利益相关者视角下的大中型水电工程移民项目治理机制

李旭辉

(河海大学设计研究院有限公司,江苏 南京 210098)

利益相关者视角下的大中型水电工程移民项目治理机制

李旭辉

(河海大学设计研究院有限公司,江苏 南京 210098)

大中型水电工程作为影响地区社会经济长远发展的重大系统工程,基本都包含工作量巨大的移民安置项目,它不仅决定着工程进度和成本,更关乎地区社会稳定。基于利益相关者理论,探讨水电工程移民项目治理的合理性,进而采用多锥细分法和米切尔评分法对水电工程移民项目的主要利益相关主体进行分类识别,从水电工程中资源影响、关系程度、社会性3个方面进行分类,提炼出确定型利益相关者、预期型利益相关者和潜在型利益相关者3种类型,总结这些主体的行为和风险,进而梳理出内部治理和外部治理共举的水电工程移民项目治理结构。在治理理论的基础上,识别出水电工程移民项目的赋权与网络协商机制、利益共享机制、激励与约束机制,从而为我国推进实施水电工程移民项目奠定理论基础。

利益相关者;大中型水电工程; 工程移民; 治理机制

大中型水电工程中的移民安置工作是贯穿整个工程建设始终的重要子项目。在项目实施过程中,涉及利益主体众多,并表现出相互关系复杂、权责交叉覆盖等特点,若不能有效识别和理顺其中利害关系,及时采取有效措施,势必会激化各种社会矛盾,更难实现“建好一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一批移民”[1]和“工程建设好、环境保护好、移民安置好、综合治理好”[2]的总体目标。为此,笔者运用利益相关者理论辨析水电工程移民项目的众多参与者主体,构建相应的治理机制,为我国更好地开展水电工程移民项目奠定理论基础。

1 水电工程移民项目利益相关者辨析

1.1 利益相关者理论的基本思想

弗里曼[3]对于利益相关者的定义表述为,“可以对一个组织目标的实现或实现目标的过程产生影响的所有群体与个体。”Mitchell等[4]提出,利益相关者必须具备影响力、合法性、紧迫性3个条件。Clarkson[5]在此基础上进一步提出:“利益相关者是在企业中投入实物、人力、金融以及其他有价值的资本,由此承担了企业活动带来的风险的主体。”运用“风险”的概念,Clarkson将利益相关者的理论内涵精准地指向了那些对企业有合法索取权的人,这一定义结束了一直以来人们对利益相关者是否应当拥有影响企业的权力或者与企业有法律关系的争议。总结前人的成果,利益相关者理论的基本思想为:①利益相关者构成企业(组织);②利益相关者间的相互关系连接成为企业(组织);③企业规范所有利益相关者的责任和义务,并通过分配企业的剩余索取权和剩余控制权来帮助利益相关者和外部社会创造财富。总体而言,利益相关者理论是一场对于“企业为何存在”思考的变革,拓展了企业的内涵范畴,让实务界和理论界重新思考企业的目标、本质和治理模式等。

大中型水电工程移民项目是关系国家和地区社会经济长远发展和社会稳定的重大工程,上至中央下至地方政府都在努力参与并积极实施与之相关的政策措施。然而,由于涉及移民数量通常很大,还涉及众多其他利益方,关系的协调和有关损失的补偿都需要进行大量的协商。因此,应该基于利益相关者理论视角,识别其所有利益相关主体,理清其中关系,平衡利益分配,减少相关矛盾的发生,这将对项目的实施有很大推进作用。

1.2 水电工程移民项目利益相关者的分类识别

针对水电工程移民项目,国家先后出台了《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法规政策,确保移民安置和后期扶持工作中移民合法权益的落实。特别是,县级以上地方人民政府或移民管理机构及项目法人应建立移民工作与管理档案,严格遵照国家有关规定进行管理与实施。同时,将社会各界利益相关的非政府组织引入水电移民安置工作的管理中,由此对水电移民安置带来正面或负面的影响。水电工程移民项目涉及范围广、影响程度大,利益相关方类别众多。针对此问题,笔者对现有的利益相关者分类方式进行再造并加以利用,从而较为科学系统地对水电工程移民项目中的利益相关者进行识别。

