绿色城镇化进程中水环境治理PPP模式运行问题

刘晓焕,吕苏榆

(河海大学商学院,江苏 南京 211100)

绿色城镇化进程中水环境治理PPP模式运行问题

刘晓焕,吕苏榆

(河海大学商学院,江苏 南京 211100)

分析中国城镇化进程中水环境污染及治理投资现状,得出PPP模式将在填补绿色城镇化所需资金缺口、推动社会投资方面发挥积极作用。总结PPP模式在水环境治理投资领域的新发展及具体应用,指出水环境治理投资PPP项目实践中存在各地管理水平不一、民营环保企业参与度低、投资回报机制不健全及法律服务体系不完善等问题。最后提出政府应规范水环境保护PPP项目采购标准,成立专门的PPP管理中心;合理设置社会资本进入门槛,科学构建项目交易制度;建立动态调整的收费定价及政府补贴机制;完善PPP法律服务体系等建议。

绿色城镇化;水环境治理投资;PPP模式;政府管理

水环境治理投资是中国绿色城镇化进程中环保投资的重要内容。中国以牺牲自然资源和环境为代价的高速城镇化导致了严重的生态环境问题,如水环境恶化。自中国共产党十八大将生态文明建设融入国家发展总体布局并强调其突出地位以来,中国更加重视从传统思路的城镇化向生态文明绿色城镇化转变。绿色城镇化的推进在制度上要求服务型的政府鼓励扩大民间投资、在城市建设上注重生态环境保护[1-2]。PPP模式在水环境治理投资中的应用正好契合了这两点。

城镇化率达到50%之后,是国际公认的水污染危机的高发期,如英国、德国、日本和韩国在城镇化率达到50%之后无一例外发生了严重的水污染事件,给本国居民生命健康带来致命威胁,各国为治理水污染花费了巨大精力[3]。中国城镇化率在2011年首超50%,达到51.27%,2015年为56.1%,正处于水生态修复的关键期。

1 中国城镇化进程中水环境污染及治理投资现状

1.1 城镇化进程中水环境污染来源

工业废水排放是对水环境危害最大的污染源。2001—2014年间,我国工业废水排放量呈现先升后降的趋势(图1),这是各省市为推进生态文明开展重污染高耗能行业整治行动的结果。随着人口的流动,城镇人口越聚越多,城镇生活污水排放也成为水环境的主要污染源。图1中城镇生活污水排放量呈现逐年递增的趋势,在2014年排放量达到510.3亿t,是同年工业废水排放量205.3亿t的2倍多,废水排放总量也因此增加。此外,中国农村面源污染,如农业生产使用的农药、化肥,水产养殖业投放的饵料、药品,城镇工业污染转移至农村排放的有机或无机污染物成为地表及地下水环境污染的源头。

注：资料来源于《中国环境统计年鉴2015》图1 2001—2014年废水排放情况

随着城镇化进程的进一步加快,城镇人口数量将会持续增长,城镇生活用水量将持续上升,同时生活污水排放将对水环境造成更大压力。用水与排水密切相关,污水排放影响着水资源的合理、健康利用,而水环境治理投资将对控制城镇化进程中持续增加的用水与污水排放起到积极作用。

1.2 水环境治理投资现状

1.2.1 水环境治理投资去向

水环境治理投资范围根据我国实际情况主要是水污染防治投资,包括城市环境基础设施建设投资中的“排水”部分,工业污染源治理投资中的“治理废水”部分,工业污水治理投资又细分为老工业污染源直接治理废水投资、污水治理设施(工业废水处理设施及城镇污水处理厂)运行费用投资。图2表明中国水环境污染治理资金投入最多的部分在城市环境基础设施建设投资中的排水投资,并处于上升趋势;其次是工业废水治理设施运行费用及污水处理厂运行费用,趋势分别为一降一升,污水处理厂运行费用在近4年内平稳增长。老工业污染源治理投资作为水环境投资的历史欠账表现出稳中有降的趋势。

注：资料来源于《中国环境统计年鉴2015》《2015年环境统计年报》《中国统计年鉴2015》。图2 2001—2014年水环境污染治理投资情况

PPP模式合作范围开展方式资金支持信用风险传统的水环境治理PPP模式城市污水处理(污水处理厂的建设、运营)特许经营BOT、TOT及其他衍生模式财政支持、污染企业自筹、水务公司、银行贷款、外资水务企业、投资补助政府的隐性担保新一轮水环境治理PPP模式饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理、城镇污水处理及管网建设、环境监测与突发环境事件应急处置。特许经营;对存量项目采取TOT(转让-经营-移交),ROT(改建-经营-移交);对新建项目采取BOT(建设-经营-移交)打包实施PPP模式,积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的项目资源,组合开发。财政支持、国债、地方债、金融机构、保险公司、环保企业、环境保护基金、PPP环保产业基金、财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等社会资本投资方的管理能力

