河北省生态涵养工程建设的思考——以京津冀协同发展为视角

谢中起，张雅婧

（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004）

河北省生态涵养工程建设的思考
——以京津冀协同发展为视角

谢中起，张雅婧

（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004）

目前京津冀三地生态建设水平存在着较大差距，河北省的生态建设一直是京津冀区域内的“短板”。河北省应抓住京津冀协同发展的机遇，把握好生态建设的主动权，实施河北省生态涵养工程，全面提升区域内生态环境的质量。为此，河北省应进行科学合理的生态规划，走生态特区发展之路，构建多层次、多功能的生态涵养区，充分发挥市场作用，提高生态工程资源配置和建设效率，使河北省成为京津冀发展的生态支撑区，变污染输送为生态输送。

生态建设；环境保护；生态涵养工程；京津冀协同发展；生态功能；资源环境

在中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》中，生态环境保护成为两市一省协同发展的优先领域，三地本着共同但有区别责任的原则，在生态环境保护中担当不同角色。河北省作为三地生态环境支撑区，承载者生态涵养和输送的重要职能。加强生态建设、保护环境，充当生态负熵的输送者、污染物的处理者、外来生态威胁的屏蔽者，成为河北省未来环保事业的基本方向。

一、河北省生态涵养工程建设的总体目标

环境保护与生态涵养是两个既相互联系又有区别的工程。从目前来看，环境保护主要是对污染环境的治理，具有较突出的现实性和紧迫性，而生态涵养工程不仅面对现实，还要面向未来，不仅要满足本地生态需求，还要满足关联地区的生态需求，属于生态保护体系中积极、主动、可持续的内容。

生态涵养工程是一项复杂且综合的系统，包含着诸多单元，单就工程本身来讲，其目标就是将各个独立的生态单元或是生态工程通过科学规划整合为一个完整的生态区域，使生态建设朝着良好可持续发展的方向前进。简单来说，生态涵养工程就是在不同生态地区建立具有不同生态功能的生态涵养区，其中生态涵养功能主要通过森林和流域等生态产品的生产和供给，起到涵养水源、释氧固碳、养分循环、净化环境、土壤保持、维护生物多样性等作用，为城市提供天然的生态屏障[1]。因此，生态涵养工程就是要强化具有天然生态优势的生态功能，实现生态脆弱区域的环境治理与生态功能的修复，包括统筹整个流域的治理并提升水源涵养的能力，提高森林的覆盖率并强化防风固沙、水土保持的能力，逐步恢复自然湿地并恢复气候调节的能力等，以此全面实现和提升该区域生态涵养的功能，从而实现该生态区域和整个循环圈的生态平衡和环境友好。

河北省生态涵养工程建设要以党的十八大以来的重要精神为指导，积极推进生态文明建设，坚持政府主导、社会参与、政策引导、改革驱动、生态优先、协调推进、因地制宜、分区治理的原则。[2]根据实际生态特征，河北省生态涵养工程建设的总体目标应确定为：各生态涵养区内生态环境良好并为其他关联区域提供生态支撑，即生态涵养区的生态环境得到有效的治理与改善，重要的生态功能得以保护与修复，资源环境承载力明显提升，对其他地区生态环境不构成危害，并能够提供有效支持。

不仅如此，根据京津冀协同发展的现实状况，河北省生态涵养工程的总体目标不应只涉及河北省生态建设的要求，还应适应整个京津冀地区生态发展的方向，因此生态涵养工程的更深层次的目标应该是全面系统地提升河北生态保护与建设的水平，强化河北省在京津冀生态建设中的主体地位，并为京津冀地区绿色协调发展提供生态支撑。同时全面提升京津冀地区的资源环境承载，扩大京津冀生态环境容量空间，努力打造并实现京津冀生态圈的平衡和稳定。[3]保证京津冀地区经济的快速发展与共同进步。

二、河北省生态涵养工程建设的基本原则

（一）科学性原则：合理可行

生态涵养工程首先要确定具体的生态涵养的区域，通过实地调查论证，根据区域的自然环境状况、区域的地理位置、地貌环境特征、社会经济状况、生态服务功能等制定出符合实际的建设规划，并且要通过创新技术与专家的评估建议修改与完善建设规划，确保规划的科学客观性。其次，完善的生态建设规划的关键在于落实，所以生态涵养工程不仅要有科学的规划更要基于客观实际，使规划更具有可行性，因此生态涵养工程的科学性就在于制定科学合理可操作的建设规划，依据现实情况，符合实际要求，循序渐进地完成工程建设。

