基层公安机关主办侦查员制度实现路径探析

姜 达，夏立款

(中国人民公安大学，北京 100038)

基层公安机关主办侦查员制度实现路径探析

姜 达，夏立款

(中国人民公安大学，北京 100038)

全面深化公安改革，解决在建立健全主办侦查员制度过程中产生的各种问题，这是新时期公安机关加强执法规范化建设和刑事司法工作改革的“系统工程项目”之一。公安派出所作为公安机关最基层的一级派出机构，承担刑事侦查任务，但从日常工作模式来看，仍与其他刑侦业务部门有所不同。因此，公安派出所主办侦查制度的实现还存在许多问题。围绕此类问题探索符合公安派出所工作现状的主办侦查员制度，可有效提升派出所打击犯罪的能力。

主办侦查员制度；派出所；实现路径

《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中指出，主办侦查员制度就是在具有刑事司法职能的侦查人员中，按照一定的条件和比例，选拔优秀人才，一方面强调侦查人员在办案中的主体地位，另一方面也要响应侦查责任、检察责任与审判责任的有机统一，落实终身负责制，从而进一步完善刑事司法体系。主办侦查员制度是公安部党委贯彻落实依法治国方略的一项重大举措，是以人权保障、执法办案制度完善、执法司法衔接以及执法责任制为主轴的，以审判为中心的诉讼制度在公安机关办案环节的具体表现和应对举措。探索建立主办侦查员制度是现行刑侦改革的一项制度创新，能激发侦查员的工作热情，培养侦查员的责任意识，有利于案件的侦破和队伍成员的稳定，必将对刑侦工作产生深远的影响。

一、主办侦查员制度概述

1.主办侦查员制度的历史背景

长期以来，我国公安机关办理刑事案件采取的办案模式是“侦查员承办，办案部门负责人审核，局领导审批”的“三级审批制”。20世纪80年代末90年代初，各地公安机关纷纷设立法制处或法制科，办案模式逐渐演变为“侦查员承办，办案部门负责人、法制部门审核，局领导审批”的四级审批制。随着我国依法治国的推进和公安改革的深入，公安机关的司职能不断增强，这两种办案模式也暴露出以下弊端：一是以行政方式管理司法活动，导致层层审批，环节多而效率低；二是侦查主体组织体系不独立，受制于地方政府，不可避免地受到地方保护主义影响。三是部分侦查员存在工作积极性低、责任心不强、证据意识和取证能力弱、程序违法等现象，严重影响办案进度和质量。改革开放后，面对犯罪形势的巨大变化，公安机关必须建立新的刑事侦查管理体制，克服传统侦查办案模式的诸多弊端，提升侦查工作效率，保证侦查办案质量，才能有效应对犯罪数量大幅上升、犯罪性质日趋严重、犯罪类型多样化等问题。

2.主办侦查员制度的内容

一是落实案件办理分别指派。所有已受理的刑事、行政案件都要在警综系统指定一名执法办案水平较高的民警为主办侦查员，同时指定一名或多名民警为协办侦查员。二是实行不同性质案件分类分级办理。根据各部门职能，划定分局办案部门、派出所刑警中队、治安中队、巡警中队、警务区所负责刑事、行政案件的类别和范围，实行分别办理。三是坚持“谁主办、谁负责”。主办侦查员要对自己所侦办的案件负终身责任，其他协办侦查员根据在案件中所起到的作用大小承担不同程度的责任。

3.主办侦查员制度的法律依据

根据我国《中华人民共和国宪法》第135条规定侦查人员、检察人员和审判人员在行使法律赋予的司法职能时，独立行使职能并应注意相互的配合和制约。《中华人民共和国刑事诉讼法》第7条也对以上内容作出了相应的规定，并要求必须准确有效的执行法律。这两部法律都明确规定公安机关具有独立的侦查权。

公安机关的侦查权包括侦查、拘留、执行逮捕、预审等方面的权利，而《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条针对以上权利做出了明确规定，从而赋予了公安机关完整的侦查权。在预防、制止和侦查犯罪活动方面，《人民警察法》第6条规定了公安机关的人民警察按照职责分工依法应当履行的职责；第12条规定了公安机关的人民警察为侦查犯罪活动的需要，可以依法执行拘留、搜查、逮捕或其他强制措施。这条法律明确规定人民警察有侦查权。

