践行“大粮食安全观”建设高水平粮食安全保障体系

文/姚少平

践行“大粮食安全观”建设高水平粮食安全保障体系

文/姚少平

“民可百年无货，不可一朝有饥。”粮食安全关乎民生，关系经济全局，影响社会稳定和国家主权，是治国理政的头等大事。2016年3月，浙江省委、省政府为贯彻落实国家粮食安全新战略，切实履行“配置资源保安全，发展产业活经济”两大使命，构建高水平粮食安全保障体系，率先提出了牢固树立“大粮食安全观”的新理念、新要求。

一、新形势下确立“大粮食安全观”的必要性

近年来，我国粮食生产连年丰收、流通能力显著提升，确保了粮食安全，使13亿人的饭碗牢牢地端在自己手里，但同时出现了一些新情况、新问题，对粮食工作提出了严峻挑战。从生产环节看：一是耕地、淡水等资源环境“硬约束”加剧，发展粮食生产的制约因素增多；二是产销脱节，部分品种阶段性过剩严重；三是种粮成本上升，高产量与低效益并存，农民增收难、财政负担重。从需求环节看：一是随着二胎政策全面放开及城市化加速，粮食消费需求呈刚性增长趋势不会改变；二是随着居民收入水平提高，粮食消费升级加快，品种、品质结构矛盾日益凸显。从粮食市场看：一是供求总量紧平衡状况在较长时期内不会改变；二是国有粮食企业库存高企，价格倒挂，“去库存”任务艰巨；三是粮食质量安全隐患多。从政策层面看：农业持续发展面临粮食提价和政策补贴两个“天花板”，生态环境和资源条件两道“紧箍咒”，可供选择的政策余地越来越少。

笔者认为，这些问题和矛盾的存在，主要是传统粮食安全观已不适应我国经济发展新常态，侧重追求数量，生产与消费脱节，市场机制不够健全。只有按照中央提出的“五大发展理念”，以深化粮食供给侧结构性改革为目标，才能破解粮食经济中存在的矛盾。这其中,确立“大粮食安全观”十分必要。

一是贯彻落实国家粮食安全战略的必然要求。2014年中央经济工作会议、中央农村工作会议确立了国家粮食安全新战略，提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的二十字方针，划定了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线，明确了“中国人要把饭碗牢牢端在自己手中”的目标。这是新常态下党中央对我国粮食安全战略的最新定位，实施这一新战略，客观要求摒弃过去那种只重生产、收储，只重数量安全的传统粮食安全观，确立从“大粮食”出发，谋划粮食安全完整生态链的“大粮食安全观”。 国家粮食局为落实国家粮食安全新战略提出了粮食工作“配置资源保安全，发展产业活经济”两大使命，拓展了新形势下粮食工作的内涵，“大粮食安全观”就是“两大使命”浙江化的具体实践。

二是提高粮食安全保障能力的客观需要。浙江省“七山一水两分田”，人均耕地面积仅0.5亩，不到世界平均水平的14%，约为全国人均耕地的1/3。随着城市化步伐加快，1996年以来，全省年均净增建设用地约40万亩。粮食总产量自2006年以来连续十年低于80亿公斤，粮食自给率平均每年以将近1个百分点的速度在下降，2015年自给率只有36.4%，产需缺口超过1300万吨。浙江的粮食安全保障再也不能像过去那样，眼睛只盯住半亩耕地，生产依赖水稻单一种类，政策偏重生产环节，要放眼整体国土面积，提高各类耕地及非耕地资源的利用 ；要着眼全方位“大种类”，坚持水稻与旱粮并重；要从粮食全产业链谋划，促进一二三产业融合发展。这就要求立足浙江省情粮情，牢固树立“大粮食安全观”的理念。

三是推进粮食供给侧结构性改革的重要举措。近几年来，国内粮食市场高产量、高成本、高库存、高进口“四高叠加”，收购与销售、产区与销区、国内与国际、原粮与成品粮价格“四个倒挂”，存在这些问题的深层次矛盾就是粮食产业经济结构失衡、供需不协调所导致的。要从根本上解决这一问题，必须从供给侧结构性改革入手，使粮食生产、购销、储备、加工、科技服务等围绕“最终消费”这一目标来安排。要减少盲目的行政干预，让市场在资源配置中发挥基础性作用，逐步建立起以“消费为导向”的粮食产业经济体系，更好地满足居民优质化、多元化粮食消费需求，推动粮食产业转型升级、提质增效。

