基于新预算法下高校财务预算管理的完善途径

凤　艳　李凌寒



基于新预算法下高校财务预算管理的完善途径

凤艳李凌寒

（宣城职业技术学院，安徽 宣城 242000）

作为财政预算体制内的预算单位之一的高校，必须要适应出台的新预算法的改革要求，进一步优化财务预算管理工作。因此，高校预算管理对于深化财政预算管理有着深远的意义，同时，也是规范高效收支行为，提升高校治理产生重要意义。高校应针对在财务预算管理工作中出现的问题，深入探究其原因，并积极适应新预算法的实施，通过逐步建完善预算管理制度、完善高校预算组织机构，提高预算管理水平、编制预算做到精细化，实现预算活动的全程审计监督、机动灵活地选取预算编制方法、加快建设预算绩效评价体系等手段完善高校财务预算管理工作。

新预算法；高校；财务预算

2014年8月，新预算法案在全国人大常委会中经过投票表决正式通过审议，自2015年元月起开始实施。本次预算法的修订对高校预算管理工作产生了重大的影响，有效推动了建立公开，健全透明预算制度，同时强化预算的完整性和约束性，将绩效与预算挂钩执行追踪问效。而在当前，很多高职院校财务预算观念较滞后、财务预算制度和机制不能很好的适应规模的扩张，再加上财务人员管理意识不强，人员素质不高，财务管理风险意识薄弱等一系列问题，导致发生经常性的短缺资金，加大了财务风险，高校财务运行不顺畅等诸多情况，更进一步迫切要求提高高校预算管理工作，使得高校能健康持续发展。

一　高校财务预算管理中面临的问题

高职院校预算既包括收支预算两块，引导高校收入和控制开支，也可以用来衡量高校事业发展情况和管理水平高低。预算管理的具体内容涵盖了从编制、审批到执行、调整及分析各个环节。在坚持科学民主、依法理财的原则下，高校在预算编制过程取得了一定的成绩，但存在预算管理的涉及面不完整，执行力不强等诸多问题，具体表现在以下各方面：

（一）缺乏健全的预算管理制度，预算管理意识淡薄

目前，高等学校编制和执行预算，从一定程度来看也就仅是完成了财政部门的预算任务，仅以财务部门牵头编制预算，没有清晰地划分职责来管理预算，尚未制定相对完善并具操作性的预算管理制度。财务部门即使进行管理，也是流于形式的管理，在预算工作缺乏积极性[1]。从这个层面上来看，不仅预算管理价值的体现不了，编制和执行预算在高校的事业活动中的作用也大打折扣。

（二）缺乏健全的预算管理组织部门

长期以来，高等学校在预算工作中存在这样的局面：教学系部、各处室、总务后勤等职能部门预算意识淡薄、参与度不高、积极性也差，基本上是会计科独自完成预算编制，涉及面受到制约，这就使得编制的预算不一定吻合学校各项事业的长远发展目标。另外由于缺少像预算管理委员会这样独立的组织来统一负责指导协调，预算执行中失去控制，实际发生数经常会偏离预算的编制数，进而使得预算具体内容既不客观全面也不科学。

（三）编制预算较随意，程序不合理、方法不科学

在财政部门布置和要求编制预算后，按照如下程序编制预算：第一步由财务处将部门预算表发至各部门，各部门按照自身的工作计划安排估算出预算数，并将该预算数填入财务处统一发放的部门预算表；第二步依照预算法规制度，财务处对各部门上报的数据进行审核和汇总并在此基础上提出预算草案；第三步财务处将预算草案报院党委会，经研究审定后，再上报财务部门审核。在该程序下存在以下主要问题，一是某些部门存在计划随意性比较大、计划项目不细致等诸多问题，这就导致无法论证数据的科学性，预算编制的严肃性大打折扣[2]。

二是预算方案经审核后没有再次反馈到各部门，这样很明显没有执行下达目标、编制上报、审查平衡、审议批准、下达执行的程序，各部门就很难以预算来指导各项工作的，从而导致难以发挥预算的引导和控制作用。

高等学校采用的预算编制方法大多是“基数+增长”的调整预算法，使用这类方法编制预算比较简单、易操作，但缺乏一定的科学性，因为在操作中不断扩大预算规模，预算数的多少会与部门基数的大小成正比关系，也就是说基数大则预算数就多，反之基数小则预算数就少，这样会使得资金大量浪费、不能有效控制开支，也不能有效调整资金支出结构，对高校可持续发展产生不利影响。

（四）对预算执行监督缺位、激励与约束机制缺失

经法定程序批准的预算，应该得到严格执行，而根据预算法规制度，有些属于不能调整的预算项目，能进行调整的预算项目无论是调增、调减或是追加不仅有范围也要按规定的审批流程进行审批，这就需要建立相应的监督和控制机制。高等学校个别职能部门在实际执行过程中，存在开支盲目性，并没有按照预算数来控制，而超支后就以影响部门工作等理由要求追加预算，追加预算进行调整时也未严格执行审批流程，出现预算执行弹性较大、监督不到位的问题。

