税费改革背景下乡镇政权自主性的调查与研究

张广建

摘 要：税费改革后，事权、财权的上收引起县乡关系的全面调整。一些学者认为改革结果使乡镇政府处于“半瘫痪”状态，专款专用使得乡镇政府没有任何行动自主权，完全成为县、市政府的“附庸”，乡镇政权成为“依附型”“悬浮型”政权。笔者通过在东部某乡镇的实地田野调查发现，乡镇并没有处于悬浮状态，它在国家与农民的关系中也没有被“边缘化”，反而更为密切。税费改革背景下，乡镇仍然存在较大自主性，乡镇政权在村庄表现为“汲取”“管理”“服务”并存的局面。

关键词：税费改革；乡镇政权；自主性

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）01-0049-03

乡镇政权作为中国最基层政权，直接面向广大农村；乡镇政府则是国家与农民发生关系最为直接的一级政府。2002年，为减轻农民负担，调整国家与农民关系，我国政府在全国范围内推行税费改革，乡镇财权、事权上收，对乡镇政权形成巨大冲击。学界对税费改革后的乡镇政权展开了激烈讨论，甚至对乡镇去留问题进行争辩。周飞舟（2006）通过分析税费改革过程中县乡政府财政体制的变化，指出事权上收、工资统发使得乡镇财政变得“空壳化”，使得乡镇政府处于“半瘫痪”状态，政府不能更加完善、周密地提供公共服务，而是在国家和农民中间造成一种“真空”状态。周飞舟认为税费改革后，乡镇政权主要职能变为“跑钱”和借贷，成为 “悬浮型政权”。欧阳静（2011）针对此提出了“维控型”政权，指出乡镇政权的“维控型”特性与税改没有很大的关联，而是受压力型体制、乡土社会结构、官僚制组织的影响。

付伟、焦长权（2015）在研究新时期中西部地区农村基层政权运作逻辑时指出，税费改革和基层行政体制改革给基层政权带来另两个深远后果：一是“以县为主”和乡镇政权的弱化，乡镇政权日益成为县级政权的派出机构；二是从乡村关系来看，乡镇政权悬浮于乡土社会之上，二者之间日渐疏离。付、焦认为现在的乡镇处于一种“无权无钱”的状态，税费改革后，乡镇财权和事权被县市政权上收，成为了县市政府的派出机构，乡镇对村庄的控制弱化，乡镇政权成为“依附型”“悬浮型”政权。在项目制背景下，项目进村后，乡镇面临“权弱事多”的处境，又成为一个应付上级、服务下级、跑腿办事的彻底的“协调型政权”。

笔者通过实地田野调查发现，乡镇政府并没有像付、焦所说“彻底‘依附于县级政权和对村庄控制能力彻底‘弱化”。本文将在阐述乡镇政权的过程中针对付、焦文中如下三个观点进行反驳：一是乡镇政权日益成为县级政权的派出机构，乡财县管下乡镇政府没有任何行动自主权，完全成为县级政府的“附庸”；二是乡镇政府对村庄的控制能力彻底“弱化”，乡镇干部在国家与农民的关系中被日益边缘化，处于“悬浮”状态；三是项目制背景下，村干部积极性不高，怨气很大，乡镇动员村干部困难很大，缺乏制度化的动员工具。

2016年夏天，笔者在导师的引荐下，在S省L乡政府进行了一个多月的实地田野调查。在调查过程中，笔者发现乡镇政府仍然存在汲取现象；乡镇政府并没有沦为县级政府的附庸，反而是拥有较大的自主性；乡政府对村庄有较强的控制能力，并非处于“悬浮”状态，乡政府通过制度化工具与非制度性工具管理村干部，村干部也并非消极对待乡镇安排的任务。

L乡是中国东部一个普通的农业乡镇，国土面积37平方千米，耕地34 535亩，共5 158户、20 199人，辖8个行政社区，共有37个自然村，分为东西南北四个管区，其中东管区8个村、西管区9个村、南管区11个村、北管区9个村。笔者在到了L乡之后，在管区和办公室两个可供实习的地方中选择了办公室，一是因为办公室是各种文件、材料上传下达的地方，在办公室可获取第一手的乡政府资料；二是因为在办公室可以最大范围地接触各部门的工作人员及村支书，可以最快地熟悉他们，方便调研期间对他们进行访谈。

