新制度经济学视野下三级课程实施影响因素分析

王 标，黄晓娜

(1.海南师范大学 初等教育学院，海南 海口 571158；2.东北师范大学 学术期刊社，吉林 长春 130024)

新制度经济学视野下三级课程实施影响因素分析

王 标1，黄晓娜2

(1.海南师范大学 初等教育学院，海南 海口 571158；2.东北师范大学 学术期刊社，吉林 长春 130024)

三级课程是第八次基础教育课程改革提出的核心概念，这一概念可理解为课程体系、管理体制和课程政策。借助新制度经济学理论从政策执行角度分析三级课程，其受到法规制度、组织制度、运行机制和保障机制等制度因素的制约，其中最重要的是保障机制；同时也受到教育信念、非权力影响力和人际关系等非制度因素的制约。且非制度因素比制度因素更为重要，实践中应特别关注。

新制度经济学；三级课程；制度因素；非制度因素

自2001年秋季肇始的新基础教育课程改革首次提出实施三级课程，自此三级课程作为一个新的核心概念为大家所熟知。三级课程从不同视角理解有不同的内涵：它既可理解为课程体系，也就是大家常说的国家、地方和校本三级课程体系；也可理解为课程管理体制，强调国家、地方和学校在课程管理中的权力运作；还可理解为课程政策，强调三级课程政策文本的出台及其实施运作的过程。通常我们更多的是从课程体系和课程管理的角度来理解三级课程，而在本质上三级课程首先应是一种课程政策，只有政策层面的三级课程施行才会有管理和体系层面的三级课程。因此，很有必要从政策执行的视角关注三级课程，新制度经济学理论为我们打开了一扇窗口。

一、新制度经济学理论带来的启示

新制度经济学是西方经济学的新的增长点，这里对其产生与发展不做详细叙述，主要借鉴其核心观点为研究服务。在它的理论视野中，认为制度是核心，是政策执行的关键，而制度则又分为正式制度和非正式制度。正式制度分为政策层次、组织层次和操作层次[1]290；非正式制度则包括信念、关系、伦理和风格等[2]146。借鉴这一理论研究成果，三级课程政策的执行亦可从制度因素和非制度因素两个层面进行分析，其中制度因素可考虑法规制度(政策层次)、组织制度(组织层次)、运行机制和保障机制(操作层次)因素；非制度因素则可考虑教育信念(信念)、非权力影响力(伦理和风格)和人际关系(关系)等因素。根据这一问题思考框架，研究设计了影响三级课程政策实施的调查问卷，共计七个维度23道问题，重点以云南、贵州、四川、重庆和广西5个省份1 109 名义务教育阶段的教师为对象进行了调查研究，回收问卷1 077分，有效问卷1 029份，有效率92.8%，以下是调查结果及其分析。

二、影响义务教育三级课程实施的制度因素

制度因素主要指有关三级课程实施的法规制度、组织制度、运行机制和保障机制。

(一)教师认为三级课程实施有赖法规制度的完善

三级课程的有效实施是国家有关教育法律、法规和制度的内在要求，与此同时，相关的法规制度为三级课程的有效施行保驾护航。国家就三级课程实施的有关法律包括《义务教育法》《中华人民共和国教育法》等。相关的法规则更多，如《中共中央关于教育体制改革的决定》《基础教育课程改革纲要(试行)》等。此外，还有地方各级行政部门出台的有关课程实施的方案、制度和规定等。总之，各级行政部门出台的法律法规对义务教育阶段三级课程实施的目的、意义和比例要求等进行了具体阐释和要求。教师是如何看待这些规定和要求的呢(如表1)：

表1 教育法规制度维度各项目均值及标准差

从表1来看，均值最高的选项是“三级课程的实施需要相关的教育法规来保障”，为3.85，这说明本维度中教师在此选项上认同程度最高，也即绝大部分教师认同健全的相关教育法律法规是三级课程有效实施的保障，这样才能使三级课程实施有法可依，有序实施；而均值最低的则是“国家课程、地方课程和校本课程的比例划分是合理的”选项，为3.64，说明本维度中此选项教师认同程度最低，即大部分教师认为比例不尽合理。总体认识上，经方差分析，云南、贵州、四川、重庆和广西5个省份教师在“教育法规制度对三级课程实施的影响认识”上无显著差异(F=2.542，P>0.05)。

(二)教师认为科层式管理体制有助于三级课程实施

三级课程的实施除了需要相应的法规制度保障以外，也离不开相关的组织制度，因为其“对教育政策执行起到强大的规约作用，不仅是由于其为教育政策提供制度平台，而且本身就是教育政策执行的产物和结果，同时反过来影响着教育政策的有效执行”[2]124。组织制度就其内涵来说包括相关的组织机构及其功能的发挥两个方面。就组织机构来说，我国教育组织机构主要是相关的教育行政部门和学校，按层级划分可分为5层，即教育部、省(市、区)教育厅(教委)、市(区)教育局、县教育局和广大的中小学校，呈现科层式管理状态。教师对这种科层式管理体制是较为认同的，认为其有利于三级课程自上而下的实施。这从调查数据结果中可见一斑(如表2)。

从表2中可以发现，组织制度维度中两个选项的均值都接近4，反映了教师均具有较高的认同度。

表2 教育组织制度维度各项目均值及标准差

(三)教师认为三级课程实施的运行机制有待改善

三级课程的有效实施离不开相应的运行机制，那么什么是教育机制呢？“教育机制是教育现象各部分之间的相互关系及其运行方式。”[3]110在实际教育政策运行过程中，教育机制运行主要表现为三种形态，即“行政—计划机制”“指导—服务机制”和“监督—服务机制”[4]22。三级课程的实施是以何种运行机制为主的呢？教师的认识见表3。

