国际法与中国的私立学校——兼论“民办教育”的概念问题

袁 征

(华南师范大学教育科学学院，广州 510631)

国际法与中国的私立学校
——兼论“民办教育”的概念问题

袁 征

(华南师范大学教育科学学院，广州 510631)

中国私立教育的重建已经超过三十年，但是，除了幼儿园外，私立学校仍然非常弱小，总体情况远不能跟公立学校相比。私立学校的权利之所以没有得到有效的保护,一个重要原因是国际法的规定受到忽视。本文研究联合国《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》关于教育的条文，探讨它们在中国的效力和对于私立教育的作用,并对民办教育”的概念进行分析。

教育法；国际条约；私立教育；民办教育

中国私立学校的发展非常困难。其实在中国有效的国际法为私立教育提供了有力的保护，但这些法律没有得到注意。

在法治的时代，有法不依是最差的状态，远不如无法可依。本文讨论国际法的相关规定，希望有助于它们在中国的实施。

一、不可忽视的法律规定

联合国《经济、社会、文化权利国际公约》的第十三条第三款宣布：“本公约缔约各国承担，尊重父母和(如适用时)法定监护人的下列自由：为他们的孩子选择非公立的但系符合于国家所可能规定或批准的最低教育标准的学校，并保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育。”(联合国，1966)

第四款规定：“本条的任何部分不得解释为干涉个人或团体设立及管理教育机构的自由，但以遵守本条第一款所述各项原则及此等机构实施的教育必须符合于国家所可能规定的最低标准为限。”(联合国，1966)

联合国《儿童权利公约》第二十九条第二款也是类似的规定：“对本条或第二十八条任何部分的解释均不得干涉个人和团体建立和指导教育机构的自由，但须始终遵守本条第一款载列的原则，并遵守在这类机构中实行的教育应符合国家可能规定的最低限度标准的要求。”(联合国，1989)

这些是关于私立教育的重要国际法条文，我们在后面会具体讨论它们的含义。中国政府在1990年8月签署了《儿童权利公约》，在1997年10月签署了《经济、社会、文化权利国际公约》。全国人民代表大会常务委员会分别在1991年12月和2001年2月批准了这两个公约。

中国同意《维也纳条约法公约》的原则：“条约必须遵守”。“当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。”(联合国，1969)在中国政府签署、全国人民代表大会常务委员会批准之后，《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》就成为中国必须遵守的国际法。

国际条约在一国国内的实施，有两种基本方式。一是“自动纳入”：国家缔结或加入了国际条约，这个条约就自然成为国内法的一部分。美国、法国、奥地利、荷兰和日本等采用这个办法。另一种方式是“立法转化”：国内的立法机构制订法律，把国际条约转化为国内法。英国、英联邦成员国、爱尔兰和北欧国家多采用这种办法。

《中华人民共和国共和国宪法》没有对国际法和国内法的关系作出规定。但是，长期以来，中国一直采用“自动纳入”的做法。例如，1982年3月通过的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第一百八十九条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。”1992年11月颁布的《中华人民共和国海商法》第二百六十八条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定”。因此，当时国际法的权威著作认为：“我国与外国所缔结的条约在生效时，就当然被纳入国内法，由我国各主管机关予以适用，而无须另以法律予以转变为国内法。”(李浩培，2003，第317页)

这个判断跟中国政府的公开声明完全一致。1990年4月，在联合国禁止酷刑委员会审议中国政府提交的报告时，中国代表指出：“根据中国的法律制度，有关的国际条约一经中国政府批准或加入并对中国生效后，中国政府就承担了相应的义务，不再为此另行制定国内法进行转换，也就是说《酷刑公约》已在中国直接生效，公约所定义的酷刑行为在中国法律中均受到严厉禁止。”(龚刃韧，1999，第289页)这表明，中国对加入或缔结的国际条约采用“自动纳入”的办法。

到了21世纪，情况发生了变化。2001年10月，《中国加入国际贸易组织工作组报告》写道：“中国代表指出，中国始终都是以善意的方式履行其国际条约义务。……中国将确保其有关或者影响贸易的法律和法规与WTO协定和中国的承诺相一致，以充分履行其国际义务。为此，将在完全遵守WTO协定的情况下，通过修订其现行国内法和制订新法律，以有效的统一的方式实施WTO协定。”(孔祥俊，2002，第142页)这段话表明，中国政府承诺充分履行国际法规定的义务，但不是在国内直接应用世界贸易组织的法律，而是通过修改旧法和制订新法，使世界贸易组织的规则转化为国内法。这是从“自动纳入”变为“立法转化”。

