公共政策利益关系分析及对地勘政策的启示

□张润丽

（北京大学地球与空间科学学院，北京 100871；中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

公共政策利益关系分析及对地勘政策的启示

□张润丽

（北京大学地球与空间科学学院，北京 100871；中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

公共政策是政府公共管理活动的中心环节，一直以来，利益关系是研究公共政策问题极为重要的范畴。当前在我国地勘政策领域，以利益关系为视角进行研究分析不仅有着深远的理论意义，而且有着较强的现实意义。本文从利益关系视角出发，讨论公共政策的内涵及我国公共政策存在问题的根源，重点对地勘政策的利益关系进行了分析思考，并提出相关的政策建议。

公共政策；利益关系；地勘政策

1 研究范畴和研究视角的确定

1.1 研究范畴：公共政策

公共政策的内涵：从静态层面理解，公共政策是指政府在对公共利益进行选择与分配的系统过程中，所采取的政治行为或规定的行为准则，包括一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等；从动态层面理解，公共政策是指政府对公共利益进行选择与分配的系统过程，包括制定、执行、评估、终结等若干阶段［1］。

综合学界观点，公共政策执行是政府对特定的公共政策目标群体，将各种政策资源进行宣传、解释、服务等行动，从而将公共政策文本形态或观念形态的内容转化为现实效果，使既定的公共政策目标得以实现的动态过程［2］（见图1）。

1.2 研究视角的确定：利益关系

2013年3 月17日，李克强在十二届全国人大一次会议上回答中外记者提问时谈到：改革进入攻坚期，触动固有的利益格局非常之难，关乎国家的命运、民族的前途的问题需要我们有足够的勇气、智慧和韧性［3］。

纵向来看人类的生存和发展史，任何活动都与人的利益导向有关［4］。利益是社会历史更迭的基本因素，它所关注的领域包括哲学、伦理学、政治学、管理学、法学和经济学等学科。从利益的角度对社会生活过程进行透析，也成为众多学者采用的基本研究方法之一。

从利益的视角去研究公共政策，将会发现公共政策的本质既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案；政策分析方法论中，利益分析是重要组成部分；公共政策执行过程，实质上是各方利益的博弈过程［5］。

图1 ：公共政策执行过程示意图

2 研究的理论基础

2.1 资源的稀缺性假设

不论自然资源、人力资源还是社会资源，相对于一定时点上的人类的需要来说都是有限的［6］。有限表明稀缺，资源一旦稀缺，趋利导向的群体就会尖锐化利益矛盾和利益冲突，政策科学必须认识到这一点，人类在资源稀缺的状况下是会为了满足自身的需要而不惜激化利益矛盾，这种冲突不但表现为不可避免性，而且是长期存在的。因此才需要政府制定公共政策，对有限的资源进行强制性分配，这也正是公共政策的利益关系要与资源的稀缺性联系起来分析的真正原因，可以说，资源的稀缺性也称得上是政策科学的基本理论前提假设之一。

2.2 “经济人”假设

“经济人”假设不仅仅是经济学研究的理论基石，20世纪后半期，“经济人”假设开始运用于政治学、行政学、政策学等领域的研究。“经济人”假设的真正涵义是：在行为方式上每个人都是自利的，都以自身利益的最大化为行动目标，但在行为方式上它又具有对制度遵循的理性［7-8］。在我国公共政策执行过程中，政府的公共形象不时地遭到质疑，主要原因是政府制定的公共政策在执行过程中出现了“部门利益化”等严重违背人民大众意愿的现象。

从宏观方面说，政府在追求自己行为目标的最优化过程，实际上就是“经济人”思维方式的延伸，因为作为宏观经济的行为主体，政府的行为目标一方面是追求本国国民生产总值不断上升，一方面又追求满足人民大众的就业需求、消费价格稳定等；从微观方面说，政府在执行某项政策时总是人格化为具体的行政人员，政策执行问题的产生说到底也是人的行为使然［9］。因此，研究公共政策问题，不得不要对人性假设进行分析，政府作为公共政策的主体，是有限理性人的行动表现。

