政府领导力创新：理路、界面与维度

毛光霞

[摘 要]

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系与治理能力现代化”的重要使命。与之相适应的是，政府领导力的理念价值与实践路径亦要求随之而变。适应推进国家治理体系和治理能力现代化的任务，依循建构与演化相结合的政府领导力创新理路，从宏观、中观和微观三个界面以及实、时、式、试四个维度出发，在坚持党的领导、领导干部主导、制度完善与人民主体相结合的进程中不断推进政府领导力创新。

[关键词]

政府领导力；治理；创新；制度

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）02-0021-03

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大课题。国家治理是一个复杂的系统，包含治理主体、治理目标、治理制度、治理能力和治理价值观等多个要素。治理主体在治理价值观的指导下，按照治理制度为实现治理目标而行动，目标达成与否需要健全的治理能力，其中最为突出的就是政府领导力问题。在推进国家治理体系与治理能力现代化的新形势下，政府领导力创新成为摆在领导干部面前的紧迫事宜。

一、政府领导力创新的理路：建构与演化

政府领导力是什么、不是什么一直较为模糊。比较常见的观点是把政府领导力等同于控制能力、操纵能力，更有甚者，认为政府领导力是领导人的权威。事实上，在政府领导力创新的方法上有两种不同的思路可以借鉴：自上而下的理性建构主义路径与自下而上的实践演化主义路径。

在建构主义路径的视野中，侧重于理性创制，认为政府领导力创新的根本在于建构完善的政治制度，用理性思辨的能力去追求政府领导力创新的可能。通常而言，我们所说的建構主义思路指的是“顶层设计”，要求政府在充分调研、专家咨询、网络问政等基础上设计出制度理路和规划愿景。一个好的“顶层设计”，意味着社会中的政治团体、经济团体、文化团体、教育团体和社会团体等组织能避免盲动，找到正确的前进方向；意味着各组织在制度范围实现良性互动；意味着制度所提供的激励能促使各个组织作出反应和反馈。当然，要承认的是，理性思辨的推演模式并不全然排斥经验事实、理论借鉴。事实上，总结地方经验以升华成理论、参照他者经验教训以完善实际规划是建构主义的重要依据。我们很难想像纯粹逻辑推演的建构，那将是不切实际的。然而问题是，我们现在的政府领导力创新似乎没有章法，“一任领导一张图”的情况比较严重。“顶层设计”要求“科学的、切合实际的、符合人民愿望的蓝图确定之后就要保持其稳定性与连续性，要一张蓝图绘到底，一个目标干到底，一任接着一任干，不变调不折腾不反复，不求轰动效应，不做表面文章，不能因为领导干部的变更而变更目标与工作方式，尤其是不能为了显示政绩而另搞一套”。[1]

演化主义路径怀疑建构主义的完全理性，认为理性主义的建构规划可能会造成“一刀切”，追求毕其功于一役。诚然，一步到位、一竿子到底的思路既不利于地方积极性和主动性的创造发挥，因为完全理性者经常会犯“致命的自负”；又不利于在变化中调整，因为没有办法预测社会发展过程中人的直觉、情感和态度等非理性因素的偶然性。在演化主义路径的视野中，更偏重于传统、经验和积累，认为政府领导力创新是渐进式的，是有限理性的。要求政府领导力创新遵循“试点—总结—推广”的理路，“以审慎的试错原则为指导，避免因追寻尽善尽美、美轮美奂的理想目标而导生的大规模理性盲动主义。”[2]这就在一定程度上克服了理性建构主义本身带来的“粗糙”和“简化”的弊病。因而，演化主义的政府领导力创新思路也就更注重在社会秩序稳定的基础上追求摸石过河经验的累积效应，以基层试点带动上层突破。在这一理路看来，直面基层的政府领导力创新最能把握实际问题、回应民众期待和满足不同人群需求，自然也就应该选择从底层突破，重视基层政府领导力创新的经验与教训。与此同时，渐进主义允许试错式的创新，因为成熟定型的创新经验需要时间的保证，而渐进主义的探索路径恰恰能给予创新以一定的空间和时间。