（二）整体性原则：共建共享

整体性原则要求从整体上把握全局并将整个区域内各分散的系统有机的结合起来，重视系统的整体效益，任何局部建设都不能脱离统一的总系统，坚持局部满足整体，实现总系统统一。所以生态涵养工程的建设要求从生态区域的全局出发将区域内的相互联系的生态系统有机整合，任何生态建设都不能单独行动，必须要充分考虑整个区域生态功能的建设与发挥。同时生态涵养工程不仅仅是该区域自身的环境保护与生态建设，还需要考虑到整个生态圈内部联系和相互作用，因此所有的生态建设应该统一到整个生态涵养区域内的生态系统中统一规划、统一建设、统一管理。当然生态涵养工程也不是河北省局部的建设，它关乎整个京津冀地区的生态建设，所以要求河北省生态涵养工程要考虑到整个京津冀生态圈的平衡与和谐，因此河北省生态涵养工程要考虑到整体的要求，最好能进行整体评价、整体规划、整体建设、整体管理。

（三）动态性原则：灵活变通

生态涵养工程是一个漫长的建设过程，尤其是环境的可变性比较大，随着时间的推移，生态涵养工程的外部环境与现实状况肯定会发生各种变化，这就要求我们在建设中要适时地根据外部情况的变化，基于客观实际要求，统筹协调生态涵养工程中的各个部分，在总体目标不变的情况下，灵活调整生态建设方案和阶段性目标。同时尽可能建立一种长效保障机制，在外部环境发生变化和生态需求不同时，通过合理调整建设目标，确保生态建设目标的实现。

鉴于此，河北省的生态涵养工程要想顺利实施，并保证目标的顺利实现就必须在工程初期就做好准备，遵守以上基本原则。当然这只是工程建设中最基本的原则，除此之外，还应包括协调性原则在内的一系列原则，从而保障工程的有序进行。

三、河北省生态涵养工程重点领域

根据生态科学理论，生态涵养区应是生态条件优越，能够向目标地区提供生态支持的特殊区域。并且根据涵养功能的不同进一步分为一级涵养区、二级涵养区。[4]根据河北省生态环境的实际状况，按照分区治理、分类实施的原则，笔者将河北省生态涵养工程分为三个重点区域治理，分别是一级涵养区张承地区，二级涵养区太行山地区，三级涵养区滨海平原地区。每个地区根据自身环境状况和所承担的生态功能的不同，实施的生态工程也各有侧重。如何将这些生态工程有效地整合，用最少的资源获得最大的生态受益才是关键。

（一）张承地区：生态屏障、水源涵养

张家口、承德地区地理位置特殊，处于京津地区的上风向，生态功能区多样，且生态环境脆弱，生态系统复杂，生态功能多元，所以这里一直是河北省生态建设的重要区域。在这个区域已经实施的生态工程包括坝上退耕还林还草工程、三北防护林工程、京津风沙源治理工程等一系列工程，还有即将启动的京津冀水源涵养区工程等，工程类型多样、实施和管理主体不一致、实施时间长短不一，使得工程建设和管理杂乱无章，因此，在此区域就是要大力整合现有生态工程的建设，尤其是张家口、承德两地要打破行政区划，实现资源（人力、物力、财力）共享，协同建设与管理，及时反馈效果与意见，切实推进该区域生态环境的治理与保护。张承地区生态建设的重点就在于提升森林覆盖率和水源保护[5]，上述工程的主要作用也在于为京津地区筑起生态屏障的功效和发挥水源涵养的功能，因此要将上述生态工程统一划归，保证这些工程的稳步推进和生态功能的实现。

（二）太行山地区：造林绿化、水污染治理

太行山地区位于河北省的西部，处于京津地区的水源的上游或者发源地，同时又是环境和生态问题集中的地方，包括水土流失、荒山荒地、水源污染等，严重影响着京津冀地区用水安全和生态环境。此地区也涉及多个市县，包含多个生态工程，如太行山绿化工程、水土流失治理、水污染源头治理等工程。其中最主要生态功能是保持水土和提升水源质量，所以该地区的生态建设的重点就在于造林绿化和水污染治理，造林绿化主要是指太行山的绿化工程，而水污染治理是要统筹整个流域，尤其是上中游地区的环境保护和生态修复，工程覆盖的区域较广，涉及生态系统众多，工程难度较大，所以实施生态涵养工程将该区域内的生态问题集中治理，统一规划和整体实施，确保该区域生态任务的完成。