2.3 公共选择理论

公共选择理论是近40年来在西方经济学界逐渐形成的新领域，具有跨学科的影响，公共选择理论之父布坎南认为公共选择理论是经济学在政治学中的应用，公共选择的主题就是政治科学主题。“公共选择”就是通过非市场的方式解决社会公共问题，而最典型的公共问题就是公共物品的有效供给［10］。公共选择的过程实质是一个政治决策过程，即通过公共政策的形成及执行来供给公共物品，满足人们的公共需要。

2.4 博弈论

2014 年诺贝尔经济学奖得主法国经济学家让·梯若尔，他被誉为“应用博弈论大师”，他始终运用博弈论的思维方式去解决现实经济问题，梯若尔和Drew Fundenberg合作出版了《博弈论（Game Theory）》，该书对非合作博弈理论进行了全面而详细的介绍，并且给出许多应用例子，其主要学术贡献在于对各种“不完美”市场的分析，以及对作为解决方案的激励机制的研究，这些研究全面推动了学科的发展［11-12］。博弈论目前已经成为军事、国际关系、公共管理、法律、政治学、社会学等各个学科的理论。博弈论主要研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题，博弈的本质与精髓：一个局中人的理性的决策必定建立在预测其他局中人的反应之上，从而该局中人决定自己最理想的行动。著名的“纳什均衡”是指所有局中人的最优策略，“谁单独改变策略都没有好处”［13］。公共政策的一系列过程是可以将博弈论作为支撑理论，公共政策的制定过程其实就是多个政治主体参与并展开博弈的过程，博弈的主体包括政治家、利益团体、公民，最后博弈的结果可能就是一项或几项政治决策、重大改革等［14］。

3 国内外关于公共政策的研究综述

3.1 国外研究情况

西方学界对公共政策执行的研究总体上经历了自上而下、自下而上、整合研究三个阶段（见表1）。而在西方公共政策的研究领域，以利益关系为视角进行公共政策执行分析的代表作是1977年出版的《执行博弈》［15］，该书揭示了政策执行过程中包含的政治性质和不确定性，详细描述政策执行如何被拖延，从而充分证明了决策不能自动达到所预期的效果，以此强调政策执行研究的重要性。纵观西方公共政策研究历程，可以获得的基本启示有：以利益博弈为视角分析政策问题的传统一直在沿袭；利益博弈分析往往围绕一个或多个案例展开；涉及的公共政策领域包括教育政策、贸易政策、环境政策、农业政策等；博弈论中，纳什均衡理论尤其适合分析公共政策执行过程；公共政策一定要注重政策执行之后的政策评估并应用评估结果［16］。

表1 ：国外公共政策执行的基本情况一览表

3.2 国内研究情况

我国公共政策的执行主体，主要指各级政府机构，既包括国务院各部委、各直属机构、办事机构等中央级行政机构，也包括省、地、县、乡等地方行政机构。对象层面包括微观经济主体、事业单位、非营利组织、公民等。因此，在公共政策执行过程中，利益关系主要体现在我国的中央政府、地方政府、事业单位、企业等之间存在着。

3.2.1中央政府与地方政府的利益关系。十一届三中全会可以说是我国的中央与地方之间的利益关系表现形式的分水岭。十一届三中全会以前，我国的中央与地方之间的利益关系在高度集中的计划经济体制下，也同时表现出高度的集中性、整体性。改革开放以后，传统的高度集权体制逐步改革，以前的央地关系模式、央地权力的分配有了实质改变。

我国的中央与地方关系其实质也是利益的交织，突出问题是经济利益的矛盾，也就是中央与地方经济利益的协调分配过程中体现出来的矛盾。十一届三中全会以来，强调分权而治，中央政府与地方政府关系表现为：一方面激励地方政府大力发展经济，另一方面中央与地方之间的利益博弈也逐渐被强化，如中央政策难以落实、地方政府之间的恶性封锁等［20］。中央政府通过公共政策的颁布实现对国民经济全局利益的权威性分配和对中央与地方利益关系的调整。目前，各级地方政府执行中央政府制定的公共政策到位与否，关键因素是中央政策调控的利益导向和地方政府的利益驱动是否一致，具体表现为以下情况：各级地方政府高度认同中央政府的政策，坚决执行；各级地方政府不能高度认同中央政府的政策，执行效果受到影响。