主办侦查员制度这项改革是在法律的规制下进行的，属于刑事司法部门的内部调整，在承认每个人民警察都有执法办案权的基础上，从具有刑事司法属性的人民警察中选拔主办侦查员，赋予主办侦查员独立办案的资格，也就是说主办侦查员对于自己所侦办的刑事案件享有决定权，没有主办侦查员资格的人民警察可以作为协办侦查员，对案件的侦办起到辅助作用，其本身并没有丧失执法权。

综上所述，侦查权是中央事权。但长期以来，侦查部门往往受到地方政府及相关部门的限制，当地复杂的人际关系也对侦查办案造成了干扰和影响。通过构建主办侦查员制度，就是要构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系，推进司法体制改革，最终使侦查权、检察权、审判权都能够依法独立公正行使，达到刑事司法运行的去地方化和去行政化。

4.实施主办侦查员制度的意义

第一，有利于建立权责明确的办案责任制，提高办案质量。通过建立和完善责任清单制度明晰执法主体责任，做到每个执法单位、岗位的权利和责任都清晰明了。通过建立冤假错案责任终身追究制，防止责任的不落实不追究。通过建立科学的考核机制，增强制度的执行力，促进主办、协办侦查员形成良性互动。选择优秀的侦查人员担任主办侦查员，负责刑事案件的侦查工作，突出侦查人员在侦办案件中的主体地位，保障依法行使侦查权，保证案件的侦办质量。

第二，有利于提高基层刑警队伍的职业化、专业化建设。侦查人员的职业与专业要求与一般警务人员有较大区别。侦查人员不仅要具备良好的侦查专业技能，还要精通法律专业知识，对个人素质也有较高的要求，包括敏锐的观察力、丰富的想象力、集中的注意力、持久的忍耐力等。将侦查人员与其他公安人员分离，建立符合侦查工作规律和特点的侦查员制度，将侦查员从其他公务性警务活动中解脱出来，独立开展专业的刑侦工作，同时还要形成一套切实可行的培训机制和保障机制，才能更加有利于加强侦查队伍的专业化和职业化建设，提高办案效率。

第三，有利于提高办案民警的政治和经济待遇，提升办案民警的工作积极性。现在基层刑警大队普遍出现人员青黄不接的现象，产生这一现象主要是因为刑警工作环境差，工作量大，政治待遇和经济待遇却没能与之配套，这直接导致许多年轻的警员不愿到基层刑警队工作。按照相应规定，主办侦查员实行等级制度，不同等级的主办侦查员可享受配套的晋升、奖惩制度和工资待遇等，这将大大调动刑侦部门同志办案的积极性，让他们能在刑侦部门安心工作，从而为刑侦部门留住人才。

二、派出所实行主办侦查员制度面临的困境

1.主办侦查员制度适用范围不明确

主办侦查员制度是针对具有刑事侦查职能的公安民警而设立的。根据公安机关职能划分，具有刑事侦查职能的业务部门主要包括公安部刑侦局、省公安厅刑侦总队、市公安局刑侦支队、区县公安分局刑侦大队以及派出所刑侦中队。因此，派出所刑侦中队应该适用主办侦查员制度。但从目前的实际情况看，一方面由于派出所的工作性质区别于其他专业刑侦部门，可能导致主办侦查员制度的适用不仅达不到预期的效果，反而给基层刑侦民警造成负担。另一方面，根据各地的实际情况不同，有些派出所基本取消了刑侦中队，以北京为例，北京部分派出所在取消了刑侦中队以后，取而代之的是以1至2名民警组成的“打击队”，主要负责辖区内少量且简单的刑事案件的侦破工作，其余刑事案件则全部转交给各分局刑侦大队侦办。派出所开始将大量精力投入在侦办治安案件、处理群众纠纷等方面，警力设置也以治安民警和社区民警为主，由此反映出的趋势就是派出所将逐渐取消刑侦职能。因此，派出所是否适用主办侦查员制度，仍然需要进一步明确。

2.派出所负责的刑事案件范围不清

《公安部关于派出所受理刑事案件有关问题的通知》中对应由派出所办理的刑事案件做出了明确的规定，即：辖区内因果关系明显、案情简单、从而无需侦查的案件，或事实清楚、证据充分且犯罪嫌疑人已被查明的案件。虽然有明文规定，但是该规定过于笼统宽泛，并没有明确指出派出所负责侦办的刑事案件的具体范围，只说明了在什么程度、什么情况下的案件需要派出所来侦办，这样的柔性标准在实践过程中非常不好把握，导致的结果就是各部门之间互相推诿，谁也不愿办案。例如，对于一起盗窃手机案件，从表面看来，此类案件数额较低，案情也较为简单，所以大多数由派出所立案并开展侦查活动。但正是因为此类案件不受重视，侦查资源投入严重不足，导致派出所侦破这样“简单”的案件变得非常困难。就目前的情况来看，刑侦大队除了杀人案件、严重的故意伤害案件、流窜性、系列性的侵财案件等大要案件以外，其余的案件基本都交由派出所自行侦办，这里面就包括了每天大量发生的盗窃手机、盗窃三车等案件。

