GATT/WTO关税谈判“主要供应者原则”之研判

周跃雪

(西南科技大学 法学院，四川 绵阳 621010)



GATT/WTO关税谈判“主要供应者原则”之研判

周跃雪

(西南科技大学 法学院，四川 绵阳 621010)

“主要供应者原则”是GATT时期工业品关税谈判的主要模式。在该模式下，就特定产品进行关税谈判时，进口国只有与主要供应国谈判，才能准确地评估该产品关税减让的幅度，并在此基础上，向主要供应国提出最有利的对价。在最惠国待遇原则实施下，该模式大大促进了GATT的发展和国际贸易交易内容的丰富，居功甚伟。然而，发展中国家当时很少成为哪种产品的主要供应国，因此往往被排除在GATT前几轮的关税谈判之外。在当前国际社会中，“主要供应者原则”与国际组织“立法程序”的参与度和公平性要求存在明显冲突。WTO体制应力图避免“主要供应者原则”重新成为关税和非关税议题谈判的主导模式，防止WTO体制继续延续“权力导向”的轨迹。

关税谈判规则；“主要供应者原则”；主要依据；法律症结

一、“主要供应者原则”的起源与发展

在关税谈判模式中，“产品对产品”谈判模式，即一对一的特定对象之间进行的关税谈判，是关税谈判的初级和传统方式。“主要供应者原则”即建立在“产品对产品”谈判模式基础上。在GATT早期的前五轮谈判中，将“主要供应者原则”作为唯一的关税谈判模式，而在GATT后几轮谈判以及WTO的谈判中，它都有极强的生命力和惯性。

对20世纪30年代经济危机的反思认为，造成战争的主要原因是各国的货物贸易中的关税壁垒高筑。因此在第二次世界大战后，国际社会自然把主要精力放在制定货物贸易的国际规则上，尤其是在关税削减的谈判上。在国际贸易组织(ITO)拟议的关税谈判模式中，许多国家倾向于基于公式的议价系统，即全面的关税谈判。当时英国支持这一方式，因为这将有助于降低当时美国的高关税。但是美国国会却暗示无法接受，美国代表团要求对特定税号采取“一货一议”的互惠议价系统，也就是要求在关税谈判中应用“主要供应者原则”[1](P1-18)。最终，在美国的强烈要求下，作为《国际贸易组织宪章》一部分的“关税与贸易总协定”第二十八条规定关税谈判可以在有选择的“产品对产品”基础上进行或者通过适用有关缔约方可接受的多边程序进行。然而，ITO流产后，在美国等发达国家的坚持下，在工业品关税谈判中始终将“主要供应者原则”作为GATT时期关税减让的主要谈判规则。

1956年，在GATT第四次日内瓦回合谈判时，“主要供应者原则”得到修改，允许缔约方在要求其他缔约方让步时采取“集团谈判”的方式，具体内容为：第一，具有出口利益的多个缔约方可以组成特定产品的主要供应国集团，与进口国进行谈判；第二，当主要供应国不是GATT缔约方或者未参加多边贸易谈判的情况下，非主要供应国也可以向进口国就特定产品提出关税谈判的请求，进口国视具体情形及自身利益对该请求予以接受或依据“主要供应者原则”加以拒绝。

1962年，美国国会通过《美国贸易扩展法》同意美国采取以公式为基础的全面减让的谈判方式。同时，随着参加多边贸易谈判的缔约方增多，举行双边谈判变得越来越复杂。因此，从1962年肯尼迪回合开始，关税谈判采取“划一削减公式”即“全面关税减让”的现代多边关税谈判方式。然而，在实践中，美国却选择混合式谈判法，即公式谈判结合大量的例外清单双边谈判，因此，大量产品的关税谈判依旧在主要供应国之间进行。肯尼迪回合落入前几轮谈判回合的窠臼：采用公式减让模式的缔约方仅有16个，而采用传统“主要供应者原则”模式的缔约方有36个[2](P3)。

为了避免肯尼迪回合的弊病，1973年东京回合采取“瑞士公式”，其最大的特点在于将关税与减让额度实现挂钩，即关税越高者减让幅度越多，反之亦然。“瑞士公式”将线性减税公式与协调减税公式结合起来，使高关税国家的减税比例高于低关税国家的减税比例，有助于缩小各成员税则中税率之间的差异，具有一定的补偿性。但是，如同肯尼迪回合一样，“瑞士公式”和传统的“主要供应者原则”模式在关税谈判中仍然平行开展，其中有18个工业国采用新公式，而31个国家采用传统谈判方式。