（三）滨海平原地区：大气治理，湿地恢复

滨海平原位于河北省的南部，生态环境状况不容乐观，生态破坏和环境污染尤为严重，这一区域生态建设的重点在于大气的治理和内陆与滨海湿地的恢复，并且两者又是相联系的，都承担着调节整个京津冀地区的生态气候的重任。在此区域的生态工程包括大气环境联防联控治理、天然湿地的恢复、滨海防护林建设等，[6]但是在人口密度较大的地方实施生态工程所要面临的问题将会更加的复杂，不仅涉及生态保护还涉及该区域的经济发展与社会民生，所以生态涵养工程将要考虑更多方面的因素，协调好各方面的利益，统一调配各种资源，积极推进生态工程的建设。

因此，河北省生态涵养工程的重点领域依照各区域各自的生态建设重点而不同。不难看出，各区域生态建设所涵盖的项目多样，涉及的生态功能发挥多元，生态恢复与环境治理的难度都比较大，所以应该积极实施生态涵养工程，统筹各方资源，协调各方利益，促进各区域生态工程建设的顺利实施，大力发挥各区域的生态功能，保障京津冀地区生态圈平衡和谐。

四、关于推进河北省生态涵养工程的建议

（一）传承和发扬畿辅生态文化，构建生态特区

我国自古以来注重畿辅文化建设，畿辅生态文化在许多历史时期得以发展。归纳起来，畿辅生态文化就是自觉地、不计成本地为首都生态环境保护的需要提供支持和保障。在当代生态涵养工程规划中，应将京畿生态文化融入进去，形成与国家政策导向相一致的政策执行计划。

首先，鉴于河北省的特殊生态地位，河北省生态涵养工程的建设不仅要从战略高度予以重视，更要引起京津地区乃至国家的关注与支持。京津冀协同发展环保和交通要先行，因此要把京津冀协同发展战略作为河北省生态涵养工程建设的重大机遇，[7]把建设河北省生态涵养工程作为京津冀协同发展的率先突破口，在协调建设河北省生态涵养工程上取得实质性的进展。要将生态涵养工程置于区域协同发展的战略中进行协调设计，并与其他协同发展的相关政策相配合，实现生态涵养工程建设与京津冀协同发展相适应、相同步。因此，要从战略的高度重视河北省生态涵养工程的建设，使其成为国家层面的战略性工程，构建中央政府主导，河北省政府提供行政服务，北京、天津提供技术支持，三地共同承担工程资源成本的合作体系。

其次，由于京津冀共处于一个环境单元中，生态环境的外部性决定了河北省的生态涵养工程必须集结京津冀三方的力量共同完成。因此从生态系统的整体性来说，河北省的生态涵养工程规划就必须从整个生态系统考虑，包含京津冀三方的生态要求，确定好各自的功能定位，履行自己的生态责任。河北省生态涵养工程的规划要注重生态整体性要求，确保各方生态责任的划分和生态利益的保护。

最后，在将河北省生态涵养工程上升到战略性地位基础上，还应该从其功能定位出发，尽快制定和出台具体的发展规划。根据京津冀发展纲要以及河北省“十三五”规划，制定详细的河北省生态涵养工程中长期全面发展战略规划。明确生态涵养工程建设的目标、建设的思路、建设的重点难点、建设基本内容等一系列基本问题，并且应涵盖从建设主体、建设资金、建设方案等多个方面，结合实际情况完善建设规划，确保规划的合理可行性。这样就使得河北省生态涵养工程规划不仅具有战略性、整体性，更具有科学性与可行性。

