供给侧改革背景下国有企业改革的新思路

周 娜，庄玲玲

供给侧改革背景下国有企业改革的新思路

周 娜，庄玲玲

（重庆理工大学管理学院，重庆400054）

国有企业是中国经济的重要支柱，供给侧结构性改革中，作为供给端需要全面发力，这个力源就是改革。国有企业在经过“放权让利”、“制度创新”和“战略调控”三个阶段的改革后，国有经济呈现快速发展的状态，但在经济新常态的推动下国有企业的弊病也更加突出，面临更严峻的任务。文章通过对国有企业改革成果、发展近况与新时期面临挑战的分析，全面解构国有企业改革的症结，主要从企业外部的经济结构调整以及内部的法人治理结构完善两方面，提出新时期国有企业改革的推进路径，旨在为新常态下解决困扰国有企业发展的根本问题提供建议。

供给侧改革；国企改革；经济结构；治理结构

2015年11月10日习近平总书记在中央财财经领导小组会议中，指出在刺激需求的同时，重点加强供给侧结构性改革，并于11月15日的20国安塔利亚峰会上强调加强供给侧改革，需要促进供给端和需求端的协同发力，不能仅重视供给端的作用。2015年11月18日，在APEC领导人峰会中习近平总书记提出缓解经济下行的根本途径是推进经济结构性改革，创新供给体系以满足不断变化的需求结构。2015年11月17日李克强总理在“十三五”规划纲要编制工作会议上指出通过经济结构的调整，带动产业升级，结合供给侧改革的要求使产业向中高端迈进。2015年12月18日至21日召开的中央经济工作会议确定了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”是当前供给侧改革的五大着力点。供给侧结构性改革是我国经济政策的重大分水岭，而目前国有企业特别是中央企业产业结构偏重，钢铁、建筑、煤炭等行业产能过剩现象严重，如何通过供给侧改革化解产能过剩、提高全要素生产率，实现规模经济和技术创新，是新时期深化国有企业改革面临的重大问题。

一、供给侧改革的主要内涵

社会主义市场经济的核心是供求关系，供给侧改革体现了对经济中长期发展动力的重视。“需求侧”和“供给侧”分别是看待经济问题的两个角度，是经济活动不可或缺的两大主导因素。“需求侧”包括投资、消费和出口三大需求，即我们通常说的“三驾马车”，其本质是经济发展的成果及其支出分配。需求不足会造成通缩，需求过度则会造成通胀。政府可以通过适度的刺激或抑制政策，熨平经济的短周期波动，使其回归正常增长轨道［1］。“供给侧”考虑的是生产要素的供给与配置，一般包括土地、资本、劳动和技术四大要素，其本质是经济发展的动力源泉。相比需求刺激的“立竿见影”，供给侧政策的传导机制是间接性的，效益显现需要一定的周期。综上可以看出，需求政策主要是应对经济周期的短期宏观战略，而供给侧改革影响经济的中长期方向，是促进发展的根本动力。

供给侧改革是新常态下经济发展的必然要求，经济增速换挡回落是新常态的最主要特征。这既有全球经济低迷的外部影响，也有中国经济长期有利条件正在发生逆转的内部制约，集中表现为四大成本的上升，即改革进入“深水区”的红利衰减造成的制度成本上升、人口到达“刘易斯拐点”后造成的劳动力成本上升、资源浪费和生态破坏造成的环境成本上升、技术水平与发达国家差距缩小造成的创新成本上升［2］。从20世纪七八十年代以来，中国的经济发展取得了伟大成就，这得益于改革开放释放出的源源不断的内部潜能。但任何一种发展模式的优势都是相对的，随着国内外形势和条件的变化，供给端的动能减弱，中国经济增速的下滑就成了必然结果。在这种情况下，需求刺激政策只具有短期效应，不能真正提高潜在经济增长率，反而容易陷入低层次循环，在同一水平上不断扩大产能规模，会进一步加剧结构性扭曲。因此，不能再寄希望于通过刺激需求重回高增长通道。供给侧改革本质上是实体经济的回归，是对国有企业改革的深度支持。本文通过分析国有企业的发展进程和改革成果，并结合经济新常态下国有企业未来的基本发展趋势，从经济结构和治理结构两方面提出供给侧改革背景下国有企业改革的路径。

