肯尼亚社区民主警务

编译/郁枫

肯尼亚社区民主警务

编译/郁枫

世界银行组织2010年的研究表明肯尼亚首都内罗毕是非洲犯罪率最高发的城市之一，肯尼亚人民每天的生活都充斥着各类犯罪和暴力活动。肯尼亚警方为平息自2007年选举之后的暴乱，采取了一系列改善警民关系的措施。2009年肯尼亚警务改革报告（又称“兰斯利”报告）中基于民主警务的原则指出了现阶段执法机构工作中的两大突出问题，即肯尼亚警方责任意识的缺乏和民众对警察队伍监督的不力。同时，报告还指出，执法过程中缺乏程序正义也导致了警民关系中信任和协作的缺失。面对着肯尼亚政府对执法机构财政支持的不到位和自身所处发展环境的限制，作者认为在坚持民主警务原则的基础上，通过整合各类资源和实施相应的整治工程，在政府领导部门的扶持和全体社会公民的配合下，肯尼亚警务工作能够克服重重困难，将执法能力提升到一个新的水平。

目前，肯尼亚执法机构的各项业务工作正在按照国家事务局提出的执法机构改革意见进行改革。这项改革意见基于民主警务的原则，将社区治安项目作为当前肯尼亚警务工作的核心任务。

肯尼亚的警务民主化进程对国家的稳定发展和长治久安有着至关重要的意义，然而执法机构在内部和外部都面临着领导力不足、滥用职权、资源整合及资源配置能力低、缺乏多方协作等问题。在此背景下，本文主要介绍肯尼亚警方在民主警务原则指导下已经实施了的社区治安项目。

程序正义与民主警务

程序正义被世界各国的执法人员和学者共同认为是促进整个国家执法机构执法透明度、提升执法人员责任感、增强民众法律道德意识的重要因素，也是现代警务改革进程中的核心。其重点在于将传统意义上的“警察执法”重新定义为“警务服务”。这样做的原因是执法工作的目的是维护社会安全秩序和为人民提供更为安全的生活环境，这就要求警察在执法过程中公平、公正地对待每一位公民。

警务民主化的核心思想是执法机关在对待公民时需要保持严肃与公平，认真回应公民的建议和意见，不论何时何地都要保证执法的公平性，在执法人员的招聘、评价、解聘等环节秉持公正公开的原则。民主警务规范的对象是全体执法人员和执法部门，要求其执法行为必须保证公平公正，不得滥用武力，只能在必须使用武力的时候合理使用。执法人员必须提高责任意识，对自己的行为负责。如果必须使用武力，警方有责任向公众解释其合理性。警察的合法性不仅仅体现在公正执法上，而且还表现在犯罪控制和治理内部腐败上。

警察执法的合法性直接影响民众对警察决策过程和执法行为公正性的评断。如果警察执法的程序能够保证公正，民众也会认为警察队伍整体是公正严明的，从而愿意配合和协助执法机构的各项工作。反之，则会使警民关系疏远，民众容易对执法机构产生抵触情绪，导致其与执法机构的配合程度降低。此外，民众对警方的接受程度还取决于警察对执法行为的有效控制，以及警力资源的公平分配等。在执法人员和整个执法体系的公正性得到民众的认可后，民众不仅会更加自觉地遵守各项法律法规和服从执法人员的执法指令，并且也愿意在必要时刻支持和配合执法人员，协助其开展工作。

社区警务

警务研究领域的多数学者都认同积极的警民关系有助于提高警察执法的合法性，而社区警务则是建立和谐警民关系的一种策略。社区警务这一概念强调在警察执法过程当中需要社会各界的共同参与，为警方提供多渠道的信息来源。作为一种预防性、主动性的警务策略，社区警务主要以识别和分析犯罪问题以及制订解决方案为主。严惩犯罪与警民关系之间有着密不可分的联系，缩减警务服务与公民之间的距离，有助于增强警察队伍对公民的责任意识，尽管在这之中也可能会产生腐败和滥用职权的现象。

内罗毕郊区已经开展社区治安项目

肯尼亚警务工作现状

现阶段的肯尼亚警务服务等同于警务执法，大量的事实证明距离实现真正的民主警务还有一段距离。2014年6月15日发生在肯尼亚托尼拉穆县的恐怖袭击，导致60多人丧生。这起惨案的发生致使肯尼亚警方被指失职，警方在提前接到有关情报后五小时内没有能够排除危机，从而酿成惨案。时任总统乌胡鲁·肯雅塔罢免了相关警方高层官员。

