我国农业保险保费财政补贴存在的问题

刘吉军

[提要] 自农业保险进行保费财政补贴以来，我国农业保险发展速度与规模都大幅提高，财政补贴成效显著，但现阶段我国农业保险保费财政补贴中还存在如下问题：补贴比例不合理，补贴对象不明确，省际补贴差异性较小，市县级政府财政压力巨大，补贴品种较少、范围小，财政补贴中壁垒与寻租问题凸显。笔者通过对上述问题逐一分析，最后有针对性地提出对策建议，希望通过本文的论述能够为以后农业保险保费补贴的改革与调整提供参考意见。

关键词：财政补贴；补贴比例；保费构成

中图分类号：F81 文献标识码：A

原标题：现阶段我国农业保险保费财政补贴存在问题分析

收录日期：2016年12月5日

一、引言

我国在2007年由中央出资10亿元开始在吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古六省区实施农业保险财政补贴试点，仅此一年农业保险原保费收入达51.8亿元，同比增长512%。试点取得初步的成效之后逐渐扩大了补贴的农作物产品种类，提高了补贴的比例，同时补贴区域也迅速扩大至全国。2007年之前我国农业保险发展规模较小与农险增速较慢是学界已达成的共识，不再赘述；2007年后，保费增速与财政补贴增速度都大幅提高，财政补贴比率趋于稳定（实际远大于76%，其中包括部分商业性农业保险保费收入未剔除）。2015年我国农业保险保费收入374.72亿元，较2008年的保费收入110.68亿元增长了3.39倍，年均增长42.32%，农业保险受益农户达3，386.85万户，已决赔付达226.99亿元，政策性财政补贴达到293.1亿元，可以看出财政补贴在农业保险的发展中起到了巨大的作用，保费财政补贴取得的效果明显。2007～2015年，中央财政共拨付保费补贴资金780多亿元，年均增长27%，累计为14亿户次农户提供风险保障超过7万亿元。

二、现有补贴中存在的问题

农业保险的财政补贴是发展农业保险的必要条件，是构成有效农业保险市场的基础（庹国柱，2008），现阶段我国政策性农业保险的发展势头良好，但农业保险保费财政补贴在施行过程中还是存在以下问题：

（一）财政补贴总体比例不合理。现阶段，我国农险财政补贴还是初级阶段，实施未满十年，各种配套措施逐渐完善，随着时间的推移财政补贴比例逐年提高。我国从2008年到2015年政策性农业保险保费的实际收取数额，保费构成中主要是来自财政的补贴，财政补贴分为中央、省级、市县三层级的“层层联动”方式，大部分的保费是由三级财政负担，由财政供给，由农民实际缴纳的保费，与整个保费收取的总额相比较小。财政补贴比例规定三级补贴比例，加总后东部高达80%，中部为85%，西部90%。特别值得一提的是，在少数乡、镇和村一级为节省挨户收取少量保费的成本，干脆替农户缴纳本应由其缴纳的10%～20%保费。最终，我国政策性农业保险补贴的总体比例可能达到80%～100%。根据世界银行调查的全球65个国家的保费平均补贴比例44%，加上对管理费用和再保险补贴的平均达到68%左右，相比较而言我国的农业保险保费补贴比例几乎是其两倍。多数国家开展政策性农业保险较早，积累了大量的经验，已经形成了成熟的财政补贴方式，而我国进行农业保险政策性补贴不足十年，如此高的财政补贴长期继续施行必然会引起各方面的问题。

（二）市县级财政补贴压力巨大。现阶段中央和省级财政对农业保险支出逐年增加，加之我国重视三农发展，对农业保险财政补贴支出越来越多，压力增大的现象反映也较隐晦。就现阶段我国农业保险的发展增速来看，其补贴数额将会进一步增大，对比国外的农险补贴前后期逐渐缩减的补贴发展趋势，就我国如何进行可持续发展政策性农业保险对于中央和省级的财政补贴提出了更高要求。中央财政与省级财政对农险财政补贴的压力不显化，但现阶段市县一级的补贴压力已经凸显。市县一级由于是财政补贴的底端，我国补贴“层层联动”的方式决定市县一级是政策性农业保险能否顺利进行的基础，市县级的补贴决定政策性农业保险的发展规模，而一般市县一级的财政来源在我国中西部地区比较单一且数额较少，财政支出却众多，就现阶段市县级财政巨大的赤字已经形成共识。如何合理地进行政策性农业保险在市县一级实施到位或进一步充分扩展补贴的范围与品种显得尤为重要。西部农业大省新疆的市县级2008～2015年的应该支付的财政补贴数额与实际补贴数额，实际保费财政支付数额与应该支付数额之间差额较大，多数年份近乎有一半多不能支付。差距最大的2013年实际支付大概是应该支付的5倍之多，其财政的实际偿付能力极其低下。中西部大多数省份的市县级财政状况与新疆类似。现阶段多数市县一级的财政负担过重或财政赤字对之后农业保险的发展势必造成制约，对省级财政、中央财政、市县级财政如何调整提出了更高的要求。