二、国企面临的形势与挑战

（一）国企改革的成果

改革开放以来，国有企业改革的重点主要是企业运行的机制和管理体制，从效果来看，对国有企业的稳健发展产生了重要作用。新一轮国有企业改革从国有企业的性质为切入点，根据国有企业的目标定位，把国有企业分为公益类和商业类，制定了不同的考核和评定机制。国有企业改革历程概括起来主要是放权让利、制度创新、战略调控、分类改革四个主要阶段。通过上述的改革推动了国有企业的快速发展，激发了以公有制为主体的市场经济的活力，可以将国有企业改革与发展的成就归结为国有企业经营绩效的突破与国有经济结构的调整两大方面。

1.国有企业经营绩效的突破

从“放权让利”、“制度创新”、“战略调控”国有企业改革的三个阶段到现在国有经济快速发展时期，国有资本的布局进行了重大调整，形成了完善的国有资产管理体制，国有经济的发展能力和前景有了更广阔的空间。根据中国经济与社会发展统计数据库和中国财政统计年鉴的统计结果，分析表1可得，2003-2015年期间，全国国有企业实现主营业务收入从100 160.9亿元增长到454 704.1亿元，年均增长率为11.34%；实现利润总额从4 769.4亿元增长到230 27.5亿元，年均增长率为11.40%；2015年资产总额为1 192 048.8亿元，所有者权益为401 378.2亿元，应交税金为38 598.7亿元，分别是2003年的5.97倍、5.65倍和4.91倍。可以看出，从2003年国有资产监督管理委员会成立以来国有企业有了长足的进步，在发展质量和运行效率方面显著增强，作为国民经济的重要支柱，对国家的经济来源产生重要影响。

表1 国有企业主要经营效益指标

2.国有企业经济结构的调整

社会主义市场经济条件下，国有企业经济运行方式和作用的发挥必须遵循市场经济的发展规律。社会主义公有制的活力表现在国有企业的快速发展中，对国有经济的主导作用也是公有制主体地位的重要表现：一是对国民经济的发展有控制力和影响力；二是和其他所有制经济相处中，国有经济对非公有制经济主要起引导和支持的作用［3］。对国有企业经济结构的调整，需要在坚持社会主义公有制的客观要求和市场经济运行客观规律的基础上进行，主要包括以下两个方面：

其一，国有企业经济结构完成了由量变到质变的突破。从图1可以看出，2000年以来国有企业户数呈现出先递减后递增的趋势，而国有企业资产总额呈现出连续递增的趋势，并且递增的幅度逐年增加。2000年国有企业户数为191 000户，直到2009年跌破最低点为111 000户，从2009年之后逐年增加，截至2014年国有企业数量为161 000户。国有资产总额在2000-2014年间从160 068.4亿元增至1 184 715.3亿元，年均增长率为11.66%，可以看出国有企业经济结构在近十年实现了量质互变的过程。

其二，国有企业的资产分布实现了产业间相对均衡状态。改革开放以来，中国国有企业资产分布主要集中在工业和农业中，第三产业的占比甚少。分析图2可得，2000-2014年国有企业资产总额由160 068.4亿元增至1 184 715.3亿元，国有工业企业资产总额由87 240.1亿元增至371 308.8亿元。国有工业企业资产总额占比由54.5%的主要优势降为31.3%的比重，并且递减的幅度大体呈逐年增加的趋势，说明中国国有资产开始由工业和农业等行业向高新技术产业转变。

图1 2000-2014年国有企业户数与资产总额发展趋势

图2 2000-2014年国有工业企业资产总额占国有资产总额比重的发展趋势

（二）国企改革面临的挑战

近两年国有企业经济下行压力大，根据国务院国有资产监督管理委员会统计资料显示，2015年国有企业营业总收入454 704.1亿元，同比下降5.4%；利润总额23 027.5亿元，同比下降6.7%，其中中央企业16 148.9亿元，同比下降5.6%，地方国有企业6 878.6亿元，同比下降9.1%。全国国有及国有控股企业资产总额和应交税金同比增幅呈现放缓态势，国有企业资产总额1 192 048.8亿元，同比增长16.4%；国有企业应交税金38 598.7亿元，同比增长2.9%。交通、化工和机械等行业利润总额同比增长较快，而煤炭、石油、建材和石化等行业产能过剩严重，钢铁和有色行业继续亏损，大中型国有企业成为国有经济亏损的“重灾区”，经营绩效持续下跌。

