欧洲“一臂之距”公共文化管理模式探究

赵浩华 陈辉

【摘要】“一臂之距”公共文化管理模式可以理解为，政府对文化实体实行有限指导和管理，较为具体的管理事务由包括非政府组织等形态在内的中介性文化机构来承担，使政府更好地发挥监督作用。“一臂之距”公共文化管理模式下的管理主体分为三个层级，实质在于分权管理。

【关键词】“一臂之距” 公共文化管理 启示 【中图分类号】D521 【文献标识码】A

“一臂之距” （Arms Length Principle），原指军人在部队行军过程中彼此之间要保持等量而适当的距离。二十世纪40年代，英国最先将这一概念引入文化管理和发展规划工作中，以此形象地比喻政府和各個从事具体文化事务的主体之间应保持适當的距离。综合欧洲各国的实践经验，可以将“一臂之距”公共文化管理模式理解为，政府对文化实体实行有限指导和管理，较为具体的管理事务由包括非政府组织等形态在内的中介性文化机构来承担，使政府更好地发挥监督作用。

“一臂之距”管理主体的三个层级

“一臂之距”公共文化管理模式下的管理主体通常分为三个层级：政府、非政府性公共文化机构和数量较大的民间文化组织。政府这一层级主要包括联邦文化部和地方政府文化部门，它们作为国家制度设置，代表官方政治，主要负责宏观政策制定、立法规划、统筹经费和监督全局性文化发展走向等工作。非政府性公共文化机构是带有自治性质、相对独立的文化服务机构，它们通常是非政府组织，获得政府认可后在政府和民间文化主体之间扮演中介角色，按功能可以分成执行和咨询两个主要类型。英国现有45个中介性公共文化机构，包括执行性公共文化机构、广播局、公营性公司等，它们是政府协调管理全国公共文化事业的重要依托。作为桥梁和纽带，这些组织向基层文化主体传递政府制定的文化政策，实现战略目标，发放财政拨款，发挥咨询、策划和管理职能。其经费来源渠道较为多样，主要有政府拨款、向下收费和商业活动获利等。这些非政府组织不仅负责资金拨款，也开展具体的投资项目。

英格兰艺术委员会是其中较为突出的代表，它成立于1994年，长期致力于推动文学艺术发展创新，是英国文化、媒体和体育部传递政策目标的重要抓手，通过投资等方式对推动艺术发展和丰富群众生活发挥着重要作用。民间文化组织散布在基层，数量较大、种类较多，它们在经营上享有自主性和独立性，接受来自非政府性公共文化机构的管理和监督。

“一臂之距”公共文化管理模式的实质在于分权管理

“一臂之距”公共文化管理模式，具体可分为垂直分权和水平分权两种方式。垂直分权意指国家政府与地方政府之间文化管理权力的纵向划分。国家政府保持对公共文化事务的统领地位，在此基础上将部分文化管理权力下放给各个地方政府和文化部门，国家和地方享有不同程度的管理和拨款权力，各自负责具体划定的分内事宜。水平分权意指三级管理架构中政府和非政府性公共文化机构以及民间文化组织之间的责权关系。政府、非政府性公共文化机构和民间文化组织作为三层管理主体，经由文化政策的层层传递和资金经费的逐级分配联系起来，但是彼此之间不存在直接隶属和支配关系，保持一定的独立性。

政府不直接管辖和干预处于第三层级的民间文化组织，而是对其发挥宏观政策指引、方向把控和间接管理作用。因此，政府享有的权力主要是制定全局性文化政策、开展整体监督和一部分的文化项目拨款。政府围绕政策目标采取资金调配等方式协调各非政府性公共文化机构，并将对民间文化组织的具体监督管理、资金分配、咨询服务等具体事务权力让渡给后者。非政府性公共文化机构与政府之间保持“委托——被委托”关系，前者得到政府的法定授权、人员任命和资金拨款，作为第三方保持与政府、民间文化组织之间的独立性。非政府性公共文化机构设置专家团队，享有对上的咨询和建议权，具体行使对下的管理、监督和评估权力，落实文化拨款，形成公共文化管理服务的大网络体系。民间文化组织接受公共文化机构的管理，保持独立经营。这种分权管理原则很好地贴合了市场经济环境下公共文化发展变化的规律，在实践中取得了良好效果。