注：资料来源于《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》。

1.2.2 水环境治理资金来源

在水污染防治领域,工业废水治理设施运行费用主要由企业自筹资金支付;城镇污水处理厂建设及运行费用支出来源于社会资本如水务企业经营所得及政府财政补助。流域综合整治、安全饮水保障、水体生态修复等环境公共产品以中央和地方财政支出为主,如与水污染防治相关的财政专项资金[4]。

1.2.3 水环境治理投资运行机制

水环境治理最初主要靠政府的公益性投资,随着社会资本的引入,经营性的水务企业通过收取污水处理费等弥补运营成本。社会资本的参与减轻了政府的财政负担,但政府在水务市场上放开的还远远不够,仅局限于简单的污水处理厂的建设、运营业务。李成威[5]提出政府水环境保护投入的方向和重点是减少对工业污水处理的投入、加大农村面源污染投入力度,水体综合治理成本由各级政府分担,城市污水处理设施建设及运营费用由居民、政府承担并可采取PPP融资模式。

PPP模式意在调动社会资本的积极性,私人部门的广泛参与能够强化公共和私营部门的合作关系,有利于提高政府水环境保护投资绩效,也有利于水环境保护设施的可持续发展。由于国家对水环境污染治理的投资力量长期集中在对城镇生活污水和工业污水的治理上,对农村面源污染治理投资明显不足;在流域环保基础设施领域,政府负责投资建设、事业单位管理运营设施的垄断式管理模式缺乏效率,针对这些突出的问题,新一轮提倡的PPP模式在水环境治理投资领域将有更多的操作空间。此外,水环境治理PPP模式将有效缓解地方政府债务压力、填补绿色城镇化所需资金缺口并推动社会投资。

2 PPP模式在水环境治理投资领域的最新发展

2014年以来,国内大力推广PPP模式在公共服务领域的应用,新一轮PPP模式进入普及阶段。2015年4月出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》指明了水污染PPP模式开展的重点领域、回报机制及操作流程。水环境治理PPP模式的内涵丰富体现在政府及私人部门合作范围、项目开展方式、资金支持、信用风险的改变上(表1)。

a. 水环境治理投资领域PPP项目合作范围更广。水环境治理投资PPP模式不再仅局限于污水处理厂的建设,政府将逐步全面放开水污染防治领域。目前,政府明确可开展的水环境治理PPP项目范围已扩展至地下水环境修复、海湾环境整治、农业面源污染治理等以往完全靠政府财政支持的领域,表明政府在水污染防治领域全面吸引社会资本的决心。

b. 合作范围的扩大引出更加多样的项目开展方式。水环境治理PPP模式不再仅是BOT、TOT项目融资等不同操作方式的总称,更包含了较为复杂的打包PPP模式。将水厂与管网建设打包整体进行市场化运作是新一轮PPP模式的发展方向。此外,鼓励发掘与水污染防治相关的自然经济资源、组合开发。

c. 水环境治理资金来源渠道更加多元且信用风险不再依赖政府隐形担保。社会资本增加了保险公司、环保企业,政府还对水环境保护PPP项目融资费用进行补贴。政府的资金支持方向由项目建设的补贴转向PPP项目经营的补贴。此外,蓝虹等[6]针对中低利润环保项目的融资困境提出成立PPP环保产业基金,建立的基金投资公司集融资、建设、运营于一体。这些都表明PPP项目的融资不再依靠政府的隐性担保,政府不承担全部的风险,PPP项目的信用风险取决于社会资本投资方的管理能力。

应该强调,目前学者对PPP的认识更加深入本质,即将PPP视为一种管理模式,而不只是融资工具,而我国政策也在积极引导对管理的重视。进一步引入社会资本、更加注重管理是新一轮PPP模式推广的核心。

3 新一轮PPP模式在我国水环境治理投资中的具体应用

3.1 城镇污水处理设施投资

污水处理基础设施PPP项目主要包括新建、改(扩)建水环境治理设施及对现有水环境治理基础设施的特许经营。2014年底在财政部公布的第一批PPP示范项目中,有11个是水环境治理项目,其中9个是污水处理厂建设项目,2个是水环境综合整治项目。这些示范项目处于执行阶段,其开展过程中探索的经验将服务于整个PPP制度体系。2015年公布的第二批PPP示范项目中,水环境保护投资项目明显增加,多达50个,并且多来自于市县级项目, PPP模式在各地水环境保护治理投资中更加普及。

