法治视角下矿产资源开发中的生态环境保护问题及其治理策略——基于湖南省的调查分析

游训龙

(湖南人文科技学院 马克思主义学院，湖南 娄底 417000)

法治视角下矿产资源开发中的生态环境保护问题及其治理策略
——基于湖南省的调查分析

游训龙

(湖南人文科技学院 马克思主义学院，湖南 娄底 417000)

治理矿产资源开发中的生态环境问题是生态文明建设的需要。从湖南省的实际情况来看，存在的生态环境问题主要有：矿产资源开发对生态环境破坏程度深；全省统筹治理难；治理机制不健全。治理矿产资源开发中的生态环境问题应从依法建立超前防范意识；依法创新治理机制；严厉处罚，增加违法成本等方面着力。

矿产资源开发；生态环境保护；法治路径

长期以来，学术界就矿产资源开发的生态环境保护问题进行了诸多的研究，涌现出大量的研究成果。然而，以法治的视角对湖南矿产资源开发进行研究，则还是初步的尝试。近几年来，笔者通过对长沙、湘潭、娄底、邵阳、衡阳、郴州等地的调研，试图从法治的视角分析湖南矿产资源开发中的生态环境保护问题及其治理策略。

一、矿产资源开发中的生态环境保护问题的缘起

矿产资源开发是一项系统工程，需要集中大量的人力、财力和物力进行大规模的建设与开发。矿产资源的开发，对生态平衡的破坏往往比较严重。但矿产资源开发对发展国民经济、发展新农村经济、农民增收有很大的贡献。然而，矿产开发企业大多还处于依赖资源赋存自然分散状态，数量多、布局分散、规模普遍较小、生产集中度低、抗风险能力差，这些因素可造成生态环境不同程度的破坏，或导致生态失衡。

矿产资源的开发主要集中在农村，因而农村矿产资源开发中的生态环境保护问题尤为严重。这种境况的出现，与整个国家的经济社会发展总体趋势和布局严重不协调。首先，农村矿产资源开发中存在的生态环境保护问题对新农村建设会造成巨大的负面影响。从2006年开始，党中央国务院开始布局新农村建设并付诸实践，提出“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”二十字指导方针。美丽乡村规划是新农村建设的最重要一环，而湖南省的矿区生态环境问题从过去到现在都在拖累新农村建设的发展。中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设若干意见》指出：“加快乡村基础设施建设，要着力加强农民最急需的生活基础设施建设”“加强村庄的规划和人居环境治理”“农民迫切要求改善农村生活环境和村容村貌”。因此，湖南省要加大对矿区生态环境问题的治理力度，使矿产资源开发对新农村建设起促进作用，既要“金山银山”，更要“绿水青山”。其次，与两型社会建设不协调。我们“必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活宽裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会”[1]。国家高度重视搞两型社会建设的实验区，湖南省积极申报并成功获得立项，省委省政府提出建设两型社会的构想，实施“3+5”城市群建设发展战略，即以长株潭为核心，以岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳为辅助的发展态势，努力建设资源节约型和环境友好型社会。这是新时期赋予湖南的重大历史使命，是我省实现科学跨越、富民强省的重大历史机遇，是建设新湖南、美丽湖南的必然要求。再次，与全面依法治国战略的推进不协调。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的战略思想，这对搞好矿产资源开发具有重大的现实意义，矿产资源开发必须实现依法治矿，党中央这一举措既对生态环境问题的治理带来了契机，又为今后矿产资源开发中出现的种种生态环境问题的防与治提供了理论依据。2015年1月1日起实行最新《中华人民共和国环境保护法》(修改)这一史上最严环保法，我国为治理生态环境问题而制定的一系列法律法规，为矿产资源开发中的环境问题治理提供保障。