一、税费改革后的乡镇财政

2002年，财政部出台《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，旨在完善省以下财政管理体制。当时目标主要是切实保证机关事业单位工作人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转，逐步缩小辖区内地区间财力差距。并提出“要进一步加强对乡财政的管理，约束鄉政府行为”。为了了解目前乡镇财政的情况，笔者分别对财政所所长、经管站站长做了深入访谈。

N县的乡财政所从2005年开始划给县财政局，当年乡财政所人员是从乡镇里选的，因为现招事业编时间来不及。2006年后，乡财政所人员都是通过事业编考试考到财政局，再由财政局下派到乡镇上来。“乡财县管”后，财政所跟政府是一套账，经费、花钱、工资等全在一块。L乡财政所所长说：“‘乡财县管这个词，现在基本不提了，领导也不让提了。从2015年开始，县财政局和乡镇的账开始分开，不那么彻底统一了。现在财政所有两套账，一套是财政所总预算账，一套是政府的经费账。上级拨钱时先把钱拨到财政所账上，财政所再把钱拨到政府账上，平时主要负责监督，乡政府经费怎么用是乡镇自己支配。财政所由两种人组成，一种是财政所的，一种是政府的。一开始全是财政局的人，镇里人员属于帮忙。分成两套账以后，乡镇里的人主要负责经费账，财政所负责审核、监督、把关。正常财政所应该有4个人，财政所的账2个人管，政府的账2个人管，但现在只有2个人。咱们县实行乡财县管比较彻底，别的县虽然名义上也乡财县管，按上级规定做账，但资金使用仍归自己自由支配，办公人员仍是镇政府的人。从9月份开始乡政府开始自己发工资，‘乡财乡管目前呈回归的趋势。”（根据笔者对财政所所长访谈整理）

与“乡财县管”相对应，村里财务由乡镇经管站管理，村委会使用办公经费时，需要乡长签字同意后才能去经管站进行报账。

由于D市乡镇财政预算和决算信息并未公开，出于敏感性考虑，财政所所长并未透露L乡具体收入数字，只是说了收入来源。2015年1—12月，L乡实现税收511万元，其中国税298万元、地税213万元。乡镇完成税收任务，市里按照一定比例返还乡镇，或者以商业基金的形式返还。基金收入主要是土地出让收入，专项基金只针对单个项目，必须把钱用到这个项目上，专款专用。一般转移支付主要用于弥补地方财政缺口。办公经费用于完成上级安排的各种任务，乡镇政府自己做好财政预算，县市政府只将经费分为环境保护等几大类，具体的经费划分还是乡镇自己做主。此外，税收返还和基金收入是乡镇自由支配的资金，乡镇根据自己辖区的情况安排预算，按轻重缓急安排支出。资金的流动，相当于增加了政府的财力，这些钱充当了政府运行的“润滑剂”。在财权被上收的背景下，乡镇政府在财力上仍保持了一定自主性。

二、實际运行中的乡镇政权

笔者根据调研所获材料，通过举例说明以下几个现象：税费改革及农业税取消后，乡镇汲取现象仍然存在；县级政府安排给乡镇政府的任务日益繁多，对乡镇的检查也与日俱增，乡镇并不是所有任务都“买账”，并非是县级政府的附庸；项目制背景下，上级任务的完成需要乡镇与村庄的配合，乡镇政府并非处于“悬浮”状态，反而使县市和村庄的联系日益紧密，起到桥梁和纽带的作用。