（三）保费的补贴对象不明确。农业保险费根据诸多学者分析可以分解为纯保费、营业管理费用、风险附加保费和预定节余保费、再保险费构成。

纯保费是对预期损失赔付成本，一般以自然灾害损失为主，用F表示：F=E（L）=E（A-Y）=■（A-y）p（y）dy，其中A表示保障水平，Y表示最终收获，L=A-Y为损失，密度函数为p（y），而农业保险的风险损失很难预期，所以最终纯保费只是根据以往的农业相关数据测算，根据据调查主要农作物保险的纯保费一般是在7%以上。营业管理费用是保险人宣传定损赔付承包中的各项支出的营业管理费用，包括宣传展业、承保签约、查勘定损和理赔兑现等经营管理业务的必要支出。农业保险由于其特点决定了管理费用较高，实践中管理费用一般为F=f×纯费率=f×P，f为管理费用系数（根据以往数据占比得到）。发达国家的管理费用由于其规模巨大占到30%～45%，我国小规模分散的农业经营模式决定了管理费用更高。风险附加保费是解决超出预期的农业保费支出，一般设定风险附加系数r，即风险附加保费R=r×P。国内的保險费率一般取值r=15%。预定节余保费=s×P。s表示预定节余率，它是开办任何险种与厘定费率之前预设的比例，以达到农业保险的业务开展可以收入支出达到平衡或者稍有结余。通常取s=5%是我国开办保险时的一般取值经验。再保险的费用还有未来巨大灾害开展费用也按一定的比例w计算，K=w×P，一般w我们取5%左右。

根据以上论述，最后农作物保险的保险费率G=（1+r+f+s+w）×P，而财政补贴我国一般大于80%G，但现阶段我国的补贴是一种粗方式的，一笔直接补贴给保险公司，至于其中具体的运用也只是账面上的核算。笔者通过对保费构成的五个部分的细化与其所占的比例的分析，收取保费是多方面与多方向、多用途的，而补偿却是一笔性的糊涂支付，无疑精细化、集约化、有针对性地进行补贴将使效率与效果发生明显的转变。

（四）补贴政策全国差异不明显。尽管财政补贴分为了东、中、西三个大的区域，中央补贴比例变化东中部（35%）、西部（40%）并不明显，省级补贴一般由中央规定（25%左右），但就比较东部省份与西部省份的农业发展状况、农民收入来源、农民人均纯收入、农业是否为此省份的主产业、农业市场环境、自然因素等多方面条件东、中、西部差距巨大，而农业保险财政补贴比例却相差不大，同时各个省份在区域内部的差异又有进一步的细化，不平衡进一步凸显。几乎没有比例差异的大区域补贴与没有任何差别的区域内部的补贴，使财政补贴的针对性与补贴的效果都下降，并造成财政资源的浪费。

（五）补贴品种少且保障水平低——以新疆为例。新疆是开展农业保险最早的省份，新疆的农业保险发展就是全国农业保险发展的缩影。截至目前，新疆农业保险产品品种总数超过41个，其中中央政策性品种12个，包括棉花、小麦、玉米、水稻、大豆、油料作物、马铃薯、糖料作物、森林和能繁母猪、育肥猪、奶牛（2007年为棉花、小麦、玉米、水稻、大豆、能繁母猪；2008年新增油料作物、奶牛；2012年新增马铃薯、糖料作物；2013年新增森林、育肥猪）；地方政策性品种主要有3个，以林果业、畜牧业和设施农业三个品种为典型代表。我国农作物除以上品种外，还有上百种的农作物的风险完全没有分散与保障，究其主要因素是没有财政补贴，农业保险难以以商业性的模式开展，与美国等发达国家上百种的财政补贴开展农业保险形成鲜明的对比，差距不小。