3.派出所刑侦民警工作内容繁杂，警力严重不足

派出所刑侦民警除了负责辖区内的刑事案件以外，还要负责值班当日的接处警、路面巡逻、执勤等工作，有时还需要对所内的其他部门如治安部门、法制部门等进行增援，这就导致刑侦民警无法把全部精力投入到刑事案件的侦破当中去。而刑侦大队、支队和总队的民警工作内容相对单一，只负责侦破或者指导下级部门侦破刑事案件，没有其他的警务工作。从警力上来说，派出所刑侦民警的数量远小于刑侦大队、支队的民警数量，一般为4至5人，这与派出所要侦办的案件数量不成比例。相反，刑侦大队、支队等办理的案件相对较少，但他们往往有充足的警力保障，一般都是多位民警共同参与一起案件的侦破。目前派出所的现状是，极少数的基层刑侦民警却承担了大量辖区内案件的侦破工作。有一些案件虽然案情简单，因果关系明确，但是这些案件一方面发案数量多，每天基本都要发生几十起以上，另一方面线索少，领导重视少，技术支持少，因此对于基层刑侦民警来说侦破案件就是非常困难的，需要投入更多的精力与时间，而这样就形成了恶性循环，未破案件越积越多。

4.派出所刑侦民警责权利不明，绩效考核形同虚设

许多派出所虽然有对民警个人的绩效考核，但考核标准不合理，非但不能提升民警的工作积极性，相反还对民警造成了阻碍，如对一个民警某季度投诉数量的考核，这虽然是有必要的，但并不能成为绩效考核的重点和核心。此外，还有部分派出所设置的考核标准不明、不详细，考核结果只分为合格和不合格两个档次，民警只要在考核期间没有出现原则性的失误，考核结果都为合格，这样的考核结果无论从薪酬待遇还是职级待遇上，并没有对民警造成任何实质性的影响，民警自然也不重视，绩效考核形同虚设。普通民警尚且如此，更不要说对刑侦民警进行单独的考核。民警干多干少一个样，干好干坏一个样，薪酬待遇一个样，职级待遇一个样，这样的“大锅饭”现象导致民警工作积极性极低。

综上所述，虽然从制度设立的角度来说，凡是具有刑事司法职能的业务部门都应该适用主办侦查员制度，设有刑侦中队的派出所也不例外。但是，从目前派出所存在的问题来看，派出所实行主办侦查员制度仍需要其他配套制度的完善，才能为其创造条件。

三、派出所实行主办侦查员制度的改革设想

1.加强基层民警政治思想教育，提高思想认识

把基层民警的思想认识统一到中央关于依法治国、司法体制改革、法治公安建设的决策和部署上来，特别是对基层刑侦民警要做细致的思想教育工作，打消其抵触情绪，大力宣传实行主办侦查员制度的意义和优点，稳定基层刑侦队伍，吸引更多的民警加入侦查队伍。另外，主办侦查员在对案件的办理上有一定的自主性，为防止违法违规行为的发生，应加强对基层侦查员政治素质的培养，加强对侦查员办理案件过程的监督，提高侦查员防腐拒腐的能力。

2.提高基层刑侦民警综合业务能力

作为刑事案件的主办侦查员，拥有对案件侦查阶段的最大自主权，必须了解刑事案件的每个诉讼环节和程序，了解如何分析研究主要案情，犯罪嫌疑人的供述及证人的陈述，如何将各种证据材料进行收集和固定。这些侦查手段的实施和应用，需要基层侦查员具有较高的法律水平，熟悉办案的整个过程及每个细节，能够面对各种客观情况作出正确合理的处理，并且能够与检察机关、审判机关进行有效沟通，配合检察机关、审判机关开展诉讼工作。因此，要实施主办侦查员制度，就必须加强对基层刑侦民警专业素质的培养，定期开展专业技能培训，并将基层侦查员的个人综合能力作为一个资格衡量标准，只有综合能力符合标准的侦查员才能被选聘为主办侦查员，并且还要采取定期考核，建立倒查机制等方式，加强对主办侦查员的监督。