2014年我国经济发展进入新常态，国有经济面临新一轮改革。在新一轮改革中要结合供给侧改革的要求，重新对国有企业进行定位。2014年中共中央经济工作会议明确了国有企业的发展目标和首要任务是不断增强企业的发展活力和生产效率，从根本上增强国有企业的主要竞争力。在供给侧改革的要求下，国企改革不能仅仅局限于用国有企业的盈利指标即国有企业的规模和发展速度作为评价国有企业绩效的方法，而更应该重视国有企业的创新能力和自身品牌效应的树立，把全要素生产率作为衡量国有企业绩效的重要指标。

三、新时期国企改革的推进路径

通过分析国有企业改革历程、发展取得的成就以及当前在供给侧改革背景下面临的挑战，可以看出国有企业改革不仅需要从宏观视角推进，也要注重微观视角的把握。国有企业改革是一个需要系统论证的问题，重点应该从企业外部的经济结构与内部的治理结构两方面探究。

（一）经济结构层面

加强要素的优化配置，在质量和数量上实现经济的同步增长。供给侧改革的主要目的是调整经济结构，在要素优化配置的基础上，全面提升经济增长的效率和效益。国有经济是中国经济发展的重要支柱，国有企业作为供给侧改革的主力军，要全面落实化解产能过剩、提高全要素生产率，实现规模经济和技术创新的任务，为供给侧改革的顺利推进保驾护航。

全面推动国有企业结构调整，创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。国有企业应该从以下几方面推进改革，一是发挥国有企业在技术创新方面的作用，全面化解过剩产能；二是国资监管转变为管资本为主，充分激发微观活力；三是从国有资本投资公司和运营公司的层面，推进国有企业分类改革。

1.发挥国有企业在技术创新方面的作用，全面化解过剩产能

国有企业是中国国有经济发展的重要支柱，国有企业成为中国技术创新的主力军有得天独厚的优势。一方面，国有企业在掌握国民经济命脉的重要行业如计算机、通信、载人航天、能源勘探等掌握了世界领先的先进技术，对新时期如何运用技术进行产业升级和商业模式创新具有借鉴意义。另一方面，国有企业掌握国际企业间的运行规则，能够顺利进军国际市场进行企业并购，实现强强联合。同时国有企业有能力向相对欠发达国家和地区嵌入，充分利用当地的劳动力资源，实现国有企业的规模经济。再一方面，国有企业技术创新的发展可以带动国内民营企业和中小企业的改革浪潮，实现不同企业间互利互惠、共享发展成果。

供给侧改革要求，全面深化国有企业改革的发展进程中，不能仅以盈利绩效作为衡量国有企业发展成就的唯一标准，同时应该把全要素生产率作为权衡国有企业发展水平的重要指标，全要素生产率主要是指在投入水平一定的条件下，通过技术创新和生产要素间重新组合等手段，提高产出效率。在生产过程中，除了最基本生产要素的投入，对产出效率贡献最大的主要是创新性、技术先进性以及在生产过程中管理制度的完善程度［4］。改革创新的一个重要任务就是化解产能过剩实现产业转型升级，一方面，加快经济结构调整与转型速度，用新兴产业替代旧的动能，用技术改造和创新提升传统产业水平，合理解决新旧资源的配置问题；另一方面，对已经严重不适应经济发展要求，甚至阻碍经济结构调整的国有企业，通过关停和兼并重组的方式解决，防止给供给端带来负面冲击，减轻供给的压力。

2.国资监管向“管资本”转变，充分激发微观活力

十八届三中全会以来，国务院国有资产监督管理委员会把“管人、管事、管资产”方式转变为“管资本为主”，这标志着对国有资产的监管进入了新阶段。国资监管以“管资本为主”是大中型国有企业依托上市公司进行资产重组和资源整合即开展资本化改革的必然要求。通过资本化改革不仅能够全面盘活庞大的国有资产，增强参与市场运作的造血功能，而且可以解决企业长期以来形成的资产固化、人员固化、管理固化等方面的置错，从而提升各生产要素的流动性。监管方面，国有企业进行资产化改革后，国资监管的重点应该从企业的经营方面转向产权管理方向，按照出资人的职责，依法履行相应的权利，同时建立相应的监管机制。绩效评定方面，由于国有企业“补短板”的运作需要一定的时间才能显示出效益，监管部门需要分期制定科学的考核和评价机制，重点对企业的中长期业绩进行评价，加强对企业经营细节的测评，提高对改革试错的容忍度，为供给侧改革的推进提供保障。