（二）建立河北省生态涵养工程的合作与协调机制

在京津冀协同发展上升为国家战略的重大机遇期，京津冀各方应该超越属地主义的治理模式，建立起平等合作的治理机制，这就要求各地应该抛弃传统的“保北京”或者“保京津”的治理模式，改变以往事实上的不平等、不对等的权利与义务的关系，建立京津冀三方平等合作框架，由“无偿调拨”的传统合作关系变为互惠互利的新型合作关系。[8]具体来说，三地在环境治理和生态保护方面应该建立一个直属中央的跨地区的生态合作协同治理的领导机构，以生态风险共担，生态利益共享的理念进行合作，合作框架基于参与主体的多元化、治理手段的多样化。在这个合作机制中可以涵盖从政府、市场、组织、公众在内的多个主体，治理的方式也可以兼有协商对话等柔性手段与强制行政手段，亦或是高效的市场手段等，以此基本构建起京津冀生态治理的新型合作机制。根据京津冀生态治理的合作机制要求，河北省生态涵养工程应该从整体上统筹规划三地，制定明确且可行的环境治理目标。既然是平等合作治理模式，河北省的生态涵养工程应秉承着互惠互利的原则，河北省主要承担着生态涵养工程的建设任务，那么京津两地则主要是在资金和技术上予以支持，并且对河北省生态涵养工程的具体进展实施实行有效的监督。而建立起的领导机构则负责整个工程的统筹与协调，及时反馈意见，加强双方的沟通交流，保证工程的顺利实现。

就工程内部而言，应该建立生态涵养工程协调与管理机构，理顺各部门之间的关系，提高各部门生态建设与保护的能力，同时建立跨部门的生态保护协作机制，对各部门下达任务并实施统一规划、管理和监督。具体来说，就是以生态涵养区为平台整合现有的生态建设项目，建立生态涵养区建设协调机制，在工程的协调管理机构的组织下以发挥生态涵养区主导生态功能为目标，使农业、林业、水利、国土、环保等部门各司其职、各尽其责，相互协调配合，共同促进生态涵养区的建设。同时应该保证各项生态建设工程优先在生态涵养区开展，在生态涵养区协调和管理机构的统一管理下，按照保护和发挥生态涵养区主导生态功能的需要，统筹安排各项生态建设项目。所以河北省生态涵养工程涉及到不同的生态涵养区的建设，而生态涵养区内包括着在建的、尚在规划中等各种生态项目，比如张承地区的生态涵养区，其中包括坝上退耕还林还草工程、三北防护林工程、京津风沙源治理工程等一系列工程，还有即将启动的京津冀水源涵养区工程等，这就需要生态涵养工程协调与管理机构以生态工程的目标为导向，做出科学的规划，明确各部门的职责，积极有效地协调好各部门之间的分工，促进生态项目井然有序的进行，保证生态涵养区主体功能的实现。

（三）完善和落实河北省生态涵养工程的配套政策和保障机制

生态保护工程是一项投资大、周期长、见效慢的社会公益事业，所以它必须确保有稳定的足够的持续的资金投入，这对任何一级政府或者职能部门来说都是非常困难的，而且生态环境的具有复杂性、关联性以及动态性的特征，某一项政策或者机制并不能长时间的适应其发展要求，所以这就要求工程的实施必须要有相应的政策组合与机制建设。配套性政策与保障性机制都是生态工程实施的配合手段，其目的都在于协调各方利益，引导各方的发展，保证项目的顺利实现。

就政策来说，生态涵养工程是一项长期且涉及多方利益的系统工程，因此如何确保土地的正常使用、群众的切身利益、经济的可持续发展、产业的转型升级等都是配套政策应该来加以规范与考虑的问题[9]。所以就河北省生态涵养工程来说，其配套措施应该涉及土地征用政策、生态型农业发展政策、社会保障政策、产业转型升级政策等一系列配合生态涵养区建设的相关政策。这些政策可以积极引导生态涵养区各项建设，协调好各方利益，实现社会的可持续发展。具体就产业发展来说，生态涵养区如果发展的不是生态友好型产业，其结果必将导致再次污染。因此应当制定一些具体的政策来引导产业的转型，包括实施对企业利用节能环保技术的激励税收政策、对科研单位制定研究环保节能技术的奖励制度、推动和支持生态环保产业的发展，制定生态环保产业补助政策等。也就是说，企业如果实施节能环保技术，政府应当给予一定的优惠政策或奖励政策，同时鼓励企业与科研单位合作，将先进技术之间变为生产力。或者是通过政策引进一部分高新技术产业，从而形成生态涵养区生态友好型产业的聚集，减少经济发展对于生态环境的影响。当然不仅在产业发展，在农业发展也是如此，或者说在其他方面也应充分发挥政策的引导作用，通过这些政策使得生态涵养区里其他要素都能实现可持续发展，避免对环境的二次破坏。制定并执行好配套政策对于整个生态涵养区的意义是重大的。