3.实行员额选配制度，保证警力充足

派出所刑侦民警承担了大部分案件的侦查或者是初查工作，因此仅仅依靠几个民警是远远不够的，要扩大派出所刑侦中队的规模，增加刑侦民警的数量。一方面，在遴选主办侦查员时，应综合考虑辖区人口数和与之对应的民警数量、发案的数量和复杂程度，同时也需要将公安机关的办案周期等因素考虑进去，在确定合理的主办侦查员人数时应做相对综合精确的考量。结合我国当前实际情况，如果按每一万人配备十五名警力计算，其中负有侦查任务的占五分之一，他们中再按照三分之一来确定主办侦查人员，最后的结果就是大约每一万名居民配一名主办侦查员。另一方面，对于每起案件，起码要保证2到3名侦查员形成专案探组，较为复杂的案件可以增加至4至5名侦查员，其中一名主办侦查员对案件的侦破起领导作用，其他侦查员可以作为协办侦查员起辅助作用。

4.在派出所设立专职刑侦中队

所谓专职刑侦中队，就是指刑侦中队的民警除负责侦破辖区内的刑事案件以外，不再负责派出所的其他警务工作或非警务工作。主办侦查员制度建立的初衷之一就是为了建立专业化、职业化的刑侦队伍，提升公安机关打击犯罪的能力。因此，派出所要适用，就必须建立专职刑侦中队，不能再让刑侦民警一人“身兼数职”。设立专职刑侦中队的目的，就是要让刑侦民警从日常繁杂的工作中抽身出来，把精力全部投入到辖区的刑事案件当中，集中力量侦破案件，提高破案率。

5.建立刑侦民警单独考核与奖惩制度

与专职刑侦中队相配套的，就是要建立单独的刑侦民警考核与奖惩制度。考核内容主要包括其侦办刑事案件的数量和质量两个方面。考核的内容要尽量细化，同时科学设置考核周期，如一月一考评、一季度一考评、一年一总评，每月的考评就是对本月案件侦破情况的考察，主要包括每名刑侦民警的立案数量、破案数量，如果案件还未侦破，可以依据其目前所搜集到的案件相关证据材料为依据进行考评。对于一些案情复杂、侦办时间较长的案件，则可以进行季度考评、年度考评。为突出主办侦查员责任制，提高办案质量，还可以将案件的起诉数量、判决数量纳入考评的内容。奖惩以考评结果为依据，可设置不同梯度的考评结果，每一梯度的考评结果对应不同的薪金奖励和职级提升，考评结果未达标的还要对其进行相应的惩罚，如扣除一定数额的奖金或降低主办侦查员等级等。

6.明确侦办案件的范围

对于派出所侦办的刑事案件的范围应进一步细化，不能笼统的将因果关系明显、案情简单的刑事案件全部交由派出所侦办，尤其应注意基层派出所与刑侦大队所管辖刑事案件的划分，明确什么类型、什么程度的案件必须由刑侦大队管辖，其余案件由派出所主办，刑侦大队进行业务指导，此外，对于一些情况特殊的案件也要具体问题具体分析，不能一概而论。只有明确各部门侦办案件的范围才能有效防止各业务部门之间互相推诿的情况发生。

[1]包涵.主办侦查员制度的历史沿革分析[J].江西警察学院学报，2015(2).

[2]蒋熙辉.主办侦查员制度的初步探讨[J].江西警察学院学报，2015(2).

[3]陆冬英.基层公安机关刑事执法中存在的问题及原因剖析[J].犯罪研究，2012(2).

[4]戴鹏，毕惜茜，王俊家.侦查前沿论坛[C].北京：中国人民公安大学出版社，2015.

Class No.:D631.2 Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)

Construction of Sponsor Investigator System in Local Police Stations

Jiang Da，Xia Likuan

(People’s Public Security University of China, Beijing 100038，China)

With the reform of public security system, the sponsor investigator system has been established in China ,which is brought to strengthen the standardization of criminal justice work. Local police organs are departments of criminal investigation. At present, there are some problems in the implementation of the sponsor investigator system in the local police stations. We should study those problems of the sponsor investigator system to effectively enhance the ability of the police station to combat crime.

sponsor investigator system ; local police station; countermeasures

姜达，硕士，中国人民公安大学2015级。研究方向：侦查学。 夏立款，硕士，中国人民公安大学2015级。研究方向：网络安全。

1672-6758(2017)02-0070-5

D631.2

A