3.2.2政府与企业的利益关系。按照适用的法律形式和法律地位，企业分为国有企业和民营（合营）企业。政府与国有企业的关系：计划经济时期，我国政府与国有企业之间的关系是“政企合一”。但是随着社会主义市场经济的逐步建立，以前的政企合一的模式是不适应经济发展趋势的，因为政府一方面制定着企业必须遵循的政策，一方面又事实上管理着企业的运行，这样不仅影响着企业的活力，同时还困扰着政府政策制定初衷的实现。所以经济学界逐渐意识到，政府的职责就应该是面向全社会实现综合性管理，从宏观层面制定好经济政策（如财政政策、金融政策等），然后通过必要的行政手段加以实施。

政府与非国有企业（包括私人企业、集体企业、外资独资企业等）的关系：普遍认为，政府不直接干预非国有性质企业的生产经营活动，政府与非国有企业之间的利益关系，最主要的是政府代表国家主权而产生的税收关系，即财政属性的分配关系。

目前我国公共政策执行过程中，政府与企业间利益关系主要表现在以下方面：一是政府通过执行各种带有倾向性的公共政策来对企业的发展发挥至关重要的影响，主导政府与企业博弈的基本方向；二是政府与企业处于博弈中的合作，表现在政府扶持企业和政府官员参与企业两方面；三是政府通过制定并执行公共政策，分享企业收益；四是企业通过各种途径与公共政策执行主体利益博弈，导致公共政策执行亏空（或称偏差、阻滞等）。

3.2.3政府与事业单位的利益关系。事业单位是我国组织机构的重要组成部分，是极具中国特色的概念。我国现有事业单位111万个，事业编制3 153万人，各种事业单位分类见表2。

表2 ：我国事业单位基本分类表

计划经济体制下，我国事业单位的全部经费投入由国家负担，工作任务由主管部门布置，工作人员仅仅成为完成工作任务的责任主体，追求的是社会利益。而改革开放以后，事业单位内部职工如同其他社会个人一样，要求个人利益得到承认并开始与改革赋予事业单位更多获取自身利益的手段相结合，使得事业单位成了社会责任和自身利益兼而具有的复合主体。由此，事业单位的利益追求变得多元化——既是公共利益的实践者，是团体利益的维护者，同时也是个人利益的满足者。这就导致事业单位对于政府制定的公共政策在执行过程中出现了亏空或被附加执行等现象。

国家对事业单位改革摸索推进。2008年，中编办推行事业单位分类试点的工作，将山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市作为试点地区，并相继出台了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发）［2011］5号、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发）［2011］37号等文件。2014年最新出台了《事业单位人事管理条例》，条例确立了事业单位人事管理的基本制度，在公开招聘、聘用合同、社会保险、工资收入等方面的相关规定呈现出改革亮点。这是我国推进事业单位改革的重要举措，社会各界对事业单位改革展开了新一轮的热议，但是国家行政学院资深教授汪玉凯指出，《条例》只是对于事业单位工资制度和养老保险制度作出了原则性的规定，至于工资制度和养老保险制度的改革，还需要另行研究确定，条例与实施之间还缺少很多链条；事业单位改革也反映出的政府部门间利益博弈，事业单位改革目前由不同部门负责不同事项（人事部负责工资和养老制度改革、财政部负责国有资产改革、卫生部负责医疗改革、中编办负责机构设计和编制改革），各自为政，各说各话，缺乏统一的顶层设计和战略规划，各部门站在自己的立场和利益出发，很难形成合力，改革政策也很难有成效。［21］可见，事业单位改革依旧任重道远，各方利益协调和均衡仍然需要决心和力度。