对于生态工程建设而言，保障机制也是必不可少的。河北省生态涵养工程应注意保障机制的跟进：一是生态补偿机制，尤其是京津冀区域内的生态补偿机制，应首先确定治理主体和受益者的权利与义务，根据受损失种类和程度的不同，科学合理确定生态补偿标准，建立完善的生态补偿体系并充分约束双方行为。此外还应该积极探索多元化的生态补偿方式，如：经济手段、法律手段等，引导和激励治理地区与受益地区通过多种补偿方式建立补偿关系，同时还应该建立除资金外的补偿方式，比如产业转移、技术支持、人才培训等保证生态补偿体系的丰富与完善，并使之发挥相应作用。二是投融资机制，生态涵养工程仅仅依靠政府财政资金是完全不够的，这就需要引进市场机制。一般是以政府为主导，市场参与型为主，政府出资建立投融资平台，解决生态涵养工程所面临的信用不足问题，吸引更多的信贷资金和社会资金进入生态领域，保证生态工程的顺利实施。三是考核评价机制，这主要是针对各职能部门，以此提高各职能部门的效率，保证资源有效配置。具体来说以部门绩效考核指标体系为基础，结合各自生态涵养区工程的建设内容，拟建立以资源利用、生态建设、收益效果三个方面为主的生态涵养区发展评价和绩效考核基本体系。考核评价体系要根据实际建设情况，设计更为具体有意义的多级指标。同时在考核时要注重生态项目之间的联系、生态涵养区的建设等内容，并且确保考核体系的客观、合理、可操作性，并能对各部门形成一定的威慑与约束力，积极主动地去完成各种生态建设。

（本文得到河北省高等学校人文社会科学重点研究基地经费资助，特表感谢！）

［1］［4］张莉.北京市生态涵养发展区的功能划分及发展对策［J］.经济地理，2009，（6）：989-994.

［2］河北省省政府办公厅.河北省人民政府关于实施绿色河北攻坚 工 程 的 意 见［EB/OL］.http：//www.hebei.gov.cn/hbszfxxgk/329975/329982/6200203/index.html，2014-02-24.

［3］彭建强，张波.河北省建设京津绿色生态屏障面临问题与对策［J］.河北省社会主义学院学报，2015，（2）：39-42.

［5］王玫，王立源.京津冀水源生态涵养区建设面临的困境及应对措施［J］.环境保护，2015，（16）：40-43.

［6］张茹春，阳小兰，高士平等.河北坝上内陆湖盆湿地生态区划研究［J］.安徽农业科学，2010，（35）.

［7］张予，刘某承，白艳莹，等.京津冀生态合作的现状、问题与机制建设［J］.资源科学，2015，（8）：1529-1535.

［8］张波，周丽晖.京津冀协同发展框架下河北省资源环境承载面临问题与对策［J］.经济研究参考，2014，（69）：14-17.

［9］王晓芳，苑焕乔.北京生态涵养区的现状与发展对策研究［J］.城市，2009，（9）：33-35.

责任编辑：张增强

Abstract:At present，there is a big gap between Beijing，Tianjin and Hebei province in ecological construction level，in which ecological construction of Hebei province has been the"short board"of Beijing-Tianjin-Hebei region.Hebei province should seize the important opportunity for the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei province，grasping the initiative of the ecological construction，and implement the ecological conservation project in Hebei province，so as to enhance the quality of the ecological environment comprehensively in this region.Therefore，Hebei province should carry out scientific and reasonable ecological planning，go the way of ecological zone development，construct multi-level and multifunction ecological headwater，fully give play to the role of the market，improve the efficiency of ecological engineering resource configuration and construction efficiency，make hebei province as the ecological support of the Beijing-Tianjin-Hebei region progress，and change pollution to the ecological transportation.

Key words:ecological construction，environmental protection，ecological conservation project，Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development，ecological function，resource environment

Study on the Construction of Ecological Conservation Project in Hebei Province

Xie Zhongqi，Zhang Yajing
（School of Humanity and Law，Yanshan University，Qinhuangdao 066004，China）

F127

A

1673-1573（2017）03-0048-05

2017-01-20

国家社科基金项目“京津冀区域经济一体化战略与推进河北沿海地区发展对策研究”（12BJY005）阶段性成果；河北省委讲师团项目（20160093）

谢中起（1964-），男，河北冀州人，燕山大学文法学院教授，博士，研究方向为生态行政学；张雅婧（1993-），女，湖北襄阳人，燕山大学文法学院公共管理专业硕士研究生，研究方向为环境管理。