总部设在美国纽约的非政府国际组织人权观察（HRW）曾多次在出版物中指出，在肯尼亚警务队伍中存在侵犯人权的行为。2007年至2008年期间，在由肯尼亚大选引起的全国骚乱中，肯尼亚警方至少在暴乱中杀死405名无辜民众，导致超过500名民众受伤，强奸妇女几十名。同样有研究表明，在肯尼亚首都内罗毕，警方内部存在收受强奸犯甚至谋杀犯贿赂和滥用职权等干扰正常办案程序的情况。大多数肯尼亚的民众认为执法机构内部充斥着严重的腐败问题。

人权观察（HRW）在2013年的报告中指出，肯尼亚警务系统内部从高级官员到普通警察各个层级中都存在着不同程度的警察侵犯人权的行为。对此，报告给出了几点建议：停止对难民、避难者、索马里移民的强奸、非法暴力和虐待行为；停止在潘加尼地区对避难者、索马里移民的任意拘留；停止对难民、避难者、索马里移民财物的盗窃和勒索；停止在毫无证据的情况下，肆意控告勒索难民、避难者、索马里移民。

警察责任意识的重要性强调警察个体必须对其自身行为负责，显然在这一点上肯尼亚警察是不合格的。如果警察不能够公开、透明、民主、负责、有效地执法，国家公民基本人权则无法得到应有的保障，整个社会前进的脚步也会受到阻碍。

肯尼亚警察社区日宣传海报

诚然，肯尼亚警务工作所处社会环境对其发展也充满各种阻碍，缺乏有力的资源支持。甚至政府和警务部门的一部分官员很享受当前制度和体制为个人带来的私利和特权。在警方无能的情形下，南非各地自发组建了“治安维持会”，这一民间组织的存在恰恰反映了国家执法机构在维护社会安全稳定上的失职。

在肯尼亚执法机构实行民主警务可以作为警务管理方式变革的一种尝试。通过民主警务的实施在公民与执法机构之间建立和谐的警民关系，能够在民众中间产生安全感，民众也会更加愿意为警方提供有助于案件侦破和犯罪预防等方面的重要情报。

肯尼亚警务改革

在肯尼亚大选（2007年～2008年）后，针对各地发生的暴乱，肯尼亚政府成立了专门的调查委员会（Waki Commission）负责调查大选后发生的冲突事件，同时也对在暴乱中警察队伍的执法行为进行重新审视。委员会的调查结果认定执法机构在应对上述暴力事件时没有起到有效的犯罪预防的作用，没有对暴力事件采取适当的制止手段，警方的不当行为反而加重了暴力事件的严重性。

调查委员会为执法机构的改革提出了相关建议，同时委员会认为如果警方在大选后的暴乱中采取专业的、无党派倾向的、正当的行动，完全可以控制暴乱的局势，将事件的严重性降到最低。基于这项建议，时任总统姆瓦伊·齐贝吉在2009年推行了全国警务改革，改革参照了博茨瓦纳共和国、瑞士、英国等国家在警务改革方面的一些做法。在具体的改革方案（又称“兰斯利报告”）中，主要采用了民主警务的思路。报告中体现该思路的如下内容“在民主社会中，警察必须要与其所服务的民众建立信任和相互支持的伙伴关系，通过这种形式，警察可以与社会群体的代表共同商讨警务工作的重点和制订警务工作计划。”

警务改革在肯尼亚势在必行，改革的关键要素是警方的高度责任意识和群众的监督机制。具体而言，警方必须要对其所行使的权力负责，并且能够保证所做出的决定和行为的合法性。警察的责任意识与群众的监督是保障警民关系和谐稳定和警察执法目的纯洁性非常重要的两个部分。

报告中指出提高警察执法的责任意识是警务改革中的第一要务。基于此，肯尼亚警务改革的主要内容有两点，一是内务部（IAU）在警务部门中引入了独立警务监督机构（Independent Policing Oversight Authority ，IPOA），这一公民监督机制的主要目的是保证执法的公平公正和调节警民之间的矛盾纠纷；二是将社区警务作为国家警务政策的核心内容。

根据肯尼亚全国警务改革方案“兰斯利报告”中的指导思想，执法绝不仅是警务部门的事。报告中将社区警务加以阐释：社区警务是执法机构和社区共同协作的一种执法模式，在犯罪问题甄别和整治社会秩序的过程中都需要社区的积极配合，双方共同寻求解决方法。这种执法模式是基于警察机关不能独立控制犯罪问题，需要社区支持以协助犯罪的预防及侦查、减少对犯罪的恐惧和优化警民之间沟通机制这一假设。

在民主警务推进的过程中充满着挑战，执行过程中的阻力来自于执法机构内部和民众两个方面。对于警察而言，执法人员往往容易质疑民主警务的必要性而拒不执行，执法机构的官员也担忧自己享有的特权会减少。对于民众而言，来自不同社会群体的民众有自身的想法和考量。但是，警察力量不可能遍及一个地区的每个角落，而公众对警察的期许往往会超过执法机构的实际执法能力。因此，最有效的犯罪预防方法往往在非正式社会管控细节上，而这些细节是渗入到社会的其他体系中的。基于此，必须考虑到国家警察机构以外的执法力量，以下本文将介绍肯尼亚境内推行的应用民主警务原则实施的社区治安项目。