中国签署《儿童权利公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》在这个转变之前。“自动纳入”和“立法转化”只是实施方法不同。一个国家加入或缔结了国际条约，就应该遵守它的规定。各级政府在制订新的法律和政策时，一定要认真考虑有效国际法的条文，绝不能违反它的要求。因此，中国的立法者和教育管理人员应该认真研究，充分理解《儿童权利公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，记住这些在中国有约束力的国际法。

事实上，《儿童权利公约》第四条明确规定：“缔约国应采取一切适当的立法、行政和其他措施以实现本公约所确认的权利。”(联合国，1989)《经济、社会、文化权利国际公约》第二条宣布：各缔约国承诺“用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”(联合国，1966)中国签署和批准了这两个公约，也就是说，经全国人民代表大会常务委员会批准，中国政府向国际社会承诺，用一切适当的方式，特别是通过立法，实现公约确认的公民权利。

人人都要守法。教育者要守法，管理者要守法，立法者也要守法。中国的立法机构和行政部门都要认真遵守公约的规定，为这两部国际法在中国的实施努力，不论是制订法律法规，还是执法管理，都不能违背公约的要求。

二、什么是“非公立”学校？

《儿童权利公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》都规定：公约中关于教育的条款“不得解释为干涉个人或团体设立及管理教育机构的自由”(联合国，1966,1989)。很明显，中国公民和私人组织有开办私立学校的权利。

《经济、社会、文化权利国际公约》还宣布：“缔约各国承担，尊重父母和(如适用时)法定监护人的下列自由：为他们的孩子选择非公立的……学校，并保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育。”(联合国，1966)

什么是这部国际法说的非公立学校？理解这个概念的一个角度，是这些学校可以讲授学生父母或监护人选择的宗教和道德学说。

公民有信仰自由和言论自由，可以传播不同的宗教和道德观点。但民主政府是全体人民共同选举的，是全体人民的代表，必须平等对待所有公民，不应特别支持人民中任何一派的观点，不然就使其他派别处于不利地位。政府的权力和资源来自全体人民，不能用于传播人民中某个特定派别的主张。

公立学校是全体人民的学校。公立学校的教师和学生，作为个人，可以持有和表达不同的观点。但公立学校，作为一个整体，不应特别支持或压制人民中任何一派的学说。1972年，美国怀俄明大学橄榄球队的黑人队员因为反对摩门教会的一些观点，准备戴黑色袖章参加比赛，表示抗议。学校禁止这种做法，因而引起争论。校方指出：“[美国宪法]第一修正案要求政府机构在宗教问题上完全中立。……公立大学球队佩戴黑色袖章表示了对某些宗教信仰的反对，因而违反了中立的原则。”联邦上诉法院支持学校的观点，判决校方胜诉。判决书写道：怀俄明大学的决定符合政府对宗教问题保持中立的原则(Fischer & Schimmel,1982, pp.160-161)。

能够保证学生得到他们父母或监护人选择的宗教和道德教育的学校，只能是公民或公民组织开设的私立学校。这些私立学校有特别的社会作用。在民主国家，所有公民一律平等，政府必须为全体公民提供平等的教育服务。一个地区同等程度公立学校的学生应该得到基本相同的校内学习和生活条件。政府设立省一级幼儿园、市一级小学、示范性高中或重点大学，给它们提供特别多的资金、特别好的校园和设备，那都不合理。这是中国应试教育总是不能扭转的根本原因：上了好大学，就有特别好的学习条件，就有好出路。要上好大学，就要进好高中，在初中和小学就得特别能考试。但是，依照法律，中国公民的受教育权一律平等，没有重点和非重点的区别。

也许有人会说，聪明、成绩好的学生就应该上好学校，得到特别好的学习条件，以后为社会多作贡献。但法律并没有这样不平等的规定。不赞成的人可以轻易反驳：正因为其他学生不够聪明、学习基础薄弱，所以需要更多的帮助、更好的学习条件。他们的成绩提高了，整个民族的文化素养就得到了改善。国际学术界早就有人提出这样的主张(Rawls, 1971, pp.100-102)。

