贫离不开全社会的努力，要广泛动员社会各界，有钱出钱，有力出力，特别是要利用每年“10.17”扶贫日，搞好宣传发动，形成精准扶贫的浓厚氛围。四是要进一步发挥扶贫部门的职能作用，加强学习，提高素质，当好参谋。一方面抓好专项扶贫各项工作，一方面抓好督查督办，不断研究新情况，发现新问题，及时为党政领导献计献策，掌握工作主动权。五是要进一步调动广大贫困地区、贫困农民搞好精准扶贫的积极性创造性。应该十分的明确，精准扶贫的重点在贫困地区、贫困农民，精准扶贫的主体也是贫困地区、贫困农民。因此，一定要动员他们自力更生，艰苦奋斗，进一步坚定精准扶贫的信心和决心。

（二）要真金白银，进一步加大精准扶贫的投入

搞好精准扶贫，必须要有大量的投入，否则就是一句空话。一是要增加投入总量。这就是说，不论是专项扶贫，行业扶贫，社会扶贫都有进一步加大投入的力度。现在经济下行，财政普遍吃紧，各地都应克服困难加大扶贫投入。二是要调优投入结构。这就是说，要尽可能让有限的扶贫投入集中在贫困农民身上。精准扶贫的核心就是帮扶精准，换句话说就是要把扶贫资金用在穷人身上。要进一步提高扶贫资金入户到人的比例，不仅专项扶贫资金要这样做，行业扶贫资金也要这样做，就是社会扶贫资金也要尽可能引导这样做。要真正让党的雨露阳光洒向每个贫困农民的心田。三是要进一步放权扶贫项目。扶贫的主战场在基层，扶贫的主力军在群众，我们一定要相信基层，相信群众，指导他们把精准扶贫搞好。具体到扶贫项目来讲，就是要进一步放权。对此，中央有关部门曾专门发文，要求将扶贫项目的审批权下放到县，我省也作了相应规定，各地应抓好落实。根据过来多年的经验，扶贫项目点多面广，很难管理，并且资金下拨与项目上报往往有时间矛盾，不利工作开展。因此，要积极推行村报，乡审，县批的做法，使扶贫项目更适合基层实际，更适合群众心意。四是要进一步加强扶贫资金管理。扶贫资金政策性强，关注度高，不加强管理不行。要坚持过来成功做法，坚持县级财政报账制。同时，要根据新情况，新问题，及时调整完善，要尽可能提高扶贫资金使用效益，防止滴漏跑渗，力争把每一分扶贫资金都用好。

（三）要点面结合，加快区域经济健康发展。

精准扶贫必须到人，但也不能只局限于人，因为精准扶贫不可能孤立静止地开展，必须与区域经济联发联动。甚至可以说，没有区域经济的持续健康发展，精准扶贫也很难搞好，很难见效。因此要坚持点面结合，一手抓精准扶贫，一手抓区域发展。在区域发展上，一是要紧紧扭住经济这个中心，不能有丝毫的彷徨与动摇，特别是在当前经济下行压力加大的情况下，更要扭住这个中心不放松。要完整准确地把握习总书记“四个全面”的战略部署，把全面建成小康社会当成当前经济发展的阶段性目标，进一步提高认识，加大措施，确保如期圆满实现。二是要进一步深化改革。改革始终是推进发展的原动力。要坚定改革的总体方向，真正让市场在配置资源过程中发挥决定性作用，要改革一切阻碍生产力与生产关系协调互促的消极因素，进一步培育挖掘调动全社会积极因素，推动经济社会更好更快地发展。在改革中，要审时度势，稳步推进，既不要顾虑太多，小脚女人，也不要理想主义，好高骛远，准确把握改革的力度，发展的速度，社会承受的程度，使改革取得好的效果。三是要敢于赶超。经过改革开放三十多年的发展。我国取得了举世瞩目的伟大成就，国家综合实力和国民生活都有很大增强与提高，国民经济总量已位居世界第二。在这种情况下，一方面要看到差距，不仅要注意总量，更要注重均量、质量；一方面要树立雄心，勇于赶超。要坚定理想信念，坚定道路方向，坚定中国特色，不断充实中国梦的内容，提高中国梦的水平。从湖南来讲，要进一步发挥后发优势，实施中部崛起，努力向前赶超，建设富饶美丽幸福新湖南。

（四）要城乡统筹，提高全社会保障水平

精准扶贫的主攻方向就是全面小康。这就需要分类指导，统筹兼顾。从当前讲，尤其要抓好城乡统筹，提高全社会保障水平。对一些有劳动能力的人来说，要帮助他们搞好扶贫开发，搞好产业扶贫，教育扶贫，通过开发扶贫走上致富小康的路子。对一些丧失劳动能力或者劳动能力弱的人来讲，就要通过低保救济来解决其衣食之忧。现在农村低保推行多年，深受贫困农民欢迎。但普遍反映，量少钱少，故随着国家实力的增强，要不断扩量提标，真正做到“应保尽保，应扶尽扶”。特别是全国户籍制度改革，城乡二元结构将逐渐打破，故在社会保障上也要适时进行改革，要不断缩小城乡社保的差距，真正使广大丧失劳动能力的贫困农民也享受到改革开放的成果，过上全面小康的生活。

（五）要相信群众，充分尊重贫困农民生产生活自主权

精准扶贫，贵在帮扶。一方面要真帮真扶，一方面也不要蛮帮蛮扶。一是要相信群众有脱贫致富的强烈愿望，克服悲观歧视的论调，只要党的扶贫政策落实到位，广大贫困农民是能够扶起来的。二是要确认贫困农民市场的主体地位。不要因为暂时的困难，暂时的贫穷就忽视甚至剥夺其市场主体地位。事实上，每个农户就是一个农业企业，虽然企业规模小，效益差，但其市场主体地位一点也不比大企业、好企业差，懂得了这一点，就懂得了尊重，懂得了平等。这就像一个女人，不论美丑都有获得爱情的权利，任何人都不可漠视或剥夺其权利。否则就很容易代民做主，强迫命令，搞瞎指挥。三是要尊重贫困农民在生产生活上的自主选择。特别是在种什么，养什么，学什么，住什么，吃什么等生产生活项目选择上，一定要做耐心细致的工作，用现代物质文化生活方式影响他，引导他，而不能简单地否定他，强迫他。从而使贫困农民心悦诚服地，心甘情愿地改变其生产生活状态，跟上全国全面小康的步伐。

（责任编校：张京华）

2016－11－16

黄文宇（1988－），男，土家族，湖南古丈人，中南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为社会政策。

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