（一）乡镇仍存在汲取现象

2006年1月1日起，我国正式取消农业税。农业税的取消理论上意味着农民再无税费负担。笔者在L乡调研发现，每年村民都要上交“黄河水费”。黄河水费是在黄河引灌区由于农民使用黄河水而征收的费用，是S省的一项土政策，国家并无明确规定。由于技术原因达不到按计量收费的条件，一般都是根据耕地面积收取水费，无论浇地与否都要交钱。黄河水费并无统一定价，执行过程中缺乏监管，基层政府操作空间很大，往往层层加码，各地收费不一。由于黄河水费涉及县市考核，所以乡镇特别重视。加上税费改革后，乡镇财政主要依靠上级支付，加码黄河水费成为乡镇政府增加财政收入的有效途径。随着小农水工程的建设，农民不再使用黄河水浇灌，但黄河水费却每年都在征收。对于黄河水费，农民普遍不再认可，交费意愿非常低。乡镇往往采用黄河水费挂钩小麦直补的方式强迫农民交钱，即农民不交黄河水费，等发小麦直补时直接从里面扣除，有时甚至不发，这种现象较为普遍。因为涉及县市考核排名，上级政府也会“睁一只眼闭一只眼”，对基层政府加码黄河水费的现象默许。税费改革后，虽然取消了农业税，乡镇的财权被上收，但乡镇汲取能力依然存在，“黄河水费”就是“汲取型”政府的表现形式之一。

（二）乡镇在日常行政中具有自主性

上级政府压给乡镇的任务日益繁多，由于人员的流失和资金、精力所限，乡政府对所有任务进行了划分。按照任务涉及的利益群体划分为政治任务、常规任务。“不涉及县级政府利益的工作，上级一般不催促乡镇。而涉及大局利益的，例如黄河水费，涉及全县的名次，涉及县委书记考核，涉及乡镇考核是必须完成的。包括征兵、各种保险缴费、扶贫、三改一处理，这些都涉及县常委会、县领导班子全体成员利益，这些工作都是政治任务，完不成任务上级就会问责乡镇，这些工作不能耍滑，只能老老实实按规定完成。对于不涉及考核，或者涉及县直部门的任务，重视度要下降。涉及部门利益时工作松一些，涉及整体利益时就要紧一些。同样是政治任务，但有时也会根据任务性质、完成时间排出先后。任务如果只涉及部门利益就会出现分化问题，乡镇就有‘买账与‘不买账之分，完成任务的情况就不是很统一。如果乡政府‘买账，任务会完成得很好，甚至120%地完成；但如果‘不买账，就完成50%。有时候乡镇领导之间也有冲突，干这个活就不能干另外一个活，因为时间精力有限，有的领导想建学校，有的想建老年公寓，资金不充足，只能二选一。两个分管领导，重视程度不一样，资金足的话两个都建就没事，但是资金往往是不足的。在这种情况下，看看哪个项目的‘利益共同体更多一些，哪个能给乡镇带来更大收益，在这个过程中往往会用到人际关系。”（根据笔者对L乡T主任访谈录音整理）

（三）乡镇对村干部的管理

随着上级政府给乡镇的工作压力越来越大，工作任务日益增多。乡镇需要村庄完成各项任务，首先需要管理好村干部。这其中涉及两个问题：一是乡镇怎么激励、动员村支书，或者说村支书的干活动力是什么；二是乡镇怎么制约村支书。

下面是2015年N县县委制定的《关于加强农村党支部书记规范化管理的实施意见》局部内容：

……

待遇保障

（一）在职有合理待遇。在职农村党支部书记每人每年平均补贴报酬不低于1.5万元，继续实行星级化管理，坚持以级定星、以星定酬。补贴报酬由岗位补贴、星级补贴、绩效补贴三部分构成，绩效补贴一般不少于补贴总额的50%。岗位补贴根据村人口数确定，星级补贴按任职年限确定，按季度发放；绩效补贴根据考核评议结果确定，年底前发放。

对全县60周岁以下、任现职满一年以上、已经按照有关规定参加城乡居民养老保险的农村党支部书记，今后参加缴纳城乡居民养老保险可享受财政补助，以县财政补助为主。每人每年补助不低于2 000元。

（二）退职有基本保障。对未纳入养老保险范围、累计任职10年以上、正常离任的农村党支部书记，男性年满60周岁、女性年满55周岁后，每年给予一定的生活补贴，由县财政列支。补贴标准根据实际任职年限确定。任职10—14年的，每年发放600元……