虽然，上述两种理路源于两种不同的哲学思辨，在具体实践中又有着不同的表现形式，但在现实政治生活中，两者往往结合共生：“靠顶层设计明确方向，用基层探索投石问路，是富有中国智慧的改革经验。”[3]改革开放的历史表明了“顶层设计”与“摸石过河”结合的可能，只有两者的结合才能克服彼此的弊端，政府领导力创新才能在内生演化、渐进改进中做到愿景规划与实际运作的结合。

二、推进政府领导力创新的三个界面：

宏观、中观与微观

宏观层面：在框架愿景上推进制度的成熟定型。政府领导力创新要有战略意识和前瞻性，具有远见卓识，长远眼光，为未来设定愿景、谋划机会、规划方案，不能仅仅着眼于当下，满足于某一具体问题的解决。“管理面向现在，应对复杂性；领导面向未来，推进变革。”[4]这也就是说，直面现在只是管理领域的事情，只有面向未来才是领导领域的事情。1992年邓小平提出，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[5]。良好的政治制度是人类理性和社会文明的重要载体，而任何社会理想和理论主张从“应然”到“实然”的转化，需要不断的探索和实践。因此，政府领导力创新不能仅仅局限于现阶段任务的处理与目标的完成，更重要的是致力于政治制度成熟定型与完善。

中观层面：在理论机制意义上推进政策的恰适有效。一个不容忽视的问题是，虽然我们形成了较为系统的制度与制度运行框架，也就是解决了制度内部逻辑自洽的问题，然而我们制度运行的机制却在很大程度上称不上有序、有效，政策始终“走在路上”、服务始终“停在嘴上”、实惠没有“落在身上”的情况不可谓不普遍，这也就导致了政府领导力创新乏力的情况。政府领导力创新的中观层面要求在宏观的制度、战略和框架的基础上进一步聚焦到具体的理论与机制，着力解决制度运行的主要矛盾与现实制约，以解决好“最后一公里”的问题。

微观层面：在问题导向上推进基层经验的凝练提升。其注重的是处于一线的基层与个体行为者经验的探索、凝练与总结，“摸着石头过河”与“试点—总结—推广”的经验理路被视为基本路径。就“摸着石头过河”而言，对于政府领导力创新的感知更加强烈，尤其是直接面对民众的基层政府与官员更加需要在实践中摸索领导方法的改进，更有可能在现有制度框架中寻找创新的可能与机遇，追求领导能力的提升。因此，我们的政府领导力创新要给一线的基层以充分的空间和时间，不管是政策上的便利还是思想上的解放，抑或是外部的支持，要让好的做法和方法在实践中成熟，在成熟中定型。就“试点—总结—推广”而言，我们将近40年的改革开放在很大程度上就是处于一线的基层在国家相关政策便利与自身改革精神的结合下进行的创造性的探索式进步。我们的各个省市区县差异较大，不可能搞“一刀切”，也不可能寄希望于“一招鲜吃遍天”。

三、政府领导力创新需把握的四个维度：

实、时、式、试

夯实根本。政府领导力创新是在坚持中国特色社会主义制度的基础上进行的。由根本制度、基本制度、具体制度构成的中国特色社会主义制度具有巨大优越性和强大生命力，要坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。十八大以来，习近平总书记就改革发展与稳定、内政外交与国防、治国治党与治军等做了一系列重要的部署，形成了一整套治国理政思想，贯穿其中的就是中国特色社会主义制度。

把握时点。政府领导力创新要在关键时刻把握关键节点。纵观改革开放以来的政府领导力创新，不论是政府体制改革还是政策法规调整都是由特定的历史背景和历史事件触发的。由于关键节点常常蕴含社会变迁和经济发展的强大潜力，当这些潜力迸发时相应的对政府领导力的要求也相应提高，所以不失时机的进行政府领导力创新往往会事半功倍。这就要求领导干部要审时度势、因势而谋、应势而动、顺势而为，对各种形势加以研判，科学分析，运用正确的立场、观点、方法分析现有问题，寻求路径突破。

多种方式。政府领导力的創新不能千篇一律，一花独放不是春，万紫千红才是春。在新形势下，政府领导力的创新要秉承各式各样的传统，不同发展阶段、不同地区民族的政府领导力创新不可能要求千篇一律，要在保证中央权威的前提下充分给予自主权，调动其积极性主动性。改革开放以来我国的经济转型实践表明，中国不同区域之间制度变迁和演进路径存在着相当大的差异。这是由于在不同环境和经济结构条件下的地方政府在与当地经济组织的互动学习、创新实践中会形成具有当地特征、当地标志与当地习惯的行为模式。