综上所述，公共政策执行过程中，不同层面利益之间的矛盾冲突无疑是客观存在的。整合各层利益关系，首先要承认利益博弈各层面之间的利益差别，在此基础上寻找各方利益的均衡点，使之成为促进公共利益最大化的内在驱动力，并以此形成利益共同发展的局面。

4 对地勘政策利益关系的启示

4.1 地勘政策执行过程中出现的情况与问题

对地矿领域的公共政策可以从业务发展政策和队伍建设政策两个层面来进行分析，目前找矿突破战略行动推进过程中出现的问题和地勘单位改革举步维艰存在着非常强的关联性，中央政府、地方政府、地勘单位、企业存在不同的利益诉求，这种不同的利益驱动导致地勘政策执行过程中的博弈，种种现象背后的关键是利益驱动所致。

中央政府为快速实现找矿突破，解决经济发展的资源瓶颈，连续出台了国土资发［2010］59号文、［2012］140号文等整装勘查政策。地方政府在执行整装勘查政策过程中，是根据本省的地质矿产、生态环境、经济社会发展实际和特点，开展不同形式、程度的贯彻落实，如在组织管理方式上，有的省是省政府直接领导、有的省是国土资源主管部门领导、有的却没有专门领导机构［22］；在部署与实施力度上，部管、省管整装勘查区类型不一；在工作内容上，勘查区面积大小悬殊，研究程度差异巨大；在投入比例上，有的是政府主导，有的是以企业为投资主体。根据国土资源部咨询研究中心的“实施找矿突破战略行动中若干重要问题研究成果报告”，从各利益主体角度，笔者分析得出目前整装勘查政策执行过程中存在以下突出问题：

一是地方政府层面，相当部分整装勘查区投入是以政府财政资金为主并掌控矿业权，政府在整个整装勘查过程中集管理者、投资者、成果利益共享者多种身份于一身，各省区虽程度不同，但对矿业权、利益配置掌控力度都较大。

二是地勘单位层面，国有地勘单位是实施找矿突破战略行动、整装勘查工作中的主力军，但目前地勘单位找矿积极性并未得到充分发挥，利益未得到应有的体现和保障，表现为：地勘单位以“拟矿权”、“代持矿权”、“调查证”等形式开展工作［23］，其探矿权及成果权益由政府控制，与地勘单位无关，由于权益配置不合理，积极性严重受损，加上激励制度不完善、新一轮事业单位改革存在许多不确定因素，种种方面造就地勘单位充当尾随矿老板或政府项目的“打工仔”，只重视获取地勘项目和完成工作量，从而获取当年收入和利润，实现短期利益，脱离了传统技术优势，偏离主业，前途堪忧。

三是社会企业层面，企业的目标是为自身利益最大化，但是由于出现了有些地方政府利用地勘基金投入整装勘查、争取矿业财政、挤出社会资金、与企业争利的现象，从而影响了社会资金投入地质勘查的积极性。

4.2 利益博弈视角的原因分析

目前问题的关键可以分为两方面，一是地勘单位改革进展不显著，二是整装勘查政策执行不到位。

地勘单位改革进展不显著的主要原因为：一是客观上“不支持”，中央政府地勘单位分类改革政策顶层设计不系统，配套政策跟不上，政府各部门利益关系待协调；地方政府歪曲执行中央政策，不愿意放弃对矿业权经营的控制，极力追求地方矿业财政；二是主观上“不敢动”，事业单位的利益格局固化，一边吃财政（解决“包袱”问题），一边搞经营（在事业单位和企业会计准则迥异上的“如履薄冰”），地勘单位不会轻易冒险摘掉事业单位的“帽子”；三是现实中“不积极”，由上所述的主客观原因，导致的结果必然是地勘单位充当“打工仔”，维持短期和现实利益，对分类改革推进不积极，处于观望状态。