（三）干好有发展前途。加大从优秀农村党支部书记中招聘乡镇事业编制人员力度，探索从优秀党支部书记中选拔乡镇领导班子成员。工作成绩突出的农村党支部书记，有限推荐为各级党代表、人大代表、政协委员和“劳动模范”人选。县委每年评选表彰一批优秀农村党支部书记，给予一定奖励，组织一次健康查体。

……

通过完善落实选拔任用、待遇保障、考核奖惩等一系列规章制度，形成以待遇稳定为核心、奖惩具体化为手段、管理规范化为目标的农村党支部书记管理新体系。但详细周密的管理体系，只是一个针对所有村支书的基础保障。值得注意的是，并不是所有的村支书都看中上文所列待遇，只有年龄偏大的支书以此为动力，另外一些村支书看中的是乡政府给予的额外福利。这些村支书是村支书群体中的“精英”，往往年龄在40岁至50岁之间，或者是有自己的工厂或者有自己的工程队。乡政府会给在完成任务中出力多的村支书一些额外福利，或者给村支书开的工厂免税，或者把一些项目工程的施工承包给这些村支书。企业免税使得村支书获利非常，干工程的收入也要远远高于村支书收入，支书挣了钱也会拿一部分帮助政府完成任务。比如挣了10万块钱，村支书会拿出4万块钱作为流动资金，在每年收取黄河水费的时候垫资，或者在缴纳农业保险时为完成任务而垫资。L村、S村等10个村，一旦乡镇有重大任务时往往是“冲锋陷阵”，带头完成任务，它们承担了乡政府一半以上的任务，并成为其他村的榜样，带动全乡任务的完成。乡镇和村支书之间形成一种默契：工资待遇对普通支书的激励可能为百分之百，对于精英支书的激励只有40%，另外60%的激励则来自于企业免税或者工程项目。

在采取制度或非制度方式調动村支书积极性的同时，乡镇政府也以此约束村干部。首先，考核成绩和村支书工资挂钩，对于普通支书就能产生较大约束力，因为工资就是他们的全部工作动力，实际工作中他们一般会认真完成乡镇任务。其次，对于精英支书来说，除了扣工资约束外，对他们往往采用重新征收企业所得税、不给予工程项目等方式的约束。最后，不论是普通支书还是精英支书，如果执意不完成下达的任务，只能予以罢免。村支书三年一换届，一般都是连任，如果有人利用“拉选票”手段当上村支书，但乡镇并不想用，乡镇一般会在村办公经费、村集体收入上钳制支书。复杂的乡镇任务，村支书很难及时按规定完成，乡镇可以此为由罢免支书。

三、讨论和总结

税费改革后，乡镇政权运作的制度化背景发生了变化，但乡镇政府汲取现象仍然存在，乡镇政府仍有“汲取型”政权的影子。基层政府在与村庄发生关系时，“汲取”“服务”相互交织，“服务”需要以“汲取”为前提。惠民政策往往和收费项目挂钩，黄河水费和小麦直补挂钩是最常见的方式。

乡镇政府没有完全成为县级政府的“附庸”，也没有“悬浮”于村庄之上。在对待上级任务时，乡镇会根据任务涉及的利益群体、发布任务的部门、是否涉及考核及所占比重、时间缓急进行自我选择。乡镇和村庄的联系也更为密切，乡政府和村支书形成一种默契，互利式共赢。在正式制度与非正式福利的激励下，乡镇既可以调动村干部工作的热情，又能约束他们。村干部有足够的动力，工作积极性很高。

参考文献：

[1]付伟，焦长权.“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府[J].社会学研究，2015（2）：98-126.

[2]欧阳静.“维控型政权”：多重结构中的乡镇政权特性[J].社会，2011（3）：42-67.

[3]王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009（2）：61-92.

[4]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

[5]周飞舟.从汲取型政权向“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（3）：1-38.

[6]杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究，2002（1）：17-25.