社区治安项目的有关概念

由危机响应发展基金会（CRDF）、肯尼亚政府和多地社区共同组织发起的社区治安项目，现已在内罗毕郊区、基利菲肯尼亚山区的纳纽基地区和肯尼亚的部分沿海地区展开。该项目于2005年开始执行，通过利用巡逻车在社区中巡逻辅助执法机构的日常工作，警察可以对其辖区内发生的治安事件做出迅速响应，并根据情况派出适当警力。危机响应发展基金会（CRDF）提出的这个社区治安项目是根据多年的执法经验设计，旨在协助肯尼亚执法机构的警务工作，社区治安的概念也在项目进行的过程中不断完善。本文基于2015年对Lemelepo社区治安项目（LCPP）的实地调查，通过对LCPP和CRDF两个项目的参与者半结构化的访谈，搜集了从项目设计到执行情况的相关资料。

项目执行

社区治安项目从社区的具体需求出发，经过负责该辖区的警方高级官员许可，危机响应发展基金会（CRDF）为社区巡逻配备了一辆巡逻车、一位司机、一部手机。司机从社区居民当中聘请。项目从实施到具体管理都是由社区的项目委员会负责。项目提供的手机用来作为热线电话，可以随时反映突发事件。巡逻车上装有GPS定位系统和限速器，这两个设备可以对巡逻车进行实时定位，车辆的速度也可以控制在适合巡逻的安全速度内，通过监控GPS和电话的定位功能，可以同时掌握巡逻人员和巡逻车辆的位置。危机响应发展基金会聘请的技术指导人员对项目管理委员会进行培训，教导他们使用追踪巡逻车辆和车速控制装置的方法。

巡逻车和司机的配合可以在一定程度上补充警力不足的问题。有治安事件发生时，社区的居民习惯于拨打巡逻车上的“治安热线”，而不是直接报警。这就要求巡逻车的司机能够认真管理和负责“治安热线”，保证“治安热线”能够在任何时候都可以接通。在每个地区“治安热线”的电话号码都是便于记忆的数字组合，例如LCPP的电话是0722123321,0722是当地手机号码的固定前四位，后面的123321是非常方便社区成员记忆的电话号码。巡逻车的固定车位设置在距离警察部门很近的地方，比如警察的治安巡逻岗亭旁边。危机响应发展基金会还帮助没有警察巡逻岗亭的社区建立了固定的警用治安设施。

社区警务项目的执行范围与当地政府代表管辖的地理范围一致，因此也与当地警察负责的范围同样一致。以肯尼亚Lemelepo地区为例，每个巡逻班次有两位警察负责2000户居民。在有社区居民向社区巡逻车报告治安事件时，司机要向CRDF指挥部和警察局发送信息，随后巡逻车争取在十分钟之内到达案发现场。抵达案发现场后，司机还要继续负责向两个部门汇报具体案发地点。巡逻车每次出动之后，司机都要以书面的形式向当地警察或治安官员汇报，汇报的内容包括对案件的响应时间、出警情况、案件发生的地点、巡逻的地点。此外，巡逻车司机需要对该区域其余负责保安的人员进行走访，了解其的工作情况，以月报的形式总结汇报。图1表示的是社区治安项目实施的具体方法，对示意图的具体解释如下图所示。

图1 肯尼亚社区治安项目实施的具体方法

从CRDF出发的箭头表示其责任内容，包括以下三方面。

1. 负责与警方高层之间的沟通协调。

2. 提供巡逻车辆、聘用司机、购置手机及GPS定位系统。

3. 保证项目委员会的运行，管理项目资源（巡逻车辆、司机等）。

图 1中用粗体箭头标明的循环表示的是治安事件响应机制，当有社区居民拨打巡逻车上的治安热线时，司机协助警察出警。司机在交接工作的时候要对值班期间的巡逻情况向该地区的治安负责人、CRDF及社区委员会汇报，报告可以在一定程度上监督警察机关执法的透明度程度、责任意识及资源使用情况。

图1中右侧的图像，表示的是社区委员会，他们负责管理CRDF的资源和项目，监督保证项目的正常运行，通过委员会的形式支持CRDF以及与警方高层沟通。

高级警官和委员会中间的箭头，表示两者之间的沟通机制，其中包括反映警察的失职行为（带叉号的图标表示）。

项目管理

在危机响应发展基金会（CRDF）的核心概念中，最重要的一点是CRDF参与程度的最小化，以此促进社区居民的安全自治与自我管理，实现这一目标主要通过在社区内组建项目管理委员会来实现。委员会有固定的命名原则，委员会名称中必须含有所在地地名、“社区” “项目”等字样以象征社区对项目的支持。社区项目委员会一般包含六个职位：委员会主席、委员会副主席、秘书、副秘书、会计、志愿者管理经理。此外，项目管理委员会还负责巡逻车的管理、向社区内的居民征集捐款、捐款管理、项目日常开销的管理（司机的工资、巡逻车辆的日常维护费用）等工作，保证项目的资金稳定。