二、矿产资源开发中生态环境问题的具体体现

正确认识矿产资源开发中出现的种种生态环境问题，是搞好环境保护维护生态平衡的基础，也是开展依法治理的基础。

(一)矿产资源开发对生态环境破坏程度深

当前湖南省矿产资源开发总的态势在往好的方面转化，有关安全责任事故在减少，大面积的破坏生态环境的事件也在减少。但是，对矿产资源开发与有关问题缺乏总体规划，矿产资源无序开发依然存在，由此造成的危害主要有：地质灾害、空气、土壤、水质污染、水土流失严重、生态失衡。近几年来，湖南省已发生3 000处因矿业活动引发的地质灾害；矿山建设占用土地面积约13万公顷，其中污染与破坏的土地达5万公顷以上；全省有200个以上的矿山因矿坑抽排水导致地下水系统受到破坏；矿山固体废弃物累计积存量约2.20亿吨、废水约16亿立方米、废气537 461.00万标立方米，“三废”对原有的生态系统、地貌景观造成巨大破坏。就湖南省郴州市来说：矿产资源开发严重破坏了当地环境，据不完全统计，目前，矿山占地面积达6万公顷，其中占用耕地4 000多公顷，林草地5 500公顷；采矿引起的水土流失面积达6.5万公顷；存在较大地质灾害隐患的地方达300多处。郴州市矿业废渣累计堆存量已达6 600万吨，极易造成滑坡、泥石流等次生灾害。废渣掩埋破坏的耕地面积达1 347亩，有害矿物质污染的耕地面积有16 660亩。全市矿山采空区面积350平方公里，采煤沉陷区范围181.97平方公里，矿业废水排放量占工业废水排放总量的57.43%[2]。

邵阳市矿产资源开发做得比较好，近几年来都被评为湖南省先进单位，但也有发展不平衡的情况，以邵阳市绥宁县矿产开发为例：矿业活动每年对本县矿山生态环境造成一定的破坏。首先，主要是占用与破坏土地资源的问题，其中占用与破坏的农田1.1公顷，林地8.57公顷，平均每座矿山占用与破坏土地面积为1.24公顷。其次，是废水、废碴对地质环境的影响，废水中的重金属元素对溪沟污染较重，累积废渣21.59万吨。该地区的矿区环境治理工程量较大、资金少、难度较大，非法开采矿产资源严重，存在较大的安全隐患：非法采矿特别是非法采砂、滥挖炭质页岩、盗采钨锡矿、占用耕地烧砖制瓦等行为时有发生，由此带来的资源破坏及环境恶化问题日趋明显。盗采矿产资源都是自发组织的，没有专业的开采技术指导和开采方案而进行破坏性开采，导致矿产资源被严重破坏。比如开采炭质页岩和山砂，都是进行露天开采，造成了大量林木被砍伐和堆覆，大量林地的种植条件被破坏，水土流失严重，环境恶化[3]。就长沙市来说，长沙市望城县的优势矿产资源有磷、石灰石、花岗岩等，由于重开采、轻治理，生态环境日益恶化已成为严重的社会问题。这些矿产开采的周边地面均不同程度地受到污染，废弃物引发大面积水土流失，严重影响矿区周边人民群众生产和生活质量，影响村容村貌。从冷水江市的情况来看也是如此，生态破坏严重，破坏土地面积广大，废水、废渣排放量大，引发地质灾害的范围广，该地是全省因矿产开发导致生态环境严重破坏的县(市)之一。据调查，冷水江市的废水、废气、废渣每年的排放量分别为8 400万吨、258.1亿立方米和184.4万吨，全市160多个工矿企业分布在城乡各地，其中97%以上分布在农村[4]。

再以湘潭市为例，它是全国108个重点污染控制城市之一，环境问题日益突出。湘潭市矿业废气排放占整个区域大气污染负荷比达到19.64%，产生的各种废水占市内工业废水排放总量的30.7%；冶炼废渣占全市工业固体废物总量的44%，粉煤灰占15.5%，煤矸石占8.7%,尾矿占2.8%。累计堆存量698万吨，占地28.87万平方米；矿山开发占用并破坏土地1 334.9hm1；每年投入治理与赔偿地面变形、塌陷和矿震损失的金额达数百万元。尤其像煤、锰、石膏矿主要是地下开采，极易导致地面变形诱发塌陷。湘潭市2003年1月发生石膏矿的矿坑陷落，诱发了2.8级地震，造成地面开裂、沉陷，居民房屋倒塌，农村经济遭受严重破坏[5]。可见，矿产资源开发对生态环境的破坏非常之大，程度非常之深，对农民赖以生存的家园造成了不可逆转的破坏。

