政府投资项目管理存在的问题

高巧丽

[提要] 随着国家对基础设施建设项目的要求日趋规范，加之基层政府投资项目使用的是财政资金，属于投资审计全覆盖的范畴，从审计视角下看基层政府投资项目管理更为全面客观。笔者结合工作实际，通过对政府投资项目审计发现的问题进行整理和归类，分析政府投资项目建设中存在问题，并提出进一步完善政府投资项目建设管理的建议。

关键词：项目管理；政府投资；投资审计

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2016年12月22日

一、从审计视角看基层政府投资项目管理中的具体问题

从审计的视角看，基层政府投资管理主要存在“五重五轻”现象。

（一）重建设管理、轻后期管护。一是项目未及时移交，管护主体不明确。在工作中发现部分项目在竣工验收后并未及时进行资产移交，导致后期管护主体责任不明，一些基础设施严重损坏，建设资金未发挥效益。如某市政公园工程审计时发现，一些造价不菲的小型雕塑，因建成后缺乏专人管护，已被人为破坏，地面铺装也存在一定损毁，部分名贵树木死亡或被盗窃，造成财政资金的损失浪费；二是管护责任未落实，管护经费无保障。部分项目建成不久配套设施便受到严重损坏，如篮球场变成了晒谷场、绿地变成菜园、消防通道被占用、地下管道被堵塞，不但群众意见大，还形成安全隐患；究其原因，主要是建设单位重建设、轻管理，加之管护经费得不到保障，导致项目建成却无法使用。

（二）重当期建设、轻统筹论证。一是项目策划缺乏整体统筹。部分项目只顾当期建设，未整体统筹谋划，导致项目还未完全建成投入使用，因不适应片区要求被损毁重建。如某园区路网建设项目审计现场踏勘时三条支路已未见，经了解，该支路在完成路面结构层后因周边片区开发的需要，由其他单位将已修好的道路损毁拆除，导致建设资金浪费；二是项目建设缺乏系统性。部分项目建设缺乏系统性思考，建设规模标准未考虑建设资金的平衡，导致半拉子工程和重复建设的出现。对审计某市政道路时发现，刚建好的道路已“开膛破肚”，经了解，是由于该道路实施完成后才发现片区污水管网没配套，只好又将该道路再次进行半幅开挖来整治片区污水管网，造成建设资金损失浪费的同时给群众生活带来不便；三是项目决策缺乏科学论证。部分项目在技术方案的决策上缺乏严谨性，由行政领导随意拍板，造成决策不科学，形成建设资金的损失浪费。如审计某公路大修工程时发现，初设阶段片面追求工程造价的经济性，未听取设计建议对路基进行必要的维修整治，导致花了一千多万的路面大修工程效果不佳，完工一年后再次出现严重破损，又筹集资金进行再次整治，造成严重的建设资金使用浪费。

（三）重建设施工、轻勘察设计。一是“三边工程”依旧存在。审计发现，一些建设单位片面追求工程进度，违反建设程序规定边设计、边施工。因设计深度不够，造成变更多、浪费大。表面是节约了时间，实际上由于设计工种之间衔接不够、设计审查不细等问题，已施工完成的工程又要修改，既造成损失浪费，又拖延了建设工期；二是勘察和初步设计工作不够深入。审计发现，由于建设单位不重视，疏于对勘察设计文件的审查，造成部分勘察設计文件质量不高。部分设计文件较为保守，如在对某拆迁安置房进行审计时发现，有“肥梁胖柱深基础密钢筋”的现象，进行经济技术分析时发现，部分安置房钢筋含量比同类项目高出36%。

（四）重程序形式、轻管理实质。一是招标管理不规范。部分项目的招标工程内容与最高限价的工程内容不一致。部分项目存在违规退还投标保证金的问题。如某学校基础设施建设在施工招标过程中，第一候选人无故放弃中标，建设单位和第二候选人签订了合同。但建设单位不但未依法向第一中标候选人追责，要求赔偿中标金额价差，还将该公司投标保证金进行了退还；二是合同签订不严谨。审计发现，普遍存在合同条款表述不準确、责任不明确等问题。主要体现在合同条款中结算原则不一致，合同核心条款矛盾等问题。如审计某公共服务中心时发现，招标文件明确约定总价包干，含材料二次搬运费等。合同条款却约定二次搬运费按实签证，导致结算审计存在争议。