表1 基于多锥细分法的水电移民利益相关者划分

1.2.1 基于多锥细分法的分类识别

多锥细分法是利益相关者划分的常用工具,强调从各个维度对利益相关者进行细致划分。在已有研究中,提出了基于利益相关者的资源差异性、利益相关者的影响方式、利益相关者是否具备社会性以及与企业的关系是否直接由真实的人来建立等几个方面的划分维度[6]。因此,根据多锥细分法,可以从3个维度将所有利益相关者分为9类(见表1)。

1.2.2 米切尔评分法

米切尔评分法由美国学者Mitchell等[4]提出,将利益相关者的界定与分类结合起来,从合法性、权利性以及紧迫性3个维度区分利益相关者关系。借鉴此种分类方式,可以将水电工程移民项目的利益相关者分为3个基本类型(见表2)。

1.3 水电工程移民项目主要利益相关者的关系结构

根据上述分类识别的结果和水电工程移民项目实践,构建出水电工程移民项目主要利益相关者主体关系结构(如图1所示)。其中,移民后代作为移民群体的衍生主体,其基本利益往往内涵于当期移民群体的基本利益。为简化其中的关系结构,本次水电工程移民项目主要利益相关者关系结构中并未涉及。

表2 基于米切尔评分法的水电移民利益相关者划分

图1 水电工程移民项目主要利益相关者关系结构

2 水电工程移民项目利益相关者主体行为分析

利益相关者会主动或被动采取一些行为活动对水电工程移民项目产生影响。这些行为活动的发生需要利益相关主体以自身所拥有的资源作为成本,投入到移民项目中,从而产生一定的影响,这种影响可能是收益或损失。由此,利益相关者会根据其利益需求的取向而选择不同功能的行为方式,由于相互关系的复杂性,其行为往往伴随着不同程度的风险。根据行为功能、目标、风险3个维度,将其行为描述如表3所示。

表3 水电移民利益相关者行为

3 水电工程移民项目的治理结构

依据权力制衡的治理原则,将水电工程移民项目的决策权、管理权、监督权工作的治理结构分别配属于水电工程项目法人、地方移民管理政府部门和移民群体,使三大利益群体各司其职,相互制约,并与监理、设计、咨询、建设等实施主体以及其他投资者共同构成内部治理体系。此外,行业市场、非政府组织和媒体、安置区原居民等通过外部渠道,也对移民工程产生不可忽视的影响,构成外部治理体系。因此,水电工程移民项目的总体治理结构如图2所示。

图2 水电工程移民项目治理结构

3.1 内部治理

内部治理是实现移民工作治理的主要力量,主要包含由中央政府、地方政府和其他投资者组成的投资主体;由地方政府、项目法人、移民群体组成的治理主体;由监理、设计、咨询、建设单位组成的实施主体等三大部分。其中,有几个节点的主体角色非常重要。

a. 中央政府。中央政府位于治理结构顶端,对大中型水电工程移民项目具有非常关键的作用。中央政府通过制定指导性的工作指南和战略性的移民政策、拨付补偿款项、构建畅通的监督渠道对地方政府的移民管理工作实现管理,推动和保障移民群体的发展。中央政府往往同时作为大中型水电工程的投资主体之一,也要监督项目法人对移民进行长期补偿,确保水电工程效益的有效共享。

b. 地方政府。地方政府处于移民工作治理结构的中心位置,与每一类利益相关者都会产生交互联系。目前,地方政府对于水电工程移民项目存在过度参与的现象,一方面通过“政府包干”执行移民管理工作,另一方面又承担着水电工程移民纠纷“裁判员”的监管职能。这样既违背了政府应有的功能定位,也容易使水电工程移民的公平、公正性遭到质疑。