至今高等学校的预算工作基本上还是以预算编制与执行为主，还没有建立有效的预算管理系统、科学有效的预算绩效考评体系，学院领导和教职工预算意识不强，未在实质上做到预算管理与控制，没有明确职责也缺少奖罚措施。

二 预算管理中存在问题的成因分析

（一）预算意识浅薄，忽视全面预算管理

由于高校教育经费主要是来自国家财政资金的拨款，高校依靠事业收入、受赠等方式解决少量资金短缺，因此与企业预算不同的是高校预算管理没有“收支平衡”来约束，高校只需根据事业发展的需要和财力，合理编制预算，以保障未来稳定办学。财务预算涉及面广环节多，包括财务部门、各教学系部、科研部门、后勤行政管理部门等各项活动。但是因高校中普遍存在忽视预算管理，认为预算即使财务的事，各个部门参与度不高，即使参与也会应付，没有把预算做细做实，更无法开展科学高效的预算管理。

还有就是编报预算时，编报主体只是形式上的完成预算数的上报，脱离部门的实际工作计划、跟高校事业的稳定发展不符，预算本身具备的指引和控制作用得不到有效发挥、影响学院财务管理理念创新。

（二）预算关注个别部门利益，忽视整体利益

各部门提供预算的基础数据，在每年下达预算任务及编制的过程中，部分部门从自身小集体利益出发，想尽办法立项目，夸大预算数，没有从学院整体以及其他部门角度出发综合考虑经费安排，且有攀比之风[3]。而优先考虑个别利益，将全局利益置于脑后，这就必然导致预算经费产生的偏差比较大，经费的合理分配与统筹难度加大，预算总体数被估高等，执行预算时会出现资金没有用到最需要用的地方，资金效率大打折扣。

（三）预算执行缺乏考核机制，无奖惩制度

预算的每个环节都离不开人员的执行，根据利益相关者理论，预算管理没有调动利益相关者的积极性，缺乏预算管理的考核机制[4]。学院财务管理制度中虽然对预算进行规定，但仅涉及到预算职责，对于预算执行的情况，不仅监控缺失，考核制度也是尚处于空白中，更未形成对应的奖励和惩罚的具体措施，这进而使得有些人员无法切身地对预算的执行、监控的必要性加深理解，造成员工消极地应付预算安排的经济活动，缺乏自觉性，因此预算管理的效益低下甚至没有发挥作用。

三 新预算法下有效预算管理的思考

2015年正式实施新预算法完善了政府预算体系，增强了预算约束。高职院校门预算也属于公共财政预算，高职院校的财务预算管理势必会极大地受到新预算法的影响。依照出台的新预算法，高校要做到预算管理符合全面性、公开透明、精细化的新要求。科学细致的预算能有效规划为实现建设目标开展的高职院校的活动，若要以最经济有效的方式实现既定年度目标，就要不断有效发挥预算管理作用。高等学校应把握以下几个方面措施来实施预算管理：

（一）逐步建完善预算管理制度

高等学校应结学院具体情况合根据新预算法等相关规定，先梳理学院已有的相关制度，并根据新情况加以及时修订；再就新经济业务增加配套的管理办法，逐步完善财务规章制度体系，并将这一做法常态化。同时以浅显明晰的方式编制好学院的财务知识手册，以帮助让学院广大的非财务人员更深入地认识财务，掌握部门财务预算。

推进预算管理制度的完善应分别以预算编制、预算执行与控制和预算考核这几个方面为主，在预算编制环节要制度化和程序化以下方面：如规范预算编制流程、原则，明确纳入预算的各项收支内容、测算标准。预算执行要坚持刚性，不得随意预算调整范围，并积极监控预算执行情况，对出现的问题应及时分析采取措施实施控制，另外若预算调整是必要的，只有通过预算管理委员会的审核批准，才能追加或调整预算。为更好地完成预算管理目标，还要检查、考核和评价预算结果。

（二）完善高校预算组织机构，提高预算管理水平

预算管理体制的健全离不开预算管理组织机构的完善。预算管理组织机构应该分别设定决策机构、日常工作机构和执行机构，三个机构各司其职。决策机构即预算管理委员会，一般由高校领导层和专家组成，主要负责预算管理，制定预算政策，审核评价预算执行结果；日常工作机构即预算管理办公室，主要负责预算编制、执行过程的协调和考核等；执行机构即各个预算职能部门，负责完成本部门预算编制和执行，及时反馈预算执行情况，并对预算执行过程的问题进行分析。在高校预算管理中，高校校长对预算编制的重视程度，直接影响着预算的质量。部门预算编制并不是财务部门一个部门的预算，也不是财务部门一个部门闭门造车就能完成的好的。它的编制离不开学校各个部门的协调和配合。因此，作为高校领导层，在每年财政部门下达编制预算任务时，就应组建学院预算编制委员会，明确学院各个职能部门的职责和任务，统一思想，才能把学院部门预算编制的合理、完整和透明。也只有这样，才能使预算在执行过程当中，才更接近于现实，也真正发挥了预算的意义和作用。具体做法应该是：财政部门下达编制任务时，成立预算编制委员会，由高校“一把手”担任组长，各部门负责人作为组成成员，学校校长或党委书记直接参加预算编制相关会议，财务部门提出预算编制的要求和政策依据，并结合学院实际物力财力，提出要求，统一思想认识。