特别帮助学习尖子，让他们以后能多作贡献；或者特别帮助落后学生，使整个民族的文化水平得到提高，这些都是对行为后果的考虑。后果好不好，几乎总是可以争议的。更重要的是尊重权利。在正常情况下，权利比后果重要得多。汤姆森举过一个经典的例子(Thomson, 1990, pp.222-223)：假设一批病人急需器官移植，不然会很快死亡。这时肢解一个健康人，能够拯救很多生命，后果非常好。但因为侵犯了那个健康人生存的权利，所以不能这样做。一个行为本身的对和错比它后果的好和坏更重要。损害公民权利的行为是错误的，不能用后果好作为理由。公立学校属于全体人民，所有公民对公立学校有同等的受教育权，公立学校必须平等对待全体学生。《中华人民共和国教育法》讲得很清楚：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”

但是，学生的个人条件和兴趣不同，各个家庭可能希望孩子得到不同的教育和生活条件。公立学校不能有差别地对待学生，私立学校却可以为学生提供不同的服务。公民之间，个人与私立机构之间是平等的关系。如果没有其他原因，公民并没有得到私立教育的权利。只是因为交付学费或其他缘故，双方订立了协议，个人才获得在私立学校受教育的机会。私立学校可以按协议提供任何合法的服务，例如昂贵的辅导或住宿。

公立学校由政府领导，要遵守政府的许多统一规定。私立学校属于个人所有，在守法的前提下，只需履行与学生或学生家庭订立的协议。另外，对于政府机构，法无授权即禁止。法律没有明文要求或准许的事情，公立学校就不可以做。因此，公立学校的特色比较有限，一些改革不能进行。这是公立学校的性质决定的，是它们与生俱来的特点，有利于适应多数学生和家庭的需要。沙伯等学者(Chubb & Moe，1997)早就指出：“公立学校不可能是我们希望它怎么样就怎么样的。”对于公民个人和私立机构而言，法无禁止即自由。只要法律没有明文禁止的事情，私立学校都可以做。因此，私立学校比较容易办出特色。如果办学者和学生或学生父母同意，任何合法的改革都能够进行。在一个法治国家，私立学校是教育改革的火车头。因此，联合国的《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》都强调保护“个人和团体建立和指导教育机构的自由”(联合国，1966,1989)。

公立学校和私立学校的区别如此重要，但目前中国这样的划分却很不清楚。没有任何法律提到“私立学校”，流行的讲法是“公办学校”和“民办学校”。什么是“民办学校”？《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”权威的解释是：民办学校指那些不是由国家立法机关、行政机关、司法机关和军队开办，不是利用政府直接拨给或征收的资金建立和维持，不是在特定组织内部招收学生的教育机构(许安标，刘松山，2003，第46页)。

这是逻辑学的基本规则：定义应该用肯定判断，而不应该用否定判断，因为否定判断往往只排除有限的事物，留下了大量的可能，使人难以断定它所指的是什么。假设游客到了一个新的城市，问当地人：“这条是什么路？”人家不是给予一个肯定的回答，而是给予一个否定的回答：“这不是淮海路。”那么，游客可能只知道那不是淮海路，却不知道那是不是南京路、东风路、中山路、北京路或者其他什么街道。《民办教育促进法》的定义接连使用“以外”和“非”之类否定性的表达，留下了大量任意的空间。

全国人大常委会法制工作委员会起草《民办教育促进法》的参与者在解释这部法律时写道：“一些公办的小学、中学和大学，利用自筹资金或者是利用现有的资源，包括品牌资源、校产、教师等，举办另外的学校，也就是所谓的‘二级学院’或翻牌学校。这类学校不适用于本法。因为这类学校实质上是利用国有资产在办学，……并且容易导致国有资产的流失，这类学校也急需规范和整顿。”(许安标，刘松山，2003，第48页)可见《民办教育促进法》的立法意图是把这些公立学校另外建立的学校排除在“民办学校”范围之外。可是，公立学校另外开办的学校往往符合《民办教育促进法》规定的三条标准：第一，举办者不是国家立法机关、行政机关、司法机关和军队；第二，资金来源不是国家财政经费；第三，面向社会招生。因此，把这些学校当作“民办学校”的合理性虽然受到强烈的质疑，但按照《民办教育促进法》的条文，这样做完全合法。事实上地方政府也将它们列为民办学校。