c. 移民群体。移民群体是水电工程移民项目的利益核心,具有监督其他利益主体的重要作用。移民群体需要认识到自身在移民工作中的关键地位,提出合理诉求和有效行使监督权力。作为治理主体,移民群体应当与地方政府和项目法人积极沟通,促进良好治理环境的形成。对于实施主体,移民应当重视自身的监督权力,对于移民工作实施的具体成效给予客观评价,并通过合理渠道进行反馈,推动移民工作的有效进行。此外,移民群体还应当保持与外部环境的接触,一方面通过“互帮互助”的原则与原住地居民达成谅解,实现共同富裕,另一方面与非政府组织和媒体共建交流平台,拓展反馈渠道,增强维护自身权力的能力。

d. 项目法人。水电工程项目法人作为投资者的代理人,应当确保移民工作投资的及时到位和使用过程的高效透明。作为治理主体的重要组成部分,项目法人应当在移民工作中获得更广泛的管理权力,并强调对移民长期发展的重要责任,确保工程收益的合理分享。此外,项目法人还与实施主体通过合约的形式对移民工作承担主要责任,所以项目法人有必要实现移民工作的全过程管理,保障移民工作目标的达成。同时,项目法人还要做到符合市场机制,合理支配移民资金,特别是长效补偿资金的保值增值需要给予特别关注。

e. 监理、设计、咨询和建设单位。在水电工程移民项目中,咨询、设计、监理和建设单位作为实施主体,主要与地方政府、业主和移民群体存在相互关系。他们受雇于项目业主,针对移民项目的具体工作提供专业支撑;要对地方政府负责,必须符合政府实际工作的需要;还要对移民群体负责,对他们生产生活的实际情况进行全面考虑,并主动接受移民监督,促进移民工作的顺利完成。

3.2 外部治理

外部治理体系是对内部治理体系的有效补充,是搭建治理结构不可或缺的重要组成部分。水电工程移民项目的外部治理主体主要包括:行业市场、非政府组织和媒体、安置区原居民和第三方智库。

a. 行业市场。行业市场是外部治理的主要手段,通过对资源的有效分配促进内部治理权、责、利的动态平衡。水电工程移民项目应当在合理控制风险的前提下,通过招投标等市场化行为,让移民工程的内部治理接受市场的考验。在此基础上,减少政府对行业市场的管制,提升政府对行业市场的服务水平,通过有效的监管促进行业市场的健康发展,这样做才能真正推动水电工程移民项目的高效开展。

b. 非政府组织和媒体。非政府组织对于水电工程移民安置的影响主要体现在信息提供、技术咨询、关系协调、管理监督、公众参与等方面。应当畅通水电工程移民内部治理与外部治理的信息交互渠道,让移民安置接受非政府组织和媒体的外部监督。同时,政府也需要对非政府组织和媒体进行有效管控,通过实现对非政府组织资质的管理以促进积极健康的社会舆论氛围的营造,对其合理意见予以采纳,调动起全社会参与治理的积极性。

c. 安置区原居民。水电工程移民群体进入安置区后,很容易在空间环境容量、社会文化等方面与原居民存在矛盾甚至引发冲突。因此,需要在安置规划时就对安置区的环境容量和社会文化进行细致考察和研究,在移民搬迁过后促进安置区原居民与移民群体间进行良性的交流与沟通,并且时刻关注民情舆情。

d. 第三方智库。将大学、研究所等智力组织作为第三方智库引入水电工程移民治理结构,一方面符合了科学发展观的基本要求,另一方面顺应了知识治理的发展趋势。第三方智库可以为移民工作提供有力的智力支撑,为移民实践奠定坚实的科学基础,有效推动移民工作的科学化发展。同时,第三方智库通过对移民实践的重要经验进行总结、归纳与发展,可以为水电工程移民工作提供源源不断的知识资源,更好地助推移民工作的开展。