此外，参保区域偏少。从种植业保险来看，小麦、棉花主要农作物的保险覆盖面积实际还不足70%，其他小品种的覆盖水平更低，与“全覆盖”的农业保险目标还有较大的距离。同时，保障水平较低。就目前开展的大多数农业保险都是以物化成本为主的自然灾害风险，目的是达到灾后农户可以恢复生产为目标与出发点，只是对成本的保障。但根据保险对农作物的自然灾害风险还有市场风险等所有的风险提供保障才是广义农业保险，就如何对市场风险进行分散尚未大面积的进行，但最新的一些试点已经开始，比如新疆的棉花产量保险，福建的蔗糖价格保险等。

（六）补贴造成行业壁垒与寻租现象。由于现阶段主要是由中央与省级财政进行补贴，农业保险服务网络区域内由最初试点进行时的一两家保险公司能够实际（其中权利的寻租严重）与政府进行对接，之后逐渐形成农险市场壁垒。例如，新疆具备农业保险经营资质的市场主体有人保财险、中华联合、太保财险、国寿财险、信达财险，但从市场份额来看真正经营农业保险的公司只有中华联合与人保财险，占比达到95%以上，只有2008年人保第一年获得10%的经营地方，之后不断的萎缩，其他有资质的公司均被阻止在壁垒之外，再加上内部的寻租问题突出，市场没有竞争性与活力。再如海外的农业保险公司四川安盟，其市场份额逐渐缩小，主要是财政补贴不到位，而一般解释为国外的农业保险公司为何要给予其财政补贴。

三、对策建议

笔者对上述所存在的问题提出以下对策建议：

（一）以隐性手段适度降低补贴比例。我国农业保险补贴比例是全球最高，但高补贴在未来的农业保险发展中对于农民的参与率的影响和对保险公司的供给影响的程度将趋于弱化。根据国际发展经验，后期进行保费补贴比例的逐渐降低则成为了趋势，我国应该逐渐地降低补贴的比例，而降低的方式笔者认为绝不能以名义补贴比例大幅降低为手段，而是采取隐性的比如：实际支付额度的配给的降低与税收或分散补贴的项目等多种方式进行。

（二）减小或者免除贫困市县一级的财政补贴。针对东中西部市县的财政收入进行合理的调整，降低或免除贫困市县级的财政补贴的比例。根据最新金融司的文件，中央财政农险保费的补贴比例，将由目前的中西部40%、东部35%，提高至中西部47.5%、东部42.5%。据笔者了解，像日本和美国等发达国家其财政补贴只有中央进行，美国的州县和日本的府道县并不进行财政的补贴，逐渐缩小财政压力大的各省市级补贴是发达国家比较成熟的经验。

（三）财政补贴针对保费耗损有目标的补贴。保费精细化进行补贴，即把原来的补贴额度按照保费构成的具体对象和比例进行补贴，而不是继续采取粗放式一次性补贴给保险公司，其内部补贴运用存在较大争议与不透明性。通过对保费构成不同对象的补贴可充分调动各方的积极性。根据补贴保费构成项目针对性的补贴，使补贴更加合理化，逐渐形成一种比较好的激励机制，提高补贴的效率和效果。

（四）施行差异化保费财政补贴。根据上文我国农业保险的财政补贴政策，东中西部的补贴比例差距并不大，但就其分区而言过于粗放，其中笔者认为应该按照农业在一个省份的发展状况，农民人均纯收入，农业发展的产业化水平进行更细化多级的保费补贴的比例调整，第一层级省级区划；第二层级在省份内部施行差异化的浮动性补贴。

（五）提高保障水平与构建竞争性市场。增大财政补贴的品种，进一步完善补贴体系，扩大政策性农业保险的覆盖范围是农业保险更进一步发展的必然趋势，也是更好地保障农民生产生活的重要手段。逐渐构造形成具有多家保险公司竞争的政策性农业保险市场，形成进入退出的相关法律法规。允许更多具有农险经营资质的公司参与政策性农业保险，并构建相应的测评体系，逐年考核与奖惩，进一步活跃农业保险市场，提高农业保险的保障水平，可以借鉴国外的相关政策法规再结合我国的实际情况进行制定。

主要参考文献：

[1]王秀芬，王春艳，李茂松.我国农业保险财政补贴机制存在的问题及相关建议[J].农村社会保障，2012.11.

[2]度國柱.略论农业保险的财政补贴[J].金融与保险，2011.4.

[3]段学慧.农业保险财政补贴问题研究进展与展望[J].经济纵横，2012.3.

[4]张祖荣.农业保险的保费分解与政府财政补贴方式选择[J].财经科学，2013.5.