四是转变粮食工作理念方法的明智选择。粮食安全问题“上热下冷”倾向明显。不少地方在上个世纪末实施的粮食流通体制改革中，只重“减法”甩包袱，忽视“加法”谋发展。有的市县粮食管理部门，职能弱化，人员配置不足，难以高质量完成工作任务。有的地方粮食部门基本上只管粮食“收购”和“储备”，粮食局似乎成了“收购局、储备局、流通局”，路子越走越窄，粮食部门也日趋边缘化。确立和践行“大粮食安全观”，要求粮食工作从收储为主向收储加运销全方位转变，管理服务对象从国有粮食企业扩展到全社会， 真正做到“立足粮食、跳出粮食”，从经济、民生、发展的大局出发，立足长远谋划粮食工作和事业发展，走出一条持续发展的粮食工作新路子。

二、“大粮食安全观”的主要内涵

“大粮食安全观”是指在遵循自然法则、尊重经济规律的前提下，从大粮食视角谋划，全面促进粮食经济全产业链协调、可持续发展，以满足人们日益丰富、不断增长的消费需求的粮食安全工作新理念。其主要内容从产业链关系上看包括生产、加工、购销、储备、消费和科技服务安全，从逻辑关系上看包括数量、质量和生态安全。它是产能安全与产量安全、供给安全与消费安全、流通安全与储备安全、生态安全与质量安全、粮食安全与食物安全并重的全新的粮食安全观。其核心要义和实现路径就是要树立“五大理念”，做到“五个并重”：

（一）树立“大种类”的理念，坚持水稻与旱粮并重，重点在旱粮端发力

“粗粮产业化、杂粮主食化”是国家新粮食安全战略的重要内容，也是向非耕地资源要粮食的重要举措，它既能提高土地利用率和粮食生产能力，又能适应消费多样化、营养化的需要。浙江省人多地少，且粮经争地矛盾突出。在耕地开发已近极限的情况下，发展旱粮生产的潜力不小。要维持相应的粮食生产能力，减缓粮食自给率下降速度，提高粮食安全保障水平，必须牢固树立“大种类”的理念，坚持水稻与旱粮一起抓，并在大力促进旱粮生产上做好文章。

（二）树立“大储备”的理念，坚持“官储”与“民储”并重，重点在“民储”端发力

我国现行粮食储备体系是以国家和各级政府储备为主的一种机制，分散的生产者很少有正常储备，广大消费者很少有安全储备，经营者逐利考虑买涨不买落，往往是粮价上涨趋势中多储，下跌中少储或基本不储。一旦遭受自然灾害或突发事件，加工、物流、供应等环节很难适应居民每天消费需要的短期冲击，而且加重了国家财政负担。所以践行“大粮食安全观”，大力倡导社会化储备，储粮于民，补齐粮食储备体系短板，既是当前去库存、缓解国储压力、减轻财政负担的需要，也是完善粮食储备体系和安全应急体系的客观要求。

（三）树立“大粮源”的理念，坚持省内、省外粮源并重，重点在供给端发力

2005年以来，浙江每年粮食产需缺口超过100亿公斤，目前自给率只有1/3左右。资源、环境空间约束和刚性需求增加双重挤压，产需缺口大的状况难以改变，“十三五”期间粮食对外依存度将达68%左右。因此浙江省粮食工作必须长期树立“大粮源”理念，坚持“两种手段”结合并用，“两个市场”“两种资源”一起利用，以保障粮食消费和经济发展需要。

（四）树立“大产业”的理念，坚持政府有形之手和市场无形之手并重，重点在粮食产业端发力

浙江是经济强省，粮食产业经济却与整体经济发展水平很不相称，2015年全省粮油加工企业总产值在各省（区、市）中排名靠后，并且普遍规模偏小，产业层次较低，区域分布不平衡，产业链不完整，竞争力不强。多数粮油加工企业以初加工为主，粮食转化与主食产业化企业只占15.6%。为此，浙江省政府于2016年10月出台了《关于加快粮食产业经济发展的意见》，积极探索具有浙江特色的粮食产业经济发展新路子，促进粮食产业结构调整并迈上中高端水平。