于是，比较有名的公立学校都建立了所谓“民办学校”，“名校办民校”成为中国现代教育史上的重要现象。其实任何机构的性质都是所有权决定的。学校属于公立组织所有，它就是公立的。学校属于私人所有，它就是私立的。在《民办教育促进法》制订的过程中，一些学者已经指出“民办学校”的讲法不妥，应当按照国际通行的做法，使用“私立学校”的概念。陈桂生主持的研究认为：“民”是同“官”对举的概念，“私”才是同“公”对举的概念，所以应当用“私立学校”，而不是用“民办学校”跟“公立学校”对举。另外，“办”可以指“举办”，也可以指“经办”“承办”。“民办”的讲法没有分清产权和管理的区别(民办教育立法课题组，2001)。但是，这种显然合理的意见没有被接受。

“民办教育”和“民办学校”不是国际通用的概念，甚至无法译成英文。有一份专门研究这类学校的刊物叫《民办教育研究》，它封面上的英语刊名是“Private Education Research”，即“私立教育研究”。然而“民办学校”有许多是公立学校或其他政府机构建立的，把“民办教育”视为“私立教育”显然不合适。

现代机构的一个特点是所有权往往跟管理权分离。许多所有者将公司交给专业管理人员办理，这并不改变公司的归属。学校也一样。公立学校建立的“分校”或“二级学院”由什么人承办，用什么方式管理，并不改变它的所有权，不改变它的公立性质。一个机构不归私人，就归政府，不是公立，就是私立，没有非公非私的可能。有些私人组织规模很大，它们建立的机构仍然是私立的。例如欧美国家的教会学校。

由此可见，“民办学校”是一个内涵混杂的概念，既包括了私立学校，也包括了公立学校，跟国际通行的划分标准完全不同。前面的讨论表明，私立学校可以传播人民中特定派别的观点，可以为学生提供特殊的学习和生活条件，可以进行任何合法的教育改革，而公立学校却不能这样做。“民办学校”的讲法混淆了公立教育和私立教育的界线，使私立学校特有的权利得不到清楚的认识，对私立学校的法律地位造成了严重的消极影响。

20世纪50年代，政府接管了所有的私立学校，从此公立学校完全占据了主导地位。到“文化大革命”结束后，公民才被允许办学。新建的私立学校非常弱小，它们的声誉、师资和教学条件根本不能与垄断了教育二十多年的公立学校相比，只能在公立教育留下的狭窄夹缝里艰难生存。例如中等教育和初等教育，因为城市公立中小学一般只能收有本地户口的学生，所以私立学校主要靠招收非本地户籍的学生存活。

但公立学校建立的“民办学校”不用遵守公立教育的制度，可以像私立学校一样不分居住地招收学生。于是它们依靠公立学校的品牌和强大势力，吸收了支付能力最强、学习成绩最好的孩子。有些学者看到不少城市居民希望把子女送进“民办学校”，其实那些具有强烈吸引力的“民校”多数是公立学校开办的。各个城市真正的私立中小学，除了少数例外，都只能以家庭贫穷、知识基础薄弱的民工子女为主要生源，往往被称为“民工子弟学校”，其经济收入和教育水平完全不能跟公立的“民办学校”相比。

公立名校建立的“民校”跟政府有特殊关系。私立学校向教育管理部门提出申请，往往不容易获得批准，而公立“民办学校”的申请却容易得到同意。例如，私立学校要求开办高中，一般会遇到很多困难，而公立名校申请建立高中分校，几乎总能成功。政府出钱向民办学校购买教育服务，选中的也经常是公立名校开办的“民校”。

许多文章的作者都主张“民办学校”跟“公办学校”开展竞争。如果他们讲的是私立学校跟公立学校竞争，那是一个错误的想法。公立学校属于全体人民，用全体人民的公共资金开办和维持，私立学校的举办者、学生和他们的父母实际上也在支持公立学校。要私立学校跟公立学校竞争，那是不合逻辑的，何况政府可以向公立学校投放大量资源。在正常情况下，私立机构无法跟公立机构竞争。如果政府不顾成本地开办国营商店，私人商业必然萎缩。而“民办学校”的概念造成了一个假象，似乎公立“民校”跟私立学校是同类机构，可以互相竞争，结果造成了对私立教育的进一步挤压。