试错精神。政府领导力创新不能停滞不前，更不能一蹴而就，而是在不断的试点中总结经验以固化机制的。因此需要有试错精神，在认识不足与实践缺乏的情况下要包容错误，更何况创新本身就是对未知的探索，因而创新本身就包含着试错的含义。不过，这里要理顺两对关系：一要“敢试错”和“允许试错”。“摸着石头过河”是富有中国特色、符合我国国情的改革方法，同时“试点—总结—推广”的改革模式已被证明是低成本的改革路径。既有试点，就可能会失败，敢不敢创新才是走出创新的第一步。要有敢于试错的勇气，给予创新一定的发挥空间。二要“真试错”不要“假试错”。试错，并不是纵容下级犯错，将失败的经验总结推广。试错也是有原则、有界限、有责任的，要坚决抵制打着试错的幌子行损害公共利益的利己行为，坚决制止无常识、无知识、无章法的恣意妄为行为。

四、在坚持党的领导、制度完善与人民主体的结合中推进政府领导力创新

关键在党的领导。办好中国的事情，关键在党。要加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的领导水平和执政能力，确保创新型政府领导力建设取得成功。党是政府领导力创新的领导者和推动者，政府领导力创新的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实各个环节都离不开党的领导和指导。只有坚持党的领导，才能确保政府领导力创新的正确方向，使得创新有方向、有立场、有原则，确保创新不变质、不走样。

决定因素是干部。领导干部作为关键少数，是政府领导力创新的组织者、引领者、推动者、实践者，干部的素质高低直接决定着创新的成效。政府领导力创新内涵包括了建设一支宏大的高素质干部队伍的使命。一方面，要解放思想，研究新问题、解决新情况，不断提高干部的宗旨意识、进取意识、机遇意识、责任意识；另一方面，要敢于担当，干在实处、走在前列，用行动破解难题，不断提高干部的思想政治能力、动员组织能力、驾驭复杂矛盾能力。干部要在解放思想与实践发展的互动中创造性的推进政府领导力创新，胆子要大、步子要稳，争当促进派和实干家。

最重要的是制度。制度带有根本性、稳定性、全局性和长期性，更加有针对性、科学性和实效性。政府领导力创新的规划确定之后，就要按制度办事，在制度的框架内创新领导力，把制度优势转化为推进领导力创新的优势，推进领导力创新的制度化、规范化和程序化。要在政府领导力创新中实现制度成熟定型，不断在领导力创新的进程中总结经验、凝聚共识，形成和完善中国特色社会主义制度，为进一步推进政府领导力创新提供根本制度保障。

基础是人民主体。人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定性力量。在政府领导力创新的进程中，人民群众既是创新的推动者，也是创新的受益者。要充分发挥人民群众的主体地位，广泛听取群众的意见和建议，在政府与人民群众的互动中及时总结经验，更要站在群众立场上把握和处理领导力创新涉及的重大问题，把群众满意与否作为衡量政府领导力创新工作进展的重要尺度。要让人民群众了解领导力创新、理解领导力创新、支持领导力创新，让领导力创新扎根于人民群众之中，努力使领导力创新经得起群众检验。制度化的政府领导力创新“一定是符合整体生存的道德，一定因为它构造了生存互赖及互利性，而非任凭人们互损互害。它追求普遍性的合理，而非个人合理，它通过普遍的合理性保护个体安全”。[6]

参考文献

[1]桑玉成，周光俊.论全面深化改革之图、谱、度、路的辩证统一[J].探索与争鸣，2016（9）.

[2]秦德君.政治设计与政治发展[M].北京：商务印书馆，2009.71.

[3]实践创新，推动民生跨越——党的十八大以来全面深化改革观察之三[N].人民日报，2016-10-7.

[4]Kotter，J.P.A Force for Change： How Leadership Differs from Management. New York：the Free Press，1990，4.

[5]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.372.

[6]张静.制度的品德[J].开放时代，2016（6）.

作者系复旦大学国际关系与公共事务学院中外政治制度专业博士研究生

责任编辑：卞吉赋