整装勘查政策执行不到位的主要原因是：各方利益驱动，导致地勘政策执行异化。邢新田、王希凯、何贤杰为代表的地矿经济研究专家认为，主要原因是“矿业权价款”政策被“异化”。中央政府出台关于矿业权价款的规定（国务院240号令、241号令）、目前实施的“矿业权设置方案”、“矿业权投放”等具体政策，发挥作用的同时，也由于理论上和操作上不够准确完备，行政色彩较浓，为地方政府操控矿业权留下空间；地方政府在执行政策中出现偏差，扭曲了国家实行矿业权价款制度的意义，制定“土政策”，擅自增加矿业税费科目和修改税费标准［24-25］。出现的结果：地方政府以维护国家权益为名，征收高额价款，透支了后代财富，肥了地方财政；地勘单位由于缺乏资金实力，难以获得矿权，维持小富即安，改革劲头不足。此外，作为“为弥补市场的缺陷，吸引和拉动社会资金投入矿产勘查”的“地勘基金”政策也存在被“异化”的现象，中央政府2006年《国务院关于加强地质工作的决定》出台后，建立了中央地勘基金，目的是降低矿产勘查风险，衔接公益性和商业性地质工作。按照此原则，省级地勘基金也相继建立。而地方在执行此政策中的偏差表现为基金定位不清，既不是传统意义上的政府财政专项，也不是现代意义上的商业投资基金，某些省份地勘基金追求利益最大化，对社会资金形成挤出效应，导致基金的作用打了折扣，违背了市场经济规律，阻滞勘查市场发展［26］。

5 思考与结论

第一，整装勘查实施过程中反映出的问题和地勘单位改革难以推动的原因，相互影响，相互制约。当前地勘政策执行过程中存在种种问题的根源在于，政策的执行主体、目标对象中存在着复杂的利益交织和利益博弈，具体表现为中央政府“政令不通”、地方政府“以矿生财”、事业单位“夹缝生存”、企业“见利行事”。

第二，利益博弈的关键是制定游戏规则，制定出能实现纳什均衡的制度约束，并强化规则执行［27］。中央与地方政府的关键是权力界定与利益归位，目前不仅要处理好政府和市场关系，而且要科学划分中央与地方的事权，推行和完善分税制，合理确定中央政府与地方政府的财政支出范围。在地矿领域，中央政府要树立绝对的权威，加强顶层设计，统筹推进矿产资源税费改革，规范地勘基金转型；地方政府要严格遵守国家矿业法规规定，合理征收矿业权价款，防止经营或变相经营矿业权，杜绝把收取价款作为地方经济新的增长点，防止地勘基金成为垄断资金。

第三，制定地勘政策要利用“智库”。智库是搭起学术机构和决策机构、形成科学政策的桥梁，智库一直以来作为我国决策科学化民主化的工具。真正实现智库的政策决策参与，不仅需要政府的决策者转变思路，更需要政策专家们自身的努力［28-30］。地勘政策执行中的利益博弈，应从政策制定之初就考虑到，无论是中央政府还是地方政府，公共政策的制定者都要具体到行政人，行政人也是经济人，是有限理性人，因此，应该在地矿领域的公共政策制定之初，多发展并依靠独立性和客观性比较强的智库，准确分析经济社会发展对地质工作的客观需求和目前地质勘查工作的优势、劣势、机遇与挑战，打破行业内固有思维模式和执行惯性，真正反映未来需求与现实能力的空间与潜力。

第四，地勘政策实施之后，要加强政策执行评估和监督。如对整装勘查政策，要探索科学的评估理论和方法，提高评估的透明度，重视评估结果的应用，尤其是在生态文明建设大背景下，要综合考虑整装勘查区的技术、经济、社会和环境影响评价；对地勘单位改革政策，要跟踪各省地勘单位按照中央文件作出改革部署的基本进展、遇到的实际问题及解决思路和措施、好的经验和暴露出的问题、配套政策的支持力度等，从而进一步完善相关政策，真正符合地质工作规律和经济规律、符合国家整体改革趋势和地质行业特色。

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责任编辑 许巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.022

P621

A

1004-0544（2017）02-0123-06

国土资源部地质矿产调查评价专项（12120113017800）。

张润丽（1979－），女，内蒙古化德人，工学博士，北京大学地球与空间科学学院博士后流动站研究人员，中国地质调查局发展研究中心副研究员。