3.从国有资本投资公司和运营公司的层面，推进国有企业分类改革

从上世纪开始的国有企业改革，由于国有企业历史使命的不明确和目标定位的模糊，使国有企业产出效率低下，国有企业既面临提高盈利水平的任务，又需要提高对公众的服务能力，二者的矛盾性使国有企业改革在各方面未能全面落实。解决这一问题的根本措施是根据国有企业的战略定位和发展目标的不同，并结合不同国有企业在经济社会发展中的功能和作用，将国有企业分为公益类和商业类［5］（2015年实行的国有企业分类对推进结构改革的作用是明显的，未来两年也将是国有企业兼并重组年），同时根据资本运作方式，成立相应的国有资本投资公司和运营公司，进而将国有企业纳入投资运营管理范畴［6］。在分类管理的层面探究国有资本投资公司和运营公司的建立，有助于国有企业在政府干预和市场竞争中找到平衡，使其中部分企业处于完全竞争市场中，另一部分企业处在政府的监管范围内。

国有资本投资公司和运营公司本质上都属于公司制企业，持有国有企业的股份，同时替代国有资产管理委员会行使职权。虽然两者在诸多方面存在相同点，但两者的侧重点却有所不同：在目标方面，国有资本投资公司侧重于企业竞争力的增长，通过对国有资本的投资与融资，确保国有资本保值增值，进而调整国有企业的产业布局。国有资本运营公司重点强调国有资本本身的内在循环，通过对国有资本的运营，解决生产过程中行业结构与企业架构之间的冲突；在作用方式上，国有资本投资公司主要通过收购、兼并与重组的方式对国有资本进行整合，而国有资本运营公司，主要持有国有企业的股份，一般不参与企业的具体经营，主要通过合资公司、产权转让置换、公司制改建等方式进行股权运营；在功能方面，国有资本投资公司主要通过管理创新、技术创新、商业模式创新等方式促进科技产业和核心产业的发展，国有资本运营公司工作的重点是确保国有资本的合理流动，避免出现重复建设、恶意竞争的行为，提高资源配置的效率。

国有企业实行分类管理，在公益类和商业类国有企业的实施措施应该加以区分，具体表现为：在公益类国有企业中，应该根据其自身发展的特点组建国有资本运营公司，其主要职能是在合理利用有限资源的前提下，实现相应的公众目标。国有资本运营公司的发展方向应该以政府作为主导，特殊情况下辅之以市场经营的方法，同时要重视社会公众利益的拓展，摒除仅以盈利成果作为衡量企业业绩的取向；而商业类国有企业主要根据行业和领域的不同，分别成立不同投资方向的国有资本投资公司，该类投资公司处于完全竞争市场中，遵循市场运行规律，主要以持有商业类国有企业的股权为主。国有资本投资公司与运营公司就如同市场配置的无形之手和政府监管的有形之手，两者相互影响，共同促进经济发展。

（二）治理结构层面

借鉴西方国家的公司治理机制，增强治理的有效性。国有企业在宏观层面全面实行改革的基础上，关键落脚点还要放在促进国有企业自身发展的内部治理机制与治理结构上，主要从投资者类型、职工持股、三会的权责、国企高管的选聘制度和薪酬制度等方面进行改革，形成健全协调的经营管理机制和权利明确、有效制衡的公司法人治理结构。