目前水环境治理PPP项目主要以污水处理厂及排水管网的建设为主,而较为复杂的水环境综合整治项目还在少数,可见我国在该领域有较大的发展空间。

3.2 城市水生态修复及流域水环境保护投资

城市水生态修复投资由政府与水务企业成立合资公司,在政府授予的特许经营权下对城市河道、湖泊进行生态清淤、建设生态绿道、对城市水体周围进行土地开发,以完成城市水体污染治理,形成良好的城市水生态景观。

而流域区域跨度大、流域水环境治理外部性强、难度大,易志斌[7]提出地方政府为各自利益相互博弈,对流域水污染治理态度消极,使得流域水环境保护投资不到位。为此,在积极促进地方政府合作外,流域水污染治理的投资更需要社会资本的参与。

4 新一轮PPP模式在我国水环境治理投资实践中存在的问题

4.1 各地政府对水环境治理PPP项目管理水平不一

a. 各地政府对水环境治理PPP项目采购标准不同。项目概况、运作模式、社会资本资格的要求存在差别:一些内容设计较为完备的污水处理厂PPP项目社会资本采购公告会列明项目概况，如处理工艺、进水水质、出水水质等具体要求,而一些PPP项目预审公告中未包含对工艺及标准的要求,总体公告内容较为简单,采购的社会资本资格要求相对较低,这可能会为PPP项目选择不合适的社会投资主体。

b. 各地政府对PPP项目积极性不同。在国家财政部成立PPP中心后,河南省、福建省等地财政厅也成立了专门的PPP管理中心,致力于PPP模式的政策研究、项目储备、项目评估、信息管理、宣传培训等任务,但有一些省份尚未行动。除了省级率先设立PPP管理中心外,市级如郑州市、许昌市也成立了PPP项目管理中心,并在政府官方网站上及时发布工作动态、项目推介、政策法规、经典案例等内容,而其他城市的管理积极性不高。

以上差异最根本的原因在于地方政府PPP知识储备不足,各地大多只是在近半年内开始大规模接受关于PPP模式的培训。我国水环境保护PPP模式仍在探索中,被列为PPP示范案例的项目也是早期污水处理行业PPP模式在我国积累的一些经验,且示范案例数目太少。

4.2 民营环保企业对水环境治理PPP项目参与度不高

a. 水环境治理PPP项目对社会资本门槛设置较高。重点水环境PPP项目对社会资本的资金实力、执行项目水平等方面要求相对较高,而符合标准的企业多为国企或上市环保企业,规模较小的民营环保企业难以与之竞争。PPP项目资格招标预审对社会资本的要求是企业具有相当的投融资、偿债能力,这在门槛上就直接拒绝了规模较小的民营环保企业。

b. 风险的不确定性阻碍社会资本参与。即使达到水环境治理PPP项目资格预审要求,一些环保企业作为逐利的“理性人”,考虑到可能存在的风险,如政府违约风险、水环境治理PPP项目无利润或利润不高风险以及政府与社会资本间权利与义务界限模糊等风险,都会使环保企业慎重考虑是否与政府开展合作。

4.3 水环境治理PPP项目投资回报机制不健全

a. 收费定价机制设置及运行不合理。以污水处理厂运营为例,最终的付费方还包括城镇居民,因此水价的合理制定极为关键,需要政府兼顾城镇居民与社会投资者两方的利益。污水处理费包含在供水价格内,通过实行听证会制度和公告制度,来制定城市供水价格,实行分类水价,城市供水企业的合理盈利平均水平应当是净资产利润率的8%～12%[8]。一方面,目前水价制定听证会制度在我国形式大于实质意义,公众基本没有参与的渠道； 另一方面,政府与社会资本投资方双方利益分配不明确。

b. 政府补贴机制不明确。污水处理及水环境综合整治PPP项目同时需要政府的补贴支持,即在收费不能弥补成本和收益或者无法进行收费的情况下,由政府通过部门预算和专项资金的形式进行补贴。不同于收费定价机制逐步健全的污水处理项目,水环境综合整治中的很多项目几乎是无法实现经营性收入的,如河道治理、湿地公园等,对于水环境综合治理PPP项目,目前政府补贴机制还不够明确。