有的学者提出，存在一些“非公非私”、处于政府机构和私人机构之间的组织，“民办学校”就属于这个“第三部门”(周翠萍，2013，第63页)。这不对。“公立”和“私立”是矛盾概念，没有第三种可能。萨拉蒙等学者(Salamon & Anheier, 1992)根据多个发达国家和发展中国家的情况，专门研究“第三部门”的定义，得出这样的结论：第三部门是私立、有制度、非营利、自治并带有一定志愿性组织的总称。

《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条规定：“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”营利性“民办学校”通过提供教育服务赚钱，获得的利润归办学者个人。这样的私人营利机构怎么可能是“非公非私”的呢？一般来说，政府机构是“第一部门”，营利性机构是“第二部门”，非营利机构是“第三部门”。第一部门是公立机构，第二和第三部门都是私立机构。

人生来就有权利，就有自由。但人们的权利和自由可能被侵犯，还可能互相冲突，所以需要政府的保护和协调。民主政府的基本职能是保护和帮助人民行使权利。如果公立的“民办学校”挤占了公民私立学校的生存空间，那就违反了民主政府的原则，违反了《儿童权利公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》的精神。这两部国际法要求“不得干涉个人和团体建立和指导教育机构的自由”(联合国，1966,1989)。

认清公立和私立学校的分界才能理解国际法对于教育的规定，而使用跟国际通行分类不同的概念则会阻碍《儿童权利公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》的实行。

三、最低限度的标准

《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》对私立学校提出了相同的要求：一方面，不得违反两部国际法规定的原则；另一方面，教育要符合政府制定的“最低标准”。

《经济、社会、文化权利国际公约》第十三条指出：“本条的任何部分不得解释为干涉个人或团体设立及管理教育机构的自由，但以遵守本条第一款所述各项原则及此等机构实施的教育必须符合于国家所可能规定的最低标准为限。”(联合国，1966)

《儿童权利公约》第二十九条规定：“对本条或第二十八条任何部分的解释均不得干涉个人和团体建立和指导教育机构的自由，但须始终遵守本条第一款载列的原则，并遵守在这类机构中实行的教育应符合国家可能规定的最低限度标准的要求。”(联合国，1989)

我们先讨论第一方面的要求：遵守国际法提出的基本原则。

《经济、社会、文化权利国际公约》要求私立学校遵守第十三条第一款所述的原则。这个条款的原文是：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。它们同意，教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加自由社会，促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊，和促进联合国维护和平的各项活动。”(联合国，1966)

《儿童权利公约》要求私立学校遵守第二十九条第一款开列的原则。这个条款讲的是学校教育的目的，适用于十八岁以下的所有个人。原文如下：

缔约国一致认为教育儿童的目的应是：

(A)最充分地发展儿童的个性、才智和身心能力；

(B)培养对人权和基本自由以及《联合国宪章》所载各项原则的尊重；

(C)培养对儿童的父母、儿童自身的文化认同、语言和价值观、儿童所居住国家的民族价值观、其原籍国以及不同于其本国的文明的尊重；

(D)培养儿童本着各国人民、族裔、民族和宗教群体以及原为土著居民的人之间谅解、和平、宽容、男女平等和友好的精神，在自由社会里过有责任感的生活；

(E)培养对自然环境的尊重。(联合国，1989)

概括起来，两部国际法提出的主要原则是：

第一，教育最重要的目的是发展人的个性、才智和尊严。

第二，学校要加强学生对人权和基本自由的尊重。

第三，教育要促进不同民族和不同宗教群体之间的了解，发展宽容、平等和友好精神。

第四，学校应加强学生对父母，对本民族和其他民族文化的尊重。

第五，学校要帮助学生建立保护自然环境的意识。

很明显，这些是公立学校和私立学校都应该遵守的原则。因为中国签署和批准了《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》，这些要求对中国的公立和私立教育都有约束力。学者研究教育目的，必须仔细考虑两个公约的条文。每一个教育者都应该认真思考，自己是否遵守了这样的法律规定。