1.扩展投资者类型

西方国家如英、美、法等过通过引进民营企业、外资企业和私募资金等方式，引入投资者参与到企业的经营中，从其效果来看这一改革使企业的经营效益显著提高，虽然国有资本的总量在递减，但是整个社会效益却呈现出明显的递增。这些不同性质的投资者参与到公司治理，对企业的发展产生了极大的促进作用，一方面通过引入投资者改变了长期以来国有资本一股独大的局面，防止中小股东的利益受到侵害。另一方面，其他投资者的加入使股东会、董事会、监事会注入了新的活力，有利于三会之间的监督制衡和权责分配，全面提高国有企业的运作效率[7]。实质上扩大投资者类型主要是为了加强股权多元化，改变以往国企人员思维固化的弊病，员工思维跟上了，以体制调整促进机制变革，实现企业法人治理结构和内部管理制度的根本转变。在引入所有制资本方面，按照国有企业分类的不同采取相应的措施，商业类中国有资本可以部分退出或者全部退出，减少持股的比例，加大改革的力度；公益类中适当引入其他股权，该类国有企业仍需保持国有资本的相对控股地位，保证国有企业的公共属性。

2.试行职工持股政策

在国有企业混合所有制改革中，实行职工持股是其中重要的一项措施，职工持股是混合所有制改革中的勇敢尝试，在职工持股法律制度尚不健全的情况下，确保通过稳妥的实施方式进行，首先在商业类的高新技术产业中渐次推进，作为对员工的一种股权激励，采取业绩股票、期权股票等方式使职工参与到持股中。中央关于混合所有制改革中职工持股的规定是坚持“持上不持下”的原则，主要是指分公司的职工可以持有总公司的股权，反过来则行不通，这一规定主要是为了防止权力过度市场化的倾向[8]。在推行职工持股过程中，要注意以下几点：首先，由于目前员工持股处于刚试行的阶段，需要从法律的角度明确职工持股的地位，同时给予相应税收方面的政策优惠。其次，对职工持股的范围和持股方式进行的界定，职工持股的范围主要由企业的骨干人员和科技创新人员组成，通过持股的方式增加他们对企业的忠诚度，体现激励效应的作用；在持股方式上，要做到效率优先的原则，避免全员持股和平均持股。最后，要加强职工持股制度的建设，保障职工持股在合理合法、规范秩序的环境中进行。

3.健全现代企业制度

（1）董事会制度。中国国有重要行业和领域，一般为国有独资企业或者国有控股企业，国有一股独大使企业的法人治理结构存在严重断裂的现象，董事会作为公司治理中联结股东大会和管理层的重要枢纽，其职权和作用的发挥受到很大程度的限制，在供给侧改革的要求下，全面落实董事会的职权和运作效率，应该从两方面进行:一方面，正确处理董事会和党委会的关系，党委会作为中国企业中区别于西方国家的一个特殊的机构，成员包含了股东会、董事会、监事会中的部分成员。党委会作为独立于三会之外的机构，能够对董事会的决定提供独立意见，降低董事会决策的风险，提高决策的科学性。可见，党委会对推进国企改革具有重要意义，要不断推进董事会和党委会的共同发展，提高企业科学决策的水平；另一方面，尽快落实独立董事制度，在西方国家独立董事占董事会的绝大多数，我国公司法也规定独立董事不得少于董事总人数的1/3，但在具体的实施中，独立董事制度的运行往往存在暗箱操作的现象，这就需要严格确定选聘独立董事的标准，例如高校教授、专家、学者，同时加强制度上的规范性，杜绝徇私舞弊现象的发生。

（2）国企高管薪酬制度。中国国有企业中薪酬分配基准主要包括基本年薪、绩效年薪以及其他相关的激励形式。但是，国有企业内部的人力资源管理制度存在严重的漏洞，而且缺失对高层管理人员的激励措施，在完善国有企业职业经理人选聘制度的基础上，还应进一步展开对高管薪酬制度的改革。商业类国有企业中，国企高管的薪酬应该与企业实现的利润挂钩，在确保基本年薪的前提下，国企高管的主要激励方式是该企业本年度净利润的相应提成比；而在公益类国有企业中，由于高管选聘机制的特殊性，薪酬的确定应与商业类国有企业不同，主要的评价方式包括公共目标实现程度、社会公众的认可度以及公共设施的建设情况，同时在公益类国有企业中高管的激励应该采取多元化的方式，最有效的途径是通过职务晋升。