（三）编制预算做到精细化，实现预算活动的全程审计监督

编制预算的精细化有利于促进高校财务管理走向精细化。依据新预算法的要求，高职院校预算要包括所有收入和支出，以收入定支出的预算策略才能实现，这就要求学院各部门需要将自身的所有收支内容如实上报。财务处汇总信息后，对常规的且能实行定员定额的这类“双定”费用应按全校核定的定额标准编制。专项项目开支应先提出申请，申请主体是具体的承办部门，由预算管理委员会来负责审核，特殊情况下根据需要应安排申请部门进行答辩，在答辩结束后再进行可行性分析，根据上述综合因素做出相关决策。负责预算决策的机构在进行预算管理时，应注重覆盖至预算活动中的全程监督和控制，即包括事前要落实和完善相关制度体系和工作机构，为高效地开展财务活动提供保障；事中审核确认经济活动中发生的各项经费，审查有关会计凭证以核实相关信息，从而监督各项业务活动；事后检查会计核算和评估高校业务活动，并推进问责机制的建设。

（四）机动灵活地选取预算编制方法

编制预算时，高职院校应根据自业务活动特点和未来发展目标等要求，要充分结合不同预算项目的特征，合理选择适合的方法，而不能全部预算项目都采取“基数+增长”的调整预算法。在编制人员经费时，基本工资、社保费、津补贴、离退休费等主要定额项目构成人员经费，依据实际情况考虑选择固定预算法，测算时以财政预算分配的定额标准来处理；另外，针对公用经费和日常经费以及学院往年没有的基建工程等时，在事业发展实际需要的基础上考虑选择零基预算法，符合实际需要增加、减少或删除的预算也必须做到应有的调整。总之，每个编制方法都各有优缺点，高职院校应结合项目特点，不局限于某一种编制方法，而应合理选择更合适的方法来编制不同项目的预算，将预算内容做到精细化，预算数据准确化和合理化，预算的权威性才能得以实现、预算才具备可执行性。

财务部门作为预算编制部门，应选用科学合理，符合学校实际的预算编制方法。充分利用零基预算、增量预算、绩效预算等方法，提高预算编制的科学性和实用性。在预算安排上，应逐步打破过去传统的“中央集权化”预算模式，积极深入部门调查，建立各部门资源、收支档案，做到摸清家底、掌握各部门真实情况，为预算分块、核定定额标准提供参考依据。

（五）推进构建预算绩效评价体系，落实绩效管理，强化内部预算监督

在预算执行上，高校还应逐步建立预算绩效考评制度，改变过去“重投入，轻产出”，“重事前编制，轻事后考评”的管理方式。在预算执行考评中，注重预算资金使用效益，从而为预算执行者树立理财观念和意识，并把预算执行效果进行绩效考评。在这过程中，还需要配合人事部门、审计部门制定好相关的考评制度和细则，并纳入年度考核范围，使预算执行真正落实到位，责任到人。

实施预算管理应重点关注预算调整率、完成率、预算执行赤字率等量方面的指标来进行绩效考核，是否与预算编制保持一致，如果不一致，进一步分析导致偏离预算编制的影响因素，评价预算是否科学合理的编制、是否执行中带有随意性。重视教代会在高校预算编制和计执行过程中的监督功能。职工代表大会应具有对预算的知情权包括了解全面的财务信息和预算审批的过程和结果、参与预算草案审议。负责分管专项经费的各部门应按照相应办法对预算支出的效益进行考评，并与以后年度经费安排、工作目标、任务等业绩指标进行挂钩，奖励考核优秀的部门，处罚考核不合格部门，通过绩效管理以达到预算管理目标。

[1]蒙亲绒.基于预算松弛的高校预算管理优化研究[J].会计之友,2015,(1).

[2]郭海平.高校财务预算管理存在的主要问题及对策建议[J].武汉轻工大学学报,2016,(2).

[3]赵宏梅.高校财务预算管理中存在的问题与对策[J].统计与管理,2016,(1).

[4]严雪雅.高校预算管理问题与对策――以浙江省为例[J].行政事业资产与财务,2016,(16).

（责任编校：张京华）

F812.3

A

1673-2219（2017）07-0072-03

2017－03－28

安徽省质量工程项目“会计专业特色（品牌）”（项目编号2016tszy089）。

凤艳（1984－），女，安徽泾县人，宣城职业技术学院高级会计师，硕士，研究方向为会计理论与方法。李凌寒（1983－），男，安徽合肥人，宣城职业技术学院副教授，硕士，研究方向为财务管理理论与方法。