在某些地区，例如Lemelepo地区的LCPP项目还建有自己的办公室，办公室位于当地派出所附近，在社区与执法机构的沟通当中起到了重要的作用。与此同时，在这一地区的治安问题上，在CRDF的监督下委员会也承担了联系社区居民、执法机构、当地政府的重要职责。

鼓励举报警察不当行为的海报

秉承民主治安原则

在项目实施之前，社区成员遭遇突发治安事件的时候，是不愿意主动与警方联系的，他们担心受到警察的恶言相对或受到不公正待遇。通过CRDF对委员会的支持和不断建设，委员会逐渐在监督警察不当行为上起到了越来越重要的作用，也从一个方面减少了警察腐败行为发生的可能。

在社区居民遭遇治安问题的时候，他们更愿意拨打“治安热线”而不是直接报警，原因在于他们对警察缺乏信任和信心。在社区治安项目的参与下，能够保证每次出警的整个过程都在社区监督人员、警方监督人员、当地政府官员的监控之下，因此执法人员明白必须要对自己的一切行为和决定负责。

在某些社区治安项目实施的地区，有些居民认为社区治安项目在治安效果上更高效和可靠，因而没有再自行雇用安保公司来保证财产安全，他们选择直接把预算拨给社区治安项目。例如在Lemelepo地区的一户居民，以前每月向私人安保公司缴纳76英镑， 其中41英镑是日常安保费用，35镑是安保人员出任务的费用，而且安保公司抵达案发现场通常需要一小时（因为保安公司需要先开车到Ongata Rongai联系当地的警察，这个过程至少需要一小时的时间）。而犯罪分子同样知道报警与出警之间需要一小时的时间，因此有充分的作案时间。通过社区治安项目，可以使社区居民与警方之间建立更好的信任，居民与警方之间的沟通不用再通过私人的安保公司，社区居民也可以直接向警方提供可能发生犯罪的情报。

通过社区治安委员会，社区的居民也可以提出自己在安保方面的需求，警方也可根据居民的需求调整工作的重心，这是民主警务的核心要义。

在项目实施的肯尼亚Lemelepo地区，执法机构和社区居民都认为当地的治安状况有所好转，根据案发记录本（执法机构记录报案情况的记录本）的记载，项目执行的三年中案件发生的数量减少了80%～90%。现在执法机构接警的案件主要是由社区内部矛盾引起的，比如保洁人员盗窃雇主财产案件等。

挑战与局限

社区治安项目执行过程中面临的一大问题就是资金的筹集。虽然项目的受益者是全体社区成员，但是个别人员存在“我的邻居捐款了，我就不用捐了”类似的想法。巡逻的车辆是项目最直接可见的表现，车辆是白色的尼康4×4巡逻车，车身上用黑色标有“社区巡逻”的字样。另外一个问题是道路条件问题，项目实施的主要方法是车辆巡逻，因此在道路畅通的地方巡逻的效果很明显，但是在道路不通畅的地区，比如临时居住区巡逻车辆难以到达，巡逻的效果难以体现。项目在低收入地区很难开展和持续，相较于中等收入的社区，项目执行的费用难以筹集。

启示

在有关部门对社区治安项目进行官方评估后，该项目得到肯尼亚安全内阁的充分肯定。在Lemelepo地区通过透明可靠的项目管理体系，提高了当地执法机构的办案效率和责任意识，出警的时间也缩短到十分钟以内。社区治安委员会管理的巡逻车成为社区治安与执法机构联系的重要渠道，同时由CRDF提出的社区治安概念也在执法机构建立民主警务的工作当中起到了重要的促进作用。因此社区治安项目今后可能会在肯尼亚道路条件允许、社区支持度高的地区广泛普及。

总结

“兰斯利”报告中提出的民主警务原则是肯尼亚警务改革的核心指导思想。民主警务原则要求执法人员提高责任意识，做到执法透明、坚持程序正义和保护公民权利。建立积极的警民关系对警察执法合法化有着重要的意义，社区治安是这其中的一个重要策略，也是“兰斯利”报告中提出的建议之一。在民主警务的改革进程中同样存在着挑战，最主要问题集中在执法机构执法环境的腐败和滥用职权。虽然困难重重，但在CRDF的帮助下，在社区居民的共同努力下，在各方资源的支持下，在责任机制的建设下，社区治安项目在肯尼亚部分地区改善当地治安状况上取得了明显的成效。■