(二)生态环境破坏的地域广，统筹治理难

矿产资源开发在湖南省国民经济发展中具有极为重要的地位，从全省矿产资源开发来看，资源丰富，优势矿产突出，已发现各类矿产124种，已探明储量的85种。在已探明储量的矿种中，居全国前10位的矿产有64种，居前5位的有41种，居前3位的矿产共有25种。矿床分布呈明显的区域性和相对集中性：钨、锡、钼、铋、铅、锌、石墨主要集中在郴州、衡阳地区；锑主要分布在娄底、益阳地区；汞主要集中在湘西地区；金、银主要集中在衡阳、长沙、怀化、岳阳和郴州地区；铁矿主要集中在衡阳、株洲地区；锰主要分布在永州、湘西自治州、怀化和湘潭地区；煤主要分布在娄底、郴州、衡阳、邵阳、长沙、湘潭地区；岩盐主要集中在衡阳和常德地区；石膏主要集中在常德和邵阳地区；磷矿主要集中在常德、长沙和怀化地区。全省现有特大型矿床8处，大型矿床97处，中型矿床231处，小型矿床3 331处。以矿产资源开发和生产加工为对象，冶金、化工、建材业已成为湖南省的支柱产业，矿业总产值占全省工业总产值的33.00%，有色金属冶炼及加工、锰业在全国具有优势地位。矿业的发展，带动和促进了湖南省社会经济的发展，形成了娄底、郴州等市级和桂阳、耒阳、常宁、冷水江、资兴等县级以矿产资源为支撑的矿业城镇，这些都是湖南省的优点。

然而湖南省矿产资源分布不平衡，在开发过程中对环境问题的治理力度不够，归结到一点，就是全省统筹难。首先，是专家技术储备难。每个地区在矿产资源开采和开发中由于开采提炼的方式、工艺均不相同，造成的生态环境破坏程度不同，因此对生态环境问题治理的方式、技术、机制有差异，这种差异性对省政府治理生态环境问题提出极大的挑战，要想统筹兼顾，全面治理，实现全省各个地区的协调、平衡和可持续发展困难很大，需要许多专家、技术的储备，以及建立相应的协调治理机制。其次，时间规划难。生态环境问题的治理有其自身的规律，必须依规律办事才能取得良好的效果。生态环境问题治理时间长，生态环境一旦被破坏，需要经历一个相当长的治理过程。对此，国家层面作出重大决定，国务院将冷水江市列为全国44个生态修复城市之一。湖南省2010年将冷水江市列为新农村建设四个示范县市之一，重点对资源枯竭型城市的生态进行修复，同时搞好当地的农业经济发展。据调查，新农村建设取得重大进展，实现了“一年起步、两年见效、五年变样”的目标，但完成生态修复则还要7年以上的时间。再次，资金统筹难。生态环境问题治理需要大量的资金投入。以郴州市的生态环境治理为例，“初步估算，采矿活动造成的环境污染要得到综合治理，至少需要120多亿元”[2]。可见，要搞好环境问题的治理投入的资金巨大，那么对全省这么多矿区来说，治理的费用将达到惊人的数目，可能要超过1 000亿元。

(三)在生态环境问题治理中治理机制难以理顺

长期以来，我国矿产资源的立法落后于社会经济发展步伐，在立法方面有漏洞，特别是在执法方面有明显的缺失，最主要的是执法主体规定不明确，执法职责不清，执行起来很难。这不仅给环境执法造成很多障碍，也给一些职能部门相互推诿提供借口。到底矿产资源开发中存在的问题是由环境保护部门来管，还是由国土资源部门来管，有关法律规定不明确，这会在一定程度上造成有法不依和执法不严的情况发生。就湖南省而言，矿产资源开发中存在的问题有：一是法治观念淡薄，“无证开采、越界开采、非法开采”；二是不规范，“大矿大开、小矿小开、有水快流”；三是随意布局，“见矿采矿，采大弃小、采厚弃薄、采优弃劣”。

