对我国特赦制度现状的思考

魏振文

(北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875)

对我国特赦制度现状的思考

魏振文

(北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875)

现代特赦制度具有保障人权、调解矛盾、维护国家稳定的功效，当今世界，特赦制度在绝大多数法治构建比较完备的国家都有明文规定。应对我国特赦制度发展的现状进行思考，以对我国特赦制度的完善建言建策。

特赦制度；现状；思考

特赦制度在我国具有悠久的历史，最早可以追溯到尧舜时期的“眚灾肆赦”。纵观中国封建社会的历史，统治者运用特赦或类似特赦的赦免方式不下千次，经过数千年的发展，特赦制度成为了统治者布施恩泽、恩威并举的政治手段。

在现代法治理念中，赦免制度是法律严苛的均衡器，是贯彻宽大政策的有效手段。作为带有人间温情的法律制度，赦免具有其超越法律的价值[1]。建国以来，我国已经施行过8次特赦。这8次特赦所起到的效果和作用充分证明，特赦制度对维护国家团结、社会稳定、彰显司法公正起到了十分重要的作用。但是，值得注意的是，我国现行的特赦制度还存在诸多问题，本文将针对我国特赦制度的现状以及存在的问题进行反思和讨论。

一、我国特赦制度存在的问题及对策

(一)我国缺乏一部专门的特赦法

新中国成立以来，我国共实施过8次特赦，但至今还未颁行一部专门的与特赦制度有关的法律法规。我国法律中，也只是在《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》中对特赦有极为简要的提及，例如我国《宪法》第67条只是规定了特赦权归属于全国人大常委会；在《刑法》中的规定更为简略，只是在累犯部分中提到了特赦， 即被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯，应当从重处罚，但是过失犯罪除外。

特赦制度作为一项重要的刑事法律制度，一方面，它是维护司法正义、弥补审判失误的重要机制，是维护公平正义的最后一道防线，特赦制度的运用对于维护社会稳定，国家团结也具有重要的意义。另一方面，特赦制度的完善也是一个国家司法制度完善的标志，当今世界上法治建设比较完备的国家，都制定了与特赦有关的专门法律。因此，设立一部专门性的法律显然是符合国家法制建设需要的。

(二)我国没有专门的机构负责特赦的实施

从建国以后8次的特赦实施情况来看，大体都是经由全国人大常委会决定实施特赦后，以国家主席名义发布特赦令，随后，特赦的具体实施工作则交由最高人民法院、高级人民法院具体执行。首先，由监狱等刑罚执行机关负责考察罪犯的可赦免性，然后经由最高人民法院决定后，公布特赦名单，并由最高人民法院向被特赦人发放特赦通知，在整个实施工作中由人民检察院负责对特赦实施的监督工作。这种方式显然会存在一些问题，首先，作为犯罪的公诉、审判及刑罚执行机关，检察院、法院、监狱在摸排犯人情况时可能会存在根据以往的裁判经历而存在对于犯罪人的先入为主，从而影响对犯罪人的客观评价的情况。其次，我国《宪法》将特赦权授予全国人大常委会，而全国人大常委会属于立法机关，司法机关、行政机关都由它产生。在我国特赦的实施过程中，实施主体主要为人民法院、检察院、公安机关以及监狱，最终特赦名单是由最高人民法院决定并发布，纵观整个特赦的实施过程，并未突出全国人大常委会在特赦实施过程中的主要的领导、审查及决定作用，这明显与全国人大常委会立法机关的地位不匹配。

(三)我国特赦实施没有一套完善的程序

我国现阶段也没有一套完善的特赦程序，根据建国以来的8次特赦实施情况来看，我国的特赦程序大体采用了类似于减刑假释的方式，先由刑罚执行机关对罪犯进行摸排调查，再由人民法院进行甄别后，对符合特赦条件的罪犯给予特赦并发放特赦通知。