1986年，在乌拉圭回合期间，采取部门减让谈判模式，目的在于协调某一部门的关税。然而，美国仍然坚持在产品分类的基础上展开谈判，以取代以往的平均减税谈判模式。因此在实践中，这几种谈判方式交叉使用，没有固定模式，通常是以部门减让谈判和“产品对产品”谈判模式为主：通过部门减让谈判，解决成员方关心的大部分货物问题；通过“产品对产品”的谈判，解决个别重点货物问题。部门减让和公式减让主要在多边基础上进行，有时也用于双边谈判。

2001年多哈回合开启后，关税谈判历史上第一次采用统一的“瑞士公式”，参与方都适用相同的公式，逐一税目削减，没有例外，极大提高透明度，使谈判各方很清楚某谈判方具体产品的削减幅度和最终税率。

二、“主要供应者原则”的基本含义和主要依据

“主要供应者原则”最早是由美国等发达国家倡导的作为GATT关于工业品关税谈判的主要谈判模式，它是指谈判双方就特定产品进行谈判时，一方若为另一方在特定时期该产品最大数额的供应国(即第一位或第二位或第三位供应国)，该方即有权向其提出关税谈判的请求，而其他供应国无权请求进行关税谈判[3](P165)。也就是说，进口国仅和特定产品的主要供应国组成该项产品关税减让谈判的一对谈判主体。

在互惠谈判原则和重商主义的自由贸易理论下，衡量一轮关税谈判的收益，往往以一方能在对方市场增加多少份额和本国市场开放后付出多少代价作为依据。关于关税减让的幅度以及此幅度下对应所需承担的“对价”，唯有在进口国与主要供应国之间通过面对面的博弈方可能合理确定。主要供应国具有最大的动力向进口国提出理想的关税减让的要价，根据互惠原则，进口国也将在相应产品向主要供应国提出最大限度的关税减让要求。也就是说，主要供应国如果希望进口国做出理想的关税减让，必须付出一定的代价，而进口国为了从主要供应国获得比从其他供应国更多的经济利益，也更倾向于满足其关税减让的要求。如果与进口数额较小的供应国谈判则难以确定实际的减让价值，并且也难以向对方提出最大限度的“对价”。故进口国只有与主要供应国进行谈判，才能较准确地对减让做出估价，并且可以据此向主要供应国提出最大限度的“对价”。例如，葡萄酒的主要供应国法国要想获得葡萄酒进口国英国的关税减让，就应该以较高代价作为回报，即对于英国感兴趣的某项产品关税给予相应的减让[4]。据此，从谈判收益和效率的角度看，“主要供应者原则”可以通过一次谈判合理并力求最大限度地实现某种产品进口国的减税幅度，而进口国也反之可以最大限度地要求主要供应国做出相应关税减让。

作为GATT/WTO基石的“最惠国待遇原则”使互惠谈判的实施更加复杂化：一组缔约方通过谈判获得的彼此的关税减让，在最惠国原则的基础上，要扩大至全体其他缔约方，即其他缔约方成为该组关税减让的免费“搭便车者”。由于免费搭车者可以得到溢出效果，GATT尽可能使主要供应国的收益内在化。GATT允许全部的双边关税谈判同时展开和同时达成一致，并确保每一组双边关税谈判方都能得到其他各对谈判方的要价和开价的详细情况。从效果上看，通过最大的内在化，谈判的积极性得到极大的提高。GATT/WTO每一轮关税谈判不但反映主要供应国和进口国之间的双边收益，而且反映多边互惠[5](P2)。

“主要供应者原则”最初是为了解决国际贸易中的货物贸易的关税削减谈判，但是这种简便的谈判方式的确达得到意想不到的效果，甚至可以说是直接加速货物贸易国际规则的制定，进而整体推进GATT谈判的开展，居功甚伟。

三、“主要供应者原则”的法律症结研判

最惠国待遇原则的实施使得GATT/WTO关税谈判结果自动无条件地适用于所有其他缔约方和成员，因而“主要供应者原则”谈判结果不但具有双边性或者契约性，而且更具有多边性和造法性。作为一种造法性的谈判，“主要供应者原则”具有明显的缺陷，它不符合国际组织“立法”程序关于公开、公平和透明等基本要求。长期以来，特别是随着越来越多发展中国家参与到多边贸易体制，“主要供应者原则”的使用主要为发达成员方的利益代言，其参与度和公平性日益受到发展中国家成员的强烈挑战和质疑。

首先，谈判过程具有明显的排他性，发展中国家参与度严重不足。当主要供应国未参与谈判或者不是GATT缔约方，其他缔约方就不能就特定产品向进口国提出谈判请求。在GATT时期，由于少数发达国家往往是工业品的主要供应国，故关税谈判的产品范围通常由他们来决定。而因为发展中国家在出口贸易中往往很难是特定产品的主要供应国，所以常常被排除在GATT关税谈判的谈判主体范围之外。