没有按严格的法律程序来运作的矿产资源开发乱象层出。如，郴州北湖区的鲁塘石墨矿区是煤与石墨共生矿种，难以区分，许多的矿主把石墨当做煤炭卖掉，为此中央电视台焦点访谈节目曾做过专门的报道。据调查：近10年来，涟源市非法矿井的数量曾达到数千家。矿产资源分布的点多面广，客观上也为非法开采提供了便利条件，有些地方使用简单工具扒开地表2-3米就能采到煤。非法矿的泛滥和无序开采，不仅冲击煤炭市场，而且造成资源的极大浪费和环境污染。

三、矿产资源开发中的生态环境问题治理策略

如上述，湖南省矿产开发数量偏多，矿产资源开发的方式未发生根本性转变，浪费严重、效率不高，资源优势没有转化为经济优势，对环境造成极大污染，要想解决这些困难，必须依法治理。

(一)树立防范生态环境问题的超前意识

矿产资源开发必须着眼长远，需要依法树立防范生态环境问题的超前意识。政府要依法超前规划，促进人与自然和谐共生。有度有序利用自然，调整优化空间结构，划定农业空间和生态空间保护红线。要进一步健全关于矿产资源开发环境保护方面的法律和法规，我国关于矿产资源开发方面的法律有《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源登记管理办法》《中华人民共和国矿产资源规划实施办法》《中华人民共和国煤炭法》等法律法规。湖南省也制定了相应的法规或规章，有些规定非常具体，如《湖南省开采矿产资源登记条例规定》第12条规定：开采矿产资源，应当按照有关法律、法规的规定提交矿山地质环境影响评价报告和矿山地质环境保护与治理恢复方案。再如，《湖南省矿产资源管理条例》第4条规定：勘查、开采矿产资源必须遵守法律、法规，服从国家和本省统一规划，做到合理布局、综合勘查、科学开采、综合利用。这些规定都把保护环境、保护自然资源和生态资源作为立法的基本原则之一，对矿产资源开发中的环境保护作了相应的规定和要求，因此按照《中华人民共和国环境保护法》的基本原则，并以《矿产资源法》《煤炭法》等法律法规和地方相关法规为具体指导，结合矿区的具体情况，在矿产资源开发的设计、施工和生产过程中实施有关的环境保护措施，我国矿产资源开发与环境保护一定能走上法治化的道路。

(二)创新生态环境问题治理的执法机制

我国矿产资源与环境保护法律法规的日趋完善，政府可全局统筹，在国土资源部门与环境保护部门的合力下建立联合执法机关，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的整体思路，对生态文明建设采取源头严防、过程严管、后果严惩等措施，突出改革创新和制度建设，突出系统性和可操作性。要加快健全自然资源资产产权和用途管制、划定生态红线、生态补偿、节能减排治污市场化、生态环境保护责任体系、法治保障等方面的制度建设，并分别明确任务书、时间表和责任单位。《中华人民共和国矿产资源法》第7条规定：国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。第15条规定：设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第5条规定：国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。矿产资源勘查工作区范围和开采矿区范围，以经纬度划分的区块为基本单位。上述是国家法律法规的规定，在此基础上，湖南省出台了相关的行政法规或规章，如《湖南省矿产资源管理条例》第5条规定：勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准有偿取得探矿权、采矿权，并办理登记。《湖南省矿产资源开采登记条例》第2条第2款规定：登记条件是指申请开采矿产资源应当具备的主体资格、资金、技术、规模和地质环境保护等相关条件。矿产开发企业还要严格遵照《中华人民共和国环境保护税法》严格对大气污染物、水污染物、尾矿、煤矸石、危险废物、炉渣等足额征缴环境保护税，而且要专款专用。就是说，搞矿产资源开发有必要的门槛、严格的法律程序，上述这些法律法规都说明矿产资源开发要有法可依，但关键是要做到有法必依。实现有法必依，必须使执法人员做到：信仰法律、忠于法律，以法治思维和法治方式解决矿产资源开发中的生态环境治理问题，做到程序正义与实体正义的统一，依法推进社会主义生态文明建设。