（五）重安全进度、轻经济效益。一是内控制度不健全。单位管理制度不清，现场管理职责不明，管理人员责任追究未建立等情况普遍存在，特别是投资管理制度缺失尤为突出，如现场决策制度、工程变更、现场签证、资料交接等。如审计某市政项目发现，部分现场签证有业主单位公章，部分签证没有，签证的现场代表也多次变更，无相应人员职责及内控制度管理，部分业主单位现场人员不清楚项目具体情况；二是未充分考虑项目经济性。部分项目实施过程中，建设单位只关注项目推进进度，对工程措施方案是否经济合理未做论证，导致项目成本增大。如审计某片区平场项目时发现，业主孤立片面考虑一个地块平场，导致大量土石方外弃后又因相邻项目的建设需要，将刚外弃的土石方又拉回来，直接损失数百万元；三是工程现场监管不到位，签证真实合规性不强。部分项目签证依据不充分。如某市政道路工程签证单中反映借土场土质为较硬岩，但缺乏证明资料，无有效的取土点地勘资料和石方单触抗压强度试验报告，参建各方仅凭现场肉眼确定，签证真实性有待商榷。

二、原因分析

（一）建设单位管理水平难以适应新形势。近年来，各地政府投资规模呈现出跨越式增长态势，对建设单位自身的管理能力提出了更高的要求。但是建设单位的任命基本以行政任命为主，临时性建设单位及各方抽调的临时现场管理人员大量存在。这样易使非专业人员担当项目主管或现场负责人，或项目负责人对项目全局不能有力掌控，在管理过程中必会带来各方面的问题。

（二）政府投资项目管理模式改革滞后。当前各地政府投资建设项目的管理模式主要有代建制、法人责任制、业主责任制、临时性的筹建处等。实行法人责任制和业主责任制的项目多为政府行业部门管理，为解决同位一体化、临时业主建设经验不足、投资超概算等问题，部分地区基层政府在非经营性政府投资项目实行了代建制的试点，取得一定成效。但由于存在代建企业市场化程度较低、使用单位过多干预项目管理、代建取费无序竞争导致风险转嫁于项目管理等问题，这一新的项目管理模式还未得到全面推行。

（三）政府投资责任追究制度不健全，执行不到位。政府投资责任追究制度不健全、责任追究执行不力的现象时有发生。当前许多地区并未出台当地的政府投资项目责任追究制度，对政府投资活动中各参与方都还未建立相应完备的责任约束，未形成责任追究机制。由于责任追究执行不到位，违规的成本过低、风险过小，收益却很高，增加了违法违纪者的侥幸心理，使得个别行业领域建设管理混乱。由于政府投资项目资金来源于财政资金，对于经济性不强，增加建设成本，形成损失浪费等问题没有有力的监督和追责机制，导致参建各方只重质量安全，忽视经济性。

三、加强政府投资项目管理的建议

（一）加强政府投资项目管理队伍建设。建设政府投资项目主管部门应提高宏观规划和协调管理能力，提高监管人员的业务素质和工作水平。加强对项目业主的培训，既要系统学习有关理论，更要注重培训具体操作技能，不仅要培训业务素质，而且要提升思想政治素质，使其对项目的质量和投资效益真正负起责任。

（二）完善代建制，培育成熟的代建市场。促进培育成熟的代建市场，发展培育一批具备实力与竞争力的代建公司。对非经营性政府投资项目，公开招标选择代建单位，实行代建制管理。对经营性政府投资项目继续实行法人责任制。出台政府投资项目代建制管理办法，以地方规章形式将代建制管理部門职能、实施范围、确定方式、参与各方职责与地位、实施程序、资金管理使用、支付及奖惩等内容明确固定，使政府投资项目的代建工作有法可依、有章可循。

（三）强化政府投资项目外部监督体系建设

1、充分发挥审计机关的审计監督作用。一是充实和加强投资审计力量，加大投资审计监督的覆盖面，保持一支稳定的力量来实施对重大建设项目的跟踪审计，实现项目决策、管理与监督的分离，克服专业部门自我监督的弊端；二是通过地方性管理条款明确规定政府重大投资项目应在合同中约定“审计机关对政府投资项目出具的审计报告，应作为项目财务结算和国有资产移交的依据”。

2、建立投资责任追究制度。建立健全政府投资项目的评价指标体系，从决策、建设实施和效益各环节由指标量化评价。明确各参与方的职责，根据对投资项目的评价结果，分清责任，将应承担的责任逐一分解到问责对象，真正落实到责任人，确保问责对象的责任得到承担和对责任人的处理得以执行。

主要参考文献：

[1]李世蓉.政府工程建设项目管理中值得注意的几个问题[J].建筑经济，2005.1.

[2]李宏志.浅谈政府投资工程项目建设前期管理[J].山西建筑，2010.1.