两个公约对于私立教育第二方面的要求完全相同：“这类机构中实行的教育应符合国家可能规定的最低限度标准”(联合国，1966,1989),这值得特别注意,它要求缔约国政府为私立教育设立尽可能低的标准。

教育涉及公民的两个基本权利,一是受教育权，二是办学权。对于公民的受教育权，学术界已经有了很多研究。本文引述的法律文件充分说明，公民有开办私立学校的权利，而且这些学校可以讲授公民自己选择的道德和宗教学说。实际上，那是公民的信仰自由和言论自由。

合理合法的权利有可能相互冲突。民主政府要保护全体人民的权利，在公民的权利发生矛盾时进行合理的协调。这不是为了削减人民的权利，恰恰相反，是为了使人民的权利得以实现(Rawls,1996, pp.295-296)。由于协调是为了帮助公民行使权利，所以限制越少越好。超越必要程度的限制是不合理的。因此，《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》都要求政府为私立学校设立的标准能够多低就多低。

这里我们可以考虑一下美国的法律。强制教育是保护儿童受教育权的一个重要措施。权利是做某种事情的资格，每个人都自然具有的权利是人权，它的基础是人们对于人类正常生存必要条件的认识。在现代社会，如果不掌握读、写、算等基本文化知识，一个人就难以保护自己的权利，难以参与民主政治，难以参与日益科学化的经济活动，实际上处于不正常的生存状态，因而受教育是国际公认的人权。没有受过教育的人往往不知道自己和孩子是否需要受教育。为了防止由于他们自己或者父母无知，儿童失去受教育的权利，强制适龄儿童入学成为世界各国的通行做法。

教会学校有讲授宗教学说的权利，儿童有学习基础文化知识的权利。如果学校片面强调宗教课程，就会损害学生掌握读、写、算等基础文化知识的权利。因此，美国多数州都颁布法律，规定私立中小学必须开设读、写、算等课程，但没有任何一个州干涉私立学校讲授其他知识(Imber & Geel, 1993, pp.50-54, 80)，原因是既要保护儿童的权利，又要尊重办学者的自由。

读、写、算等基础文化课程应该占多大的课时比例？合理的标准是在强制教育期间让学生掌握在现代社会正常生存的必备知识。低于这个标准的规定不能保护学生的权利，高于这个标准的规定会损害私立学校的办学自由。

《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》要求政府为私立教育制订尽可能低的标准，这完全合理。为了保护学生的权利，政府不能允许学校欺骗学生，提供质量低下的课程或者作不恰当的教学安排，使学生不能获得正常生存必需的文化知识和招生时承诺的教育服务。同时，政府也要尊重公民办学的权利，保护“个人和团体建立和指导教育机构的自由”，不应对私立学校提出更高的要求。

两部国际法规定私立学校要“符合于国家所可能规定或批准的最低教育标准”。除了保护学生受教育的权利，政府还要保护公民的人身安全。私立学校的建筑和食物供应都必须达到安全标准。毫无疑问，这是所有服务机构(例如饭店和旅馆)都要做到的，因而《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》的教育条款没有特别指出。

归纳起来，私立学校只要遵守两部国际法提出的教育原则，遵守政府能够规定的最低教育标准，并和其他服务机构一样保护公民的人身安全，它们就不应受到任何干涉。《民办教育促进法》是中国第一部以“促进”为名的法律，至今仍是国内少有的几部促进法之一。但《民办教育促进法》颁布以后，私立学校的生存还是极端困难，办学者仍然非常不满。很重要的一个原因，是立法机构和政府官员对私立学校的权利没有清楚的认识，不知道国际法的明确规定，不是按“最低限度标准”向私立学校提出要求。

四、合理的教育观念

过高的要求和过多的限制使中国的私立教育不能顺利发展,造成这种状态的深层原因是对私立学校的不信任。解决这个问题，首先要对教育的性质有合理的认识。

人类对学校教育的理解有一个发展过程。在历史上，学校长期被视为控制人们思想的工具。儒家经典认为，圣贤的君主建立国家和治理人民最重要的措施就是发展教育：“古之王者，建国君民，教学为先。”(戴圣，1982)自从工业革命兴起后，教育又被当作提高人们生产能力和科技水平的最好投资。

第二次世界大战后，教育理论发生了根本的转折。两次世界大战给人类造成了巨大的痛苦。通过反思，大家认识到基本人权的重要性。1945年6月，第二次世界大战即将结束时签署的《联合国宪章》宣布：

