基层政府的公共性研究（专题讨论）

特约主持人：周庆智

·政治文明与法律发展·

基层政府的公共性研究（专题讨论）

特约主持人：周庆智

（中国社会科学院政治学研究所，北京100028）

主持人语：关于基层政府的公共性，有两种不同的认识：一种看法认为，基层政府的公共性体现在它以国家利益和民族利益为目的的权力行为中；另一种看法认为，基层政府的合法性来自每个公民对自身权利的让渡，这种让渡只能为了公民自身的目的，所以，它的权力行为必须确立在公共性基础上。这种认识的不同，源于对国家政权建设认识的不同。政权建设和公共性建构并不具有内在的一致性，如果把公共性作为实现国力强盛的手段，基层政府可以工作于资源汲取和社会动员及控制能力上，这必然导致其与社会建立支配和庇护关系；如果把公共性作为实现平等公民权的合法性基础，基层政府只能工作于社会公正和社会福祉的公共性质上。所以，如何建构基层政权的公共性，是一个历史问题，也是一个现实问题。

但政权角色的现代转型必定涉及权力本身性质的变化、公共组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化。也就是说，基层政府必须完成一种面向公共组织的性质转变，使自己成为提供公共产品、管理公共财务、为公共社会服务的组织。这样一个角色及其与公民制度化关系代表的公共性权利原则，就是以建构公共性社会关系为基本任务的公共政权建设的含义。

市场化改革以来，基层政府行为表现出“政权经营者”、晋升锦标赛治理模式、政府制度异化等特征，其“公共性”集中体现在两大功能的实现上：一是（经济资源）财税汲取能力，一是（政治资源）社会整合和动员能力。支持上述功能的政治逻辑是：如果经济增长（GDP）使国家富裕起来，那么作为个体的人民也会富裕起来。但30多年的地方经济发展，国家富裕了起来，公民却尚未全部富裕起来。也就是说，这样的经济增长（GDP）并不意味着低失业率、所有的人都享有医疗、教育和其他所有的公共服务，以及公民政治参与的广泛和制度化、社会的可持续。而这些内容才是基层政府公共性的本质所在。

中国社会科学院政治学研究所“政治发展与地方政府治理现代化研究”项目组对地方政府创新实践进行了调研，包括公共产品供给与公共服务体制机制、社区治理、公民参与制度化等方面。本专题文章主要讨论了基层政府公共性的历史建构及其现实发展取向，涉及基层政权建设、社会治理转型、政府购买公共服务、民众参与制度化等，从不同的问题领域和观察视角对基层政府的公共性进行了理论阐释和经验分析。关注的核心问题是：基层政权除了为公众服务、为公民自身的利益而存在，没有任何自身的目的，这是基层政权存在的合法性所在，也是基层政权完成现代转型的完整含义。

2017－04－20

周庆智（1960—），男，内蒙古赤峰人，研究员，博士生导师，从事中国地方政治、政治社会学、社会转型与社会变迁、历史学、文化人类学研究。