（五）树立“大消费”的理念，坚持粮食数量和结构并重，重点在结构端发力

随着居民生活水平不断提高，人们的膳食观念日趋科学合理，对食物的多元化需求已然成了一种客观趋势。人们不但要求“吃得饱”，更要求“吃得好”“吃得安全”、“吃得营养”、“吃得健康”。把粮食功能从填饱肚子提升到健康营养，意义重大，粮食部门要顺应这个趋势，从注重数量向重视品质结构转变，大力推进粮食供给侧结构性改革，以市场为导向、以满足消费为目标，让“中国好粮油”走进市场、走进家庭，把粮食这篇文章做得更大更强、更加丰富多彩。

三、贯彻落实“大粮食安全观”的思路举措

树立和落实“大粮食安全观”，浙江的粮食工作要立足粮食供给侧结构性改革的主线，围绕“五粮五保”发展重点，补齐短板、强化支撑、提升发展，努力构建高水平粮食安全保障体系。到2020年，实现“粮源更充裕、储粮更生态、产业更壮大、市场更活跃、监管更规范”的目标。

（一）内外聚粮保粮源

稳定发展粮食生产特别是旱粮生产，省内粮食产量稳定在750万吨左右，确保一定的粮食自给率。完善“订单粮食”收购政策，做好粮食收购工作，推进粮食收购“一站式”机械化服务。建立“三位一体”的粮食产销合作模式，重点推进周边省、东北地区，以及河南、山东等中部粮食主产省的合作，省外粮源基地达到500万亩。充分利用国际市场粮源，重点进口浙江短缺的粮食品种。通过多措并举，吸引省外、国外粮源进入浙江市场，弥补并满足浙江巨大的粮食产需缺口和消费需求。

（二）生态储粮保应急

按照“仓廪现代化、储粮生态化、信息智慧化、管理星级化”的标准，实现从传统“四无粮仓”向现代“四化粮库”的跨越，全面提升粮库建设和管理水平，有效储备仓容达到700万吨。大力推广应用综合控温、充氮气调、仓顶光伏发电等绿色生态储粮新技术，全省绿色生态储粮仓容达到有效储备仓容的50%，实现储粮生态化，确保粮食储得好、调得动、用得上。大力推广和鼓励重点粮食消费（伙食）单位、城乡居民适度储存粮食，实现“官储”与“民储”相结合，建立健全全社会粮食安全共担机制，切实提高全社会粮食安全保障水平。

（三）产业兴粮保发展

立足粮食产业发展方式转变，按照粮食供给侧结构性改革和全产业链建设的要求，以先进科技、人才为引领，以规模化、品牌化为抓手，以粮食加工为重点，积极探索具有浙江特色的粮食产业经济发展新路子。全省粮油加工能力达到1500万吨，粮食产业总产值达到1000亿元。粮食加工业布局更加合理、发展水平明显提升，粮食产品结构更加优化，粮食产业经济活力明显增强、质量效益显著提高。

（四）市场活粮保供应

充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时更好发挥政府指导作用，科学规划粮食市场布局，加强基础设施建设，培育多元市场主体，推进流通方式创新，打造“粮食+互联网”，加快构建统一开放、竞争有序、高效畅通、安全规范的粮食市场体系。全省粮食批发市场现货交易量达到800万吨，网上市场交易量达到300万吨，80%以上社区、乡镇建成“放心粮油”示范店，散粮流通份额占原粮流通总量达到80%以上。

（五）依法管粮保质量

按照建设法治粮食和依法行政的要求，加强监管粮食队伍建设，认真履行法定职责，建立健全粮食质量安全风险监测、超标粮食召回、粮食质量安全信用档案、“双随机、一公开”监管、举报投诉等五大管粮机制，严格依法管粮，确保粮油质量安全。

（作者系浙江省粮食局党组书记、局长）