我联合国人民同兹决心

欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸，

重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念，

创造适当环境，俾克维持正义，尊重由条约与国际法其他渊源而起之义务，久而弗懈，……

议定本联合国宪章，并设立国际组织，定名联合国。(联合国，1945)

建立联合国的重要目的，就是重申和保护基本人权。

两年之后，联合国大会通过了《世界人权宣言》。它的序言指出：

鉴于对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础，

鉴于对人权的无视和侮蔑已发展为野蛮暴行，这些暴行玷污了人类的良心，而一个人人享有言论和信仰自由并免予恐惧和匮乏的世界的来临，已被宣布为普通人民的最高愿望，

鉴于为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反叛，有必要使人权受法治的保护，……

因此现在，

大会，

发布这一世界人权宣言，作为所有人民和所有国家努力实现的共同标准，以期每一个人和社会机构经常铭念本宣言，努力通过教诲和教育促进对权利和自由的尊重，并通过国家的和国际的渐进措施，使这些权利和自由在各会员国本身人民及在其管辖下领土的人民中得到普遍和有效的承认和遵行。(联合国，1948)

《世界人权宣言》不但强调人权的极端重要，而且在第二十六条明确把受教育列为每个人的基本权利：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属强制性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。”(联合国，1948)

按照《世界人权宣言》，获得基础教育、技术和职业教育和高等教育都是人的权利。

联合国大会在1966年12月和1989年11月通过的《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》对初等教育、中等教育、高等教育和职业技术教育作了更详细的规定。在开列这些规定之前，两部国际法都申明，提出这样的要求，是为了实现公民的受教育权。《经济、社会、文化权利国际公约》首先指出：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。……为了充分实现这一权利起见”，然后列出对各级学校教育的要求(联合国，1966)。《儿童权利公约》首先指出：“缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利，缔约国尤其应该……”，接着作出“实现全面的免费强制小学教育”，“鼓励发展不同形式的中学教育，包括普通和职业教育”和“根据能力以一切适当方式使所有人均有受高等教育的机会”等规定(联合国，1989)。

既然获得教育是基本人权，是人自然具有的资格，那么，进入学校，掌握人类积累起来的知识，就是人们行使自己的权利。他们是行动的主体。于是，把学校当作统治人民的工具，或者认为发展教育是为了发展经济、富国强兵之类想法就显得完全不合理了。

学校应该是为学生行使受教育权服务的。学生不是被利用的材料，教师不是改造学生的工程师，而是提供教育服务的专业人员。1991年，联合国提出了“中心产品临时分类”(Provisional Central Product Classification，简称CPC)，把教育列为第9类服务。随后，世界贸易组织以联合国的分类为基础，制订了《服务部门分类》(Services Sectoral Classification List, MTN.GNS/W/120)，明确把初等教育、中等教育、高等教育和成人教育等都列为服务(Secretariat, 1991)。

2001年12月，中国正式加入世界贸易组织，在加入的文件中，接受了世界贸易组织的分类，把教育列为第五类服务(中华人民共和国，2002)，这很合理。中国人应该建立新的教育观念了。

既然教育是服务，那就没有道理不能由私人机构承担。当然，教育非常重要。但是，服务业中有许多部类都很重要。医疗和食品供应直接关系人的生死，但仍然可以由私立医院和私人饭店提供。民主是人民做主，根据少数服从多数的原则，由公民决定国家重大事务。人民是一国公民的总称，民主制度的基本精神是相信大多数公民。没有对公民的信任，就没有民主。私立学校会犯错误，公立学校也会犯错误。因为公立学校受统一领导，一旦出现错误，波及面可能更大。不信任私立学校是完全不合理的，关键是要保持有效的法制和舆论监督。

现在是法治的时代。如果一个民族没有严格守法的精神，任何人的权利都有可能受到侵犯，中国人民对此有特别深刻的体会。由于科技和社会不断出现新的发展，某些行为暂时无法可依是可能的，但有法不依却一定不可接受。在中国有效的国际法早就为私立学校的权利提供了有力的保障，立法者、管理者和办学者都应该认真考虑、严格执行这些规定。一旦《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》得到有效实施，中国的私立教育就会有很快的发展。

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