(三)严厉执法增强生态环境破坏的违法成本

党的十八届四中全会指出：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅提高违法成本。国家层面的立法有严格要求，湖南省的立法层面也有严格的规范，《湖南省矿产资源管理条例》第35条规定：“勘查、开采矿产资源必须保护环境和土地，造成环境污染、土地或者植被破坏、水土流失的，必须采取措施进行治理”。矿产资源的开采应真正做到执法必严、违法必究。近年来，娄底市先后开展集中整治行动26起，出动执法人员2 580人次，机动车辆540台次，拆毁厂房208栋，炸毁非法矿189家，遣散务工人员3 000余人次，非法矿业在该市再无藏身之地[6]。邵阳市打击非法采矿也毫不手软，实行“六个不留”措施，即“不留井口、不留设备、不留厂棚、不留人员、不留(供)电源、不留后患”[7]，集中力量、集中时间、重拳出击，对非法采矿企业实施强制关闭，取得了巨大的成绩。但在实际工作中还应做到：一是进一步健全法制，强化立法工作，明确执法主体，建立权、责、利一致的法治机制。二是加强法治教育，对参与开发的领导和员工进行专门的法治培训，使他们具有良好的法治意识，增强开发工作针对性和实效性。三是建立监督机制，有专门的机构和人员长抓不懈，确保做好预警和防范工作，为及时化解风险奠定良好的基础。四是全面提高执法队伍的整体素质，执法人员除需有扎实的法治基本知识外，还要有一定的矿产资源的相关知识，熟悉业务，能熟练掌握矿产资源开发的规律，确保公正执法。

综合以上情况，矿产资源开发，必须依法治理。湖南省矿产资源开发必须从实际出发，有步骤有秩序地进行，当矿产资源开发出现违法情况时，就必须严格执法，确保资源开发纳入法治轨道。与此同时，还要推进多层次的依法治理，要进行系统治理、综合治理、源头治理、提高社会治理法治化水平。这样，矿产资源开发与生态环境保护就有望实现双赢的局面。

[1]习近平，李克强，张高丽等.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》辅导读本[M].人民出版社，2016：11.

[2]宋安平.郴州市矿产资源优势转变的调查与思考[J].产业经济.2013(6)：20，20.

[3]湖南省邵阳市绥宁县发改局.绥宁县矿产资源基本情况[EB/OL][2016-12-23].http://ghj.hnsn.gov.cn/display.asp?id=16667.

[4]梁菊英，潘化民.冷水江市农业环境污染调查及防治意见[J].农业环境保护，2007(2)：38-39.

[5]殷如新，赵晓红，何欣，孙海清.湘潭市矿山生态环境现状与保护对策[J].中国地质灾害与防治学报,2004(3)：86-87.

[6]涟源市国土资源局.涟源市矿业开发：“三个转变”助推“两型”建设[EB/OL][2016-12-23].http://www.doc88.com/p-5925410668447.html.

[7]刘许生.邵阳治矿[J].国土资源导刊，2012(5)：56.

Abstract: To construct an eco-civilization, we need to tackle the environmental problems caused by the development of mineral resources. Currently, environmental problems in Hunan Province include 1) great damage caused by mineral resources development to the local environment, 2) difficult province-wide overall management, and 3) the imperfect governance mechanism. To deal with these problems, we need to develop awareness of taking preventive measures, innovate the governance system according to law, severely punish illegal mining, and increase the cost of law violations.

Keywords: mineral resources development; protection of ecological environment; legal path

(责任编校：舒阳晔)

EnvironmentalProblemsandSolutions:AnAnalysisofMineralResourcesDevelopmentinHunanProvince

YOUXun-long

(School of Marxism, Hunan University of Humanities, Science and Technology, Loudi 417000, China)

D922.62

A

1673-0712(2017)03-0047-07

2016-12-12.

湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题项目“湖南新农村建设背景下的矿产资源开发与法理治理研究”(1011179B)。

游训龙(1964—)，男，湖南邵阳人，湖南人文科技学院马克思主义学院教授，研究方向：农村法治、农村社会发展。