4 水电工程移民项目治理机制构建

治理机制是个人或组织之间的某种安排,这种安排规定了他们能够协作和(或)竞争的方式[7]。实践过程中,治理机制往往是通过命令、交易与合作3种根本的协调方式进行组合,从而形成各式的治理机制[8]。在此基础上,笔者分别从权力协商、利益共享、激励与约束3个维度构建水电工程移民项目的治理机制[9]。

4.1 赋权与网络协商机制

移民治理网络化是理想的移民治理形态,但是网络组织绝非建立在信任基础上的简单“自主治理”。权力关系是网络内部的重要关系之一,并决定着网络组织的运行,所以只有构建合理的赋权机制才能确保移民工作的有效实施[10]。移民治理的赋权主要包括管理权、表决权和监督权。大中型水电工程及移民安置的复杂性,要求对于利益相关者决策权力的配置并不能上纲上线,而是要综合考虑水电开发项目的规模大小、投资额度、生态环境受影响程度、库区土地与移民人口规模以及行政区划等多重因素。

赋权机制的实施首先需要政府的支持,在形成网络化治理理念的基础上,积极主动地推动赋权工作;其次,需要制度的保障,通过在制度上明确各利益群体的行权范围相应责任,为权力的赋予奠定基础;再次,需要对权力进行动态管理,根据具体情况的不同,平衡各方权力的关系;此外,在一些特殊情况下应当赋予关键利益相关者一票否决权,来保证关键群体重大利益的保障。在赋权的基础上,构建网络协商机制才能真正推动移民管理的有效开展。移民安置中的重大问题应当在网络协商机制的引导下通过民主协商进行表决,在此之前还需要对提案的提议、重要内容与提交提案的程序交由移民工作小组来主导决策。

4.2 利益共享机制

利益共享机制是水电工程移民治理的落脚点。如果沿用传统的计划分配机制,一方面会导致社会不公平,另一方面是对社会财富、生态环境的粗放开发,难以实现资源高效利用。在水电资源开发的利益分配中,利益主体合理的权力与地位应当被充分考虑,特别是水电资源所在地的原住移民的相关利益,致力于平衡多个利益相关主体间的多重利益。为此,要认识到改造传统的利益垂直管理与分配体系是问题的关键,实施过程中需要将水电资源的收益基于国家所有权、企业产权、地方产权和自然人产权等多个层次进行分解,以中央政府、地方政府、业主单位以及移民群体等多个利益主体按照各自在资源产权中所占的比例进行利益共享,并且将这种分配拓展到多种利益维度的多层次分配与补偿[7]。

开展公司化经营可打破现有水电管理体制下大中型主体对水电开发经营权的垄断局面,促进水电开发企业产权的多元化、公司治理结构的规范化以及多种利益分配的合理化。利益共享机制有助于地方政府在遵循国家政策法规的指导和规范基础上,因地制宜地实施多种开发方式并举的水利水电工作,从而保证多个利益相关主体以各自持股比例,自主支配能源或享受水电收益,从根本上杜绝由于利益分配不均带来的冲突、摩擦和短视投机行为,进而保障区域资源优势向经济发展优势的转化,产生更为广泛的宏观效益。

4.3 激励与约束机制

①利用董事和监事的约束机制来实施水电工程移民利益相关者治理。借鉴公司治理中的董事和监事制度,对于关键利益相关者代表应当赋予“董事”席位,各利益相关群体派出代表并定期对代表人员进行考核;各“董事”的酬劳由各派出机构支付,并通过一系列考核制度约束与激励代表行为,当代表可以尽职争取所代表群体的根本利益时给予绩效奖励,而一旦代表无法保证对相应群体利益的保护时,可以对其进行罢免,并选派新的代表继承该利益相关者群体的“董事”资格[8]。②借鉴公司外部审计机制定期开展对利益相关者的外部审计活动。应当设立独立于业务部门审计之外的利益相关者审计,其审计结果需要直接向移民管理的领导部门及时汇报[10]。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.016

李旭辉(1974—),男,经济师,主要从事水利水电项目管理研究。E-mail:morke_li@126.com

F407.9

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1003-9511(2017)01-0066-04

2016-09-29 编辑：陈玉国)