（3）国企高管选聘制度。中国国有企业高管的选聘主要是沿袭历来的行政任命模式，直接指定相应的人员。行政任命的方式对国有企业发展产生的弊端显而易见，主要表现在容易引发国有企业内部人控制问题，同时行政任命也是政企不分的一方面。国企高管具有重要的决定权，其管理理念和决策方式直接影响国企未来的发展思路，甚至间接影响企业的文化氛围。因此，国有企业经理人制度改革是国企改革的重要部分，通过市场化的选聘机制，逐渐形成完善的职业经理人制度。在商业类和公益类国有企业中，高管选聘方式要区别开，商业类国有企业由于处于完全竞争市场中，市场化选聘机制是选聘高管的最优途径，同时建立相应的职业经理人信息库，确保职业经理人工作制度的完整性和规范性；公益类国有企业高管的选聘方式则比较灵活，可以借鉴公务员的选拔类型，但是对管理层的要求也相对较高，重点把握国家对国有企业宏观调控的政策和走向，确保公益类国有企业在服务于人民的领域发挥应有的作用。

四、结束语

供给侧改革背景下，要实现中国经济的转型，就必须依靠国有经济和国有企业拉动获取足够的方法创新和技术进步。国有企业改革是一个需要系统推进问题，目前我国的国企改革已经进入深水区和攻坚期，需要在战略产业、高新技术产业、巨额资本的产业中进一步整合、兼并重组，通过国有企业的发展带动整个国家的技术进步和产业升级。本文通过对国有企业改革成果、发展近况与新时期面临挑战的分析，全面解构国有企业改革的症结，主要从企业外部的经济结构调整以及内部的法人治理结构完善两方面，提出新时期国有企业改革的推进路径，旨在为新常态下解决困扰国有企业发展的根本问题提供建议，推动国有企业战略转型的实现。

［1］李智，原锦凤.基于中国经济现实的供给侧改革方略［J］.价格理论与实践，2015（12）：12-17.

［2］纪念改革开放40周年系列选题研究中心.重点领域改革节点研判：供给侧与需求侧［J］.改革，2016（1）：35-51.

［3］王宏波，陶惠敏.中西国有企业的性质和功能比较［J］.思想理论教育导刊，2015（7）：74-82.

［4］陈劲，黄淑芳.企业技术创新体系演化研究［J］.管理工程学报，2014（4）：219-227.

［5］周娜，庄玲玲.新一轮国企改革的功能定位：沪渝两地城投集团比较［J］.改革，2016（2）：116-124.

［6］王卫中.国有企业改革三个层面的框架设计［J］.东岳论丛，2016（3）：143-151.

［7］李维安.深化国企改革与发展混合所有制［J］.南开管理评论，2014（3）：1.

［8］刘雨青，傅帅雄.混合所有制中的员工持股探索［J］.中国流通经济，2015（3）：56-61.

New Ideas on the Reform of State-owned Enterprises in the Context of Supply-side Structural Reform

ZHOU Na,ZHUANG Ling-ling
(School of Management,Chongqing University of Technology,Chongqing 400054,China)

The state-owned enterprises are the important pillar of China’s economy,the state-owned enterprises should give out of the full force as the supply-side in the supply-side structural reform,this force is reform.After the three stages reform of the state owned en⁃terprises,including decentralization,innovation and strategic adjustment,the state-owned economy presents the state of rapid develop⁃ment,but the defects of state-owned enterprises are more prominent in the promotion of a new normal of economic growth,and confronts a grim task.The paper analyzes the reform consequences,the development status and the challenges in the new period of the state-owned enterprises,and comprehensively deconstructs the crux of the state-owned enterprises reform mainly from two aspect:the adjustment of ex⁃ternal economic structure and the improvement of internal corporate governance structure,and puts forward the path to promote the reform of state-owned enterprises in the new era,which aims to provide suggestions to solve the fundamental problems of the development of state-owned enterprises in the new normal.

supply-side structural reform;state-owned enterprises reform;economic structure;governance structure

F271

A

1007-5097（2017）02-0051-06

［责任编辑：张兵］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.02.007

2016-07-05

国家软科学研究计划项目（2013GXS2D035）；国家社会科学基金项目（14BGL022）

周娜（1975-），女，重庆人，副教授，硕士生导师，研究方向：公司治理，企业战略，组织管理；庄玲玲（1991-），女，山东沂南人，硕士研究生，研究方向：公司治理，企业战略，组织管理。