特赦制度作为一项特殊的刑事法律制度，应当有一套自成体系的程序，如果总是采取类似于减刑假释的普通刑事诉讼程序，一方面，不能体现特赦制度作为维护司法公平正义、保障社会稳定最后一道防线的重要性，另一方面，由于特赦的执行总是运用减刑假释程序，而现有的刑事诉讼程序已经相对完备，采用一套相对成熟的普通刑事诉讼程序虽然比较方便，但不利于特赦程序的发展和完善。同时，普通刑事诉讼程序中各个主体地位、角色作用相对明确，也不利于全国人大常委会在特赦程序中发挥应有的作用。

二、完善我国特赦制度的对策

(一)颁行一部与特赦有关的专门法律

如上所述，我国目前只在《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》中对特赦进行规定，但这些规定既无法保证特赦制度拥有足够的实体内容，也无法对特赦制度的实施给予实体支撑。纵观世界法治建设比较完备的国家和地区，都有专门的法律对特赦制度进行规定，例如，日本就有专门的《恩赦法》对特赦制度进行规定，我国台湾地区也于1953年3月7日颁布了《赦免法》作为台湾地区实施赦免的依据。

我国《立法法》规定，犯罪、刑罚以及有关公民的政治权利、人身自由的限制和处罚必须由法律进行规定。因此，作为能够免除犯罪、刑罚以及人身自由限制的特赦制度，应当也必须建立一套完整的法律体系，才能为特赦制度的构建提供完备的法律支撑。长期以来，由于没有法律上的明文规定，我国的特赦制度正在逐渐边缘化，在2015年国家特赦之前，有近40年没有适用过特赦，长时间将特赦冷却，所造成的结果就是学界对于特赦制度的研究日趋冷淡，正如陈兴良教授所说：“我国法律对赦免制度既无实体规定又无程序规定，赦免是法外之物，完全被边缘化了。”[2]230因此，从某方面来说，有无专门的赦免法律，也是衡量一国人权法治建设是否完备的标准之一。我国在构建特赦制度时，应当将有法可依作为完善特赦制度的第一步。通过立法形式，颁行一部专门的《特赦法》，对有关特赦制度的启动方式、权力归属、适用范围、施行程序等内容进行明文规定，不仅能够在实行特赦时做到有法可依，也有利于特赦制度在全社会的教育普及工作。

(二)在全国人大常委会中设立专门的特赦机构

我国《宪法》将特赦权授予了全国人大常委会，所以，赦免权应当属于立法权的一种，立法权在司法权和行政权中处于更高阶位置，而我国现行的特赦程序中，全国人大常委会只是起到了是否使用特赦权的作用，而具体到特赦制度实施过程中，对罪犯的审查、特赦名单的决定、对特赦工作的监督都是由司法机关或行政机关负责完成，这样就无形中使居于高位的立法权处于了被“架空”的尴尬地位，这明显与我国人民代表大会这一根本政治制度相悖。因此，笔者建议应该在全国人大常委会中设立一个专门的特赦机构，在全国人大常委会决定特赦之后，负责对特赦实施工作的领导和监督，并对经过司法机关提交的赦免名单进行审核，并最终报请全国人大常委会批准。而这一点，国外也为我们提供了参考经验。例如，美国就设立了法务部赦免局(简称OPA)，其工作职能包括专门负责接受、审查向总统申请赦免的请求，为向总统提交报告、建议而进行的审查，在赦免决定前对赦免申请者的书面审查以及赦免过程中与媒体进行沟通等。日本也设立了法务省保护局和中央更新保护审查会会负责对特赦的审查等相关工作。

此外，由于特赦制度的特殊性和所具有的社会影响效应，应当在对罪犯进行初步审查时，在原有的公权力机关存在的基础上，引入近似于人民陪审员的制度，这样可以在法律框架内最大限度体现人民群众的意志。也应当设立专门的特赦民意反映机构，第一时间了解特赦在社会中的反响，同时也为特赦提供了一个救济的方式。