发展中国家在GATT时期，除了以免税方式进入工业化国家的原料，很少成为哪种商品的主要供应国，因而在GATT前几轮的关税谈判中，发展中国家往往被排除在关税谈判之外。发达国家经常选择不重要或者非敏感的产品提出减让，而对发展中国家重视的农产品和纺织品等不进行减让谈判。虽然“主要供应者原则”在1956年GATT第四轮日内瓦回合才得到修改，GATT允许采取“集团谈判”的方式，但是在那些尚未大量生产的商品上，发展中国家实际上仍然无法要求其他成员让步[6](P167)。到了20世纪60年代，工业化国家的制成品、半成品和工业品贸易的规模和价值明显上升，同时，GATT又为这些国家提供用于保护农产品市场和纺织品市场的豁免条款和例外条款，使得工业化国家在大力发展工业品市场的同时，成功地保护了农产品和纺织品等部门。对于发展中国家而言，关切于自己利益的领域被排除在自由化范围之外。

其次，谈判结果对发展中国家不公平。根据“主要供应者原则”，若一缔约方在国际贸易中是某项特定产品的主要供应国，那么该方即拥有要求进口国进行关税减让谈判的资格和权利。换句话说，进口国在税率谈判的选择权上是被动从属于主要供应国的，它只能与主要供应国而不是与这个产品所有的供应国谈判。因此，关税减让的主要受益者是实际的最大供应国。

如在肯尼迪回合中，在公式结合大量的例外清单双边谈判中，发达国家在关系切身利益的出口商品上取得的让步远远比发展中国家大得多：发达国家对工业品的关税减让幅度平均约35%，相比之下，美国和欧共体棉纺织品关税减让的幅度分别只有18%和22%。更有甚者，美国和欧共体都规定纺织品关税减让必须以《长期安排协定》的延期为前提，该协定规定了几个发达国家对几个最大的发展中供应国的进口配额，从而使关税减让变得无足轻重。东京回合和肯尼迪回合一样，“瑞士公式”和传统的“产品对产品”模式平行开展，农产品和敏感工业品仍然被排除在“全面减税”公式之外，发达国家对关系到发展中国家切身利益的农产品、纺织品和服装的保护主义愈演愈烈。因此，无论是GATT早期的谈判回合还是肯尼迪回合或者东京回合，发展中国家始终被排除于谈判进程之外，这一方面是因为“主要供应者原则”的谈判模式，另一方面是因为欧美发达国家不愿意讨论发展中国家关注的议题，如农产品、服装、纺织品、国内税和数量限制等。

总体而言，GATT早期几轮谈判回合发展中国家是被排除在关税谈判之外， “主要供应者原则”和关税关注等是发展中国家难以有效参与谈判的体制性障碍。在实践中，发展中国家的工业状况也不可能达到在关税谈判上和发达国家“平起平坐”的地位，因此，发展中国家不敢轻易和发达国家进行关税谈判。2001年，WTO多哈回合决定关税减让采取统一的“瑞士公式”模式，实现历史突破性。但是，“主要供应者原则”极强的惯性使其沉渣泛起，呈现出将其移植到服务贸易、知识产权、国际投资等领域谈判中的现象。随着发展中国家成员谈判实力的整体提高，反对“主要供应者原则”的呼声增长，如2003年将大部分成员排除在“绿屋会议”之外的坎昆部长级会议破裂，2006年7月导致多哈回合中止的六国集团部长会议失败，以及2007年6月的四国集团波茨坦会议等。由于“主要供应者原则”模式具有很强的“权力导向”，因此，为了 实现WTO体制“规则导向”，在关税和非关税谈判领域，WTO应该力图防止“主要供应者原则”成为主要的谈判模式，避免让少数成员成为某个甚至多个议题的主导者。

[1]Rorden Wilkinson and James Scott.Developing Country Participation in the GATT: A Reassessment[J].World Trade Review,2008(7).

[2]王毅.关税与贸易总协定谈判规则[J].国际贸易问题，1988(1).

[3]傅星国.WTO决策机制的法律与实践[M].上海：上海人民出版社，2009.

[4]主要供应国原则[EB/OL].商务部商务培训网，2011-06-22 http://training.mofcom.gov.cn/jsp/sites/site?action=show2&name=%B9%D8%C3%B3%D7%DC%D0%AD%B6%A8&id=124213 访问时间：2014年2月13日.

[5]许自强.论多边贸易谈判中的互惠原则及我对其应用[J].国际商务研究，1992(6).

[6][南非] 法扎尔·伊斯梅尔.改革世界贸易组织：多哈回合中的发展中成员[M].贺平，凌云志，邓峥晖，译.上海：上海人民出版社，2011.

[责任编辑 刘馨元]

2016-11-17

2016年四川省教育厅人文社科重点项目“‘一带一路’战略下西部地区投资便利化法律保障制度研究”(16SA0042)

周跃雪，西南科技大学法学院讲师，国际法博士，研究方向：国际经济法。

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