4.4 国内PPP法律服务体系不完善

a. 现有规定法律效力不高。我国PPP法律服务体系以PPP指导意见及规范性文件为主,如:国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》、财政部与环保部出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》等多以规范为目的,法律效力不高使得各方利益难以得到有力保障。

b. PPP专门立法仍在起草中。在PPP发展较为成熟的英国具有完整的PPP法律体系: 《公共合同法》(2006)、《公用事业单位合同法》(2006)、《PPP合同标准化指引》(2012)[9]。我国PPP专门法律《基础设施和公用事业特许经营法》及《政府和企业合作法》仍在起草中。为指导PPP的健康发展,我国虽然发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，但该办法也未能从根本上解决政府和私营部门的权利义务配置机制这一核心问题[10]。

5 绿色城镇化进程中水环境治理PPP模式发展建议

5.1 提高各地政府水环境治理PPP项目管理能力

a. 规范水环境治理PPP项目采购标准。各地政府在设置污水处理PPP项目或水环境综合整治PPP项目社会资本采购标准时,应多了解其他省份政府部门设置的采购标准,并多方听取社会PPP咨询机构或水务企业的建议,积极与各种管理资源进行交流合作,从而使当地水环境治理PPP项目社会资本采购标准规范化、专业化,使具有污水处理PPP项目及水环境综合治理PPP项目管理能力的社会资本能够最大程度地参与竞争。

b. 因地制宜设立PPP管理中心,提高管理积极性。在英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等国家,除设立国家PPP中心外,均设立地方PPP中心。我国PPP项目较多的省份应设立PPP管理中心,利用中心的专业人员及社会咨询机构共同为政府提供专业技术支持,实现对PPP项目的专门管理。此外,各地政府部门应及时更新PPP相关知识。

5.2 科学管理水环境治理PPP项目吸引民营环保企业

a. 合理设置社会资本参与水环境治理PPP项目门槛。政府选择社会资本时,在考虑了能够担当长期项目的运营责任、信誉良好、具备运营管理能力及一定技术水平的因素后,若民营企业也符合条件,政府决策部门可以选择民营企业,使民营资本能够真正参与进来。选择的社会资本方的规模实力应与水环境治理PPP项目的规模相当,水环境治理PPP项目规模较小的,可以选择发展水平良好的中小型民营环保企业。

b. 建立双方严格遵守的水环境治理PPP项目交易制度。政府应从自身出发,与社会资本订立严格遵守的契约,打消社会资本对政府契约精神的质疑。划分公私部门双方权利及义务,完善水环境治理PPP模式投资回报机制。明确社会资本方能从PPP合作中获取的利润,并制定法律法规严格执行,给民营企业创建稳定的政策环境,减少PPP项目开展过程中存在的不确定风险。

5.3 健全水环境治理PPP模式投资回报机制

a. 建立动态调整的收费定价机制。在PPP项目运营中,政府必须对社会资本投资方可能的高额利润进行控制,动态调整的收费定价机制可确保社会资本获取平稳的利润。2015年4月,国务院出台的《水污染防治行动计划》提出加快水价改革,修订城镇污水处理费、排污费、水资源费征收管理办法,提高征收标准。对于水价的调整,政府应赋予公众听证权,政府、企业、公众三方利益需协调。

b. 完善政府补贴机制。污水处理PPP项目中,政府应根据项目盈利情况确定补贴额度。对于国家重点支持的河湖、流域水环境综合治理,水污染治理专项资金可以适度补贴支持PPP水环境综合治理项目,以确保社会资本投资方能够取得相对平和、稳定的投资回报。

5.4 完善PPP模式配套的法律服务体系

联合国欧洲经济委员会(UNECE)对PPP管理的研究成果指出投资者需要具有可预见性及安全保障的法律。这意味着更精简高效的法律条款,并考虑到投资者的利益,赋予他们参与立法过程的权利,并保护投资者的权益,保证他们有决策权[11]。PPP立法应从PPP目标出发,PPP的目标即是物有所值,重点在于其灵活性,如废除一些不必要的建设审批步骤。太多的立法只会阻碍潜在投资者的进入。更好的法律服务体系意味着明确划分PPP项目公私双方的权利与义务[12]。精简的PPP采购程序能够提高竞争力,吸引更多投标企业,政府可选择的社会资本范围更广。英国PPP模式发展较成功的根本原因在于其法律体系的完备,我国的PPP立法应参考世界银行、经合组织等国际机构关于PPP立法的研究成果,借鉴国际上PPP发展成熟国家的法律体系,根据我国的实际国情制定出一部指导当前及以后PPP模式发展的法律。同时,关注重点在水环境领域发展PPP模式的美国、加拿大的相关法律法规。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.004

刘晓焕(1991—),女,硕士研究生,主要从事绿色投融资研究。E-mail:huan910304@live.com

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1003-9511(2017)01-0013-04

2016-05-08 编辑：方宇彤)