(三)确定合理的特赦启动方式

在现今存在特赦制度的国家中，特赦制度的启动方式可以大体分为“自下到上”和“自上到下”两种方式。“自下到上”就是由罪犯个人向国家元首或特赦机构单独申请，由国家元首或特赦机构依照法定程序后作出相关决定。在法国，罪犯可以向总统提出特赦请求，随后检察机关、监狱执行机关可以针对该请求提出自己的意见，特赦请求经司法部特赦事物司研究之后，将请求提交总统，之后，最高司法会议的代表将会去司法部了解相关资料，如果最高司法会议受理该案件的，那么将会有掌玺官提出一项建议，并由总统指定的代表提出一份报告。若最后给予请求人特赦，将由总统签署特赦令，再由总理、司法部部长、涉及有罪判决的部长部署。

“自上到下”的方式则是根据国家政治、经济等方面需要，由国家元首或相关有权特赦机关依照法律，颁布命令或法律的方式进行特赦。我国建国以来的8次特赦都采用了“自上而下”的形式。在“自上到下”的方式中，罪犯是无权提出特赦请求的，这一种方式虽然避免了罪犯任意申请所造成的司法资源浪费，但是也具有一定的弊端，即剥夺了罪犯公平享有特赦的权力，这与当今世界以人为本、注重人权保护的潮流格格不入。

笔者认为，我国应该采取“自下到上”与“自上到下”相结合的特赦启动方式，但考虑到现阶段我国特赦制度还存在诸多不足之处，社会大众对于特赦制度的认识存在误解甚至是抵触的现状，为避免产生不利影响，我国的特赦启动方式可以先采用以“自上到下”的方式为主，在一定的罪行较轻、影响不大的罪犯中采取“自下到上”方式进行尝试，待到各方面条件、时机都成熟之后，再逐步将范围扩大。当然，针对部分影响恶劣、社会危害性严重的犯罪，也可以明确排除在特赦范围之外。

三、结语

党的十八届三中全会报告中指出：“完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。”正视特赦、重视特赦，构建符合我国实际情况的特赦制度，既是实施宪法制度的要求，也是运用法治思维和法治方式进行制度创新的标准，对于实现我国依法治国的基本方略，树立我国开放、民主、文明、法治的大国形象，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

作为一项重要的刑事法律制度，特赦的实施，有助于形成维护宪法制度、尊重宪法权威的社会氛围，实施特赦的过程也是一个在社会范围内形成尊重宪法、维护宪法的过程，有助于国家宪法的全面贯彻实施。通过特赦的实施，也有利于在人民群众中树立科学理性的犯罪观和刑罚观，减少人民群众对刑法的某些制度的误解和抵触，有助于改变普通民众思想上对于严刑峻法的过度迷恋。当然，特赦制度的发展也有利于完善我国综合治理犯罪机制。

[1] 姜洪.我国新时期特效的政治与法治意义[N]．检察月报，2015-08-30．

[2] 陈兴良.书外说书[M]．北京:法律出版社，2004．

(责任编辑：袁宏山)

On Current Situation of China’s Special Pardon System

WEI Zhenwen

(College for Criminal Law Science, Beijng Normal University, Beijing 100875, China)

Special pardon system is a flexible system. It can make up for a lack of criminal law to maintain social stability and ease social contradictions. Ancient pardon system mostly revealed imperial grace, was a means of imperial majesty. But with the development, the modern special pardon system can protect the criminals’ human right, mediate the contradiction between the various groups, and maintain social stability. In most developed countries has amnesty system under the rule of law. This paper analyzes the current situation of China’s special pardon system with purpose of contributing to its development and improvement.

special pardon system; current situation; reflection

2016-05-20

魏振文(1991—)，男，河南焦作人，北京师范大学刑事法律科学研究院法律硕士,研究方向为刑法学。

D914.1

A

1008—4444(2017)01—0103—03