对《政治生活》城市居委会选举方式界定的商榷

周建民（江苏省南通中学，江苏南通 226001）

异响争鸣

对《政治生活》城市居委会选举方式界定的商榷

周建民（江苏省南通中学，江苏南通 226001）

现行《政治生活》教科书（人民教育出版社2015年3月第7版）第17页的“相关链接”，把城市的居民委员会选举和农村的村民委员会选举一并称作目前“我国居民在社会事务方面直接参与选举的活动”。与教科书配套的《教师教学用书》更是明确写道：“依据有关法律规定，村（居）民委员会的主任、副主任、委员，由村（居）民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村（居）民委员会成员。”在这里，将城市居民委员会的选举方式界定为直接选举，既不符合相关法律规定，也不符合基层民主实际，值得商榷。

一、从法律规定来看，与村民委员会的单一直接选举不同，我国城市居民委员会的选举采用直接选举与间接选举相结合的选举方式

在我国，农村居民委员会的选举是直接选举，相关法律对此作出了明确的规定。1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《村民委员会组织法（试行）》第九条第一款规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过、2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议修订的《村民委员会组织法》第十一条第一款也规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”

对于城市居民委员会的选举方式，1989年12月26日七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》第八条第一款是这样规定的：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”可见，城市居民委员会的选举方式分为两类：一是由全体有选举权的居民或者由每户派代表选举即直接选举；二是由每个居民小组选举二至三位代表，再由他们代表居民选举即间接选举。

很显然，根据上述法律规定，我国城市居民委员会的选举采用直接选举与间接选举相结合的选举方式，不能简单地把它界定为直接选举。

二、从立法过程来看，立法机关对城市居民委员会选举方式的确认，经历了从单一直接选举到直接选举与间接选举相结合的变化

受多种因素的制约，我国城市的经济、社会发展水平总体上要高于农村。因此，自1979年至1989年，民政部在对《城市居民委员会组织条例》（1954年12月31日由一届全国人大常委会第四次会议通过）进行修改并将名称改为《城市居民委员会组织法（草案）》的过程中，参照《村民委员会组织法（试行）》，把我国城市居民委员会的选举方式确定为直接选举，似乎是顺理成章的事情。1989年8月29日，时任民政部部长崔乃夫在七届全国人大常委会第九次会议上所作的关于该法律草案的《说明》中就指出：“原条例规定，居民委员会主任、副主任和委员的产生，先由居民小组推选出委员，然后再由委员推选出主任和副主任。为了发展社会主义民主，实现基层社会生活的直接民主，同时考虑到城市居民的实际状况，现草案修改为‘居民委员会主任、副主任和委员，由本居住区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生’。”

但是，城市居民的居住关系和其他社会联系远不如农村密切，城市劳动年龄人口的就业结构和工作地点远比农村复杂，七届全国人大常委会第十次会议在审议《城市居民委员会组织法（草案）》时，考虑到由此带来的居民委员会直接选举的难度，增加规定了间接选举的方式。1989年10月25日，全国人大法律委员会在对该法律草案审议结果的《报告》中指出：“草案第七条中规定：‘居民委员会主任、副主任和委员，由本居住区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生。’许多地方和有些委员提出，召集几百户（按照《城市居民委员会组织法》第六条规定，居民委员会一般在100户至700户的范围内设立。——引者注）居民开会很难办到，最好规定得灵活些。因此，建议增加规定‘根据居民意见，也可以由居民小组推选的代表选举产生’（修改稿第八条第一款）。”随后，关于该法律草案修改稿几点修改意见的《汇报》指出：“根据有的委员的意见，建议将修改稿第八条中居民委员会成员‘也可以由居民小组推选的代表选举产生’修改为‘也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生’（新修改稿第八条）。”这样，我国城市居民委员会的选举就采用了直接选举与间接选举相结合的方式。

三、从改革实践来看，城市社区居民委员会的直接选举正在逐步推开，但现阶段采用的仍是直接选举与间接选举相结合的方式

随着改革的不断深入和城镇化的飞速发展，我国城市基层社会结构正在发生深刻的变化，居民委员会辖区的调整及社区民主选举制度的改革势在必行。2000年11月，中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。在此基础上，建立社区居民自治组织。正是在城市社区居委会改革的基础上，城市社区居民委员会的直接选举拉开了帷幕。2009年2月，民政部《关于切实做好城市社区居民委员会换届选举工作的通知》指出：要积极扩大居委会直接选举的覆盖面，力争在“十一五”末实现直接选举覆盖面50%的目标。2010年11月,中办、国办印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，要求进一步规范社区民主选举程序，稳步扩大社区居民委员会直接选举覆盖面。2011年12月，国务院印发《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》，提出力争到“十二五”期末，80%以上的社区居民委员会实行直接选举。

当然，各地的发展是不平衡的。如，2011年制定的《天津市社区居民委员会选举指导规程》规定：社区居民委员会主任、副主任和委员，由居民采取差额选举和无记名投票的方法直接选举产生。2014年制定的《山东省城市社区居民委员会换届选举指导规程（试行）》则规定：城市社区居民委员会选举遵循直接选举和间接选举相结合以直接选举为主的原则；倡导推行社区居民直接选举，直接选举率应在80%以上。

可见，现阶段我国城市社区居民委员会的选举，就整体而言采用的仍是直接选举与间接选举相结合的方式，而不是单纯的直接选举。