“一臂之距”公共文化管理模式呈现三个基本特点

政府对公共文化发挥监督指导和间接管理作用。“一臂之距”公共文化管理模式下，政府对文化发展秉持的是“既不能不管、又不能多管”的原则。政府从“政策制定者和执行者”的双重身份中退出，对基层文化组织只发挥间接管理和整体监督作用。通过适度缩小政府职能，让社会力量更多地参与到公共文化建设中来。英国的文化、新闻和体育部只是负责公共文化发展政策制定和部分财政拨款工作，其直接管理对象是英格兰艺术委员会、博物馆和美术馆委员会等非政府性公共文化机构，不直接参与基层文化社团和协会的管理监督工作。艺术委员会等中介组织负责具体的政策执行，依托配备的专家团队开展项目评估和拨款工作。再以荷兰为例，荷兰政府在艺术发展工作中处于政策制定和把握全局的角色，不直接参与对基层民间组织的管理和运营，把艺术发展的主体地位让位给非政府组织和民间文化机构。

以人为本，重视公民文化权利的实现。公民文化权利的实现是国家发展公共文化事业的应有之义。“一臂之距”公共文化管理模式把公民的文化权利摆在重要位置，积极创造条件，增强服务意识，探索服务方式，调动民众主动参与的热情。以荷兰为例，政府在整体目标设定上着力避免站在政府角度干涉文化和艺术发展，在政策制定和实施方面注重保持自身的中立性；在公共文化的提供上不断扩大基本服务的覆盖面，与此同时还充分关注到社会弱势群体的现实需要，为他们提供个性化服务方案。此外，该模式改变了以往公共文化自上而下的有偿服务形式，通过非政府性公共文化管理机构和基层文化组织自下而上反馈的建议，把握民众对公共文化的切实需求，不断优化文化供给结构，让公共文化建设成果贴合民众所想所需，避免公共资源的浪费。

非政府性公共文化机构扮演重要的中介角色。无论哪种社会形态和政治体制，对政府和市场之间关系的处理都是经济社会繁荣发展的重要环节。在当今全球化大背景下，政府和市场所能发挥的作用都是有限的，放大二者中哪一方的权力都会对发展产生反向制约作用。面对政府和市场共同存在的管理空白区域，非政府组织形态的公共文化机构，作为第三方具有重要优势。它介于政府和具有市场行为的各个民间文化组织之间，一方面对政府负责，进行目标传递和政策执行，提供建议和咨询，承担经费协调分配、严格服务规范、资质审查等具体事务性管理监督工作。另一方面对民间文化组织负责，客观公正地对政府立法和政策制定提出意见建议，制定切实可行的文化发展规划，完善公共文化内容的具体质量标准；为民间文化组织提供较为公平的发展平台，给予它们同等的经费分配使用机会，避免来自政治和行政领域的干涉，使其享有自由独立创作的空间。此外，非政府组织的介入，有助于丰富公共文化项目活动形式，更好地满足民众对文化艺术不同层次的需要。

（作者分别为哈尔滨学院管理哲学专业博士；黑龙江大学教授）

【注：本文系黑龙江省文化厅艺术规划课题资助项目“黑龙江省文化产业改革与创新研究”（项目编号：2016D035）的研究成果】

【参考文献】

①孔进：《公共文化服务供给的国际经验及借鉴》 ，《国外社会科学》，2015年第2期。

②陆晓曦：《英国文化管理机制：“一臂之距”》 ，《山东图书馆学刊》，2012年第6期。

责编/谭峰 美编/王梦雅