表3 教育运行机制维度各项目均值及标准差

从表3可以看出，绝大多数选项的均值都接近4，尤其“对三级课程实施得好的学校予以奖励有利于更好地实施三级课程”教师的认同度最高，只有“三级课程得到很好的实施”这一选项大家基本保持中立态度。认真挖掘调查数据发现，大部分教师均认为行政命令更有利于实施三级课程，这与前面教师认为“科层式管理体制有利于实施三级课程”直接相关。从表3中我们还可以发现，大部分教师认为“三级课程宣传不到位”。 接近2/3的教师认为“三级课程执行监管不够”。只有1/3的教师认为“三级课程已得到很好的实施”，具体比较5个省份，发现重庆市认同度最高，“基本同意”和“完全同意”的比例之和为38.6%，但贵州省则只有5.3%的教师基本同意。可见，在运行机制方面，以“行政—计划”机制为主的方式虽然有着较高的认同度，但其效果并不理想，应有所改善，应向“指导—服务机制”和“监督—服务机制”转型。

(四)教师普遍认为三级课程实施缺乏有效的保障机制

三级课程的有效实施有赖于充足的条件和资源保障。具体来说，条件和资源保障包括人、财、物及相关的评价制度。这一维度在所有的维度中教师认同度最高，其均值都在4以上，具体调查结果如表4。

表4 保障机制维度各项目均值及标准差

从表4可以看出，“三级课程实施缺乏配套的课程资源”教师最为认同，其均值为4.21，实地调查也发现各地均缺乏相应的课程资源。就具体比值来说，教师“基本同意”和“完全同意”缺乏相应师资、缺少配套经费、匮乏相应资源的比例分别为：74.1%、77.8%和78.7%，尤以资源的匮乏认同度最高。具体看各省的数据，有的比值更高，如云南高达93.1%，可见资源严重匮乏。此外，教师普遍认为“三级课程有效实施有赖于教育评价制度的改革”，认为评价是制约改革的瓶颈，具体统计数据中5个省份70.4%的教师“基本同意”和“完全同意”这一观点。

三、影响义务教育三级课程实施的非制度因素

这里所说的非制度因素主要包括教育信念、非权力影响力和人际关系三个因素。

(一)教师认为坚定的教育信念有助于推动三级课程实施

教育信念是一个较为新颖的概念，但其内涵大家并不陌生，在《教育大辞典》中早有定义，即“对一定教育事业、教育理论及基本教育主张、原则的确认和信奉”[5]785。一般认为“教育信念就是积淀于教师心智结构的价值观念，常作为一种无意识或先验假设支配着教师的教育行为”[6]104-112。可见，教育信念是一种思想或理念，对人的教育活动和行为具有潜在的影响，即使发生作用也不易察觉。当前，对教师影响较大的教育理论或观念主要有“素质教育理念”和“全面发展理论”，研究中以这两个作为选项进行了调查，结果见表5。

表5 教育信念维度各项目均值及标准差

从表5可以看出，两个选项的均值都为4.09，可见大部分教师对“坚定学生全面发展的信念”和“坚持全面实施素质教育理念”均有着较高的认同度。

(二)教师认为非权力影响力对三级课程实施有较大影响

从前文教师对科层式管理体制较为认同来看，似乎权力是教育组织机构运行的有力保障，不过实际实施中非权力影响力也发挥着重要作用。“非权力影响力也叫自然性影响力。它不是靠行政命令发生作用而产生影响，它是由领导者的人格因素引起的，为被领导者认可，以内驱力的形式影响和改变被领导者心理与行为的一种力量。”[7]60-61那么三级课程实施中，哪些应归为非权力影响力呢？这主要包括专家学者的意见，相关教育领导者尤其是校长的人格魅力和亲和力等。调查中教师对非权利影响力的认知结果如表6。

表6 非权力影响力维度各项目均值及标准差

从表6中可以发现，非权力影响力两个选项的均值均接近4，说明大部分教师认同非权力影响力影响三级课程实施，且教育领导者的人格魅力、亲和力对三级课程实施的影响更大(3.95>3.73)。

(三)教师认为人际关系深刻影响三级课程实施

非制度因素的第三个方面即人际关系，它同样深刻影响着三级课程的实施。那么什么是人际关系呢？其大多被定义为“个体与他人之间的心理距离和行为倾向”[8]18-23，换句话讲，是指社会个体之间的各种关系，而在本质上，人就是社会关系的总和。就三级课程实施所涉及的人际关系来说，主要包括教师与教师、教师与学生、学生与学生之间的关系，其中起主要作用的是教师与教师之间的关系，通常以教师文化来进行描述。表7是对教师人际关系的调查结果。

表7 人际关系维度各项目均值及标准差

从表7可知，非权力影响力因素中人际关系维度均值最高，超过了4.1，可见绝大多数教师认为教师的人际关系深刻影响着三级课程的实施。当前，基础教育领域倡导营造合作的教师文化，这从促进三级课程的有效实施角度来看也是十分重要的，只有教师之间协同合作，三级课程的有效实施才能有望取得最佳效果。从具体比值来看，分别有75%和73.5%的教师基本认同或完全认同。

四、结 论

总之，三级课程的有效实施深受正式制度和非正式制度的影响。以上我们从两大方面的7个维度进行了实证分析。从表格数据中我们可以捕捉到一些端倪，对各个因素的影响程度有了基本的认识，但总体上7大因素哪个方面教师认同程度最高，还不能反映，我们可以通过以下数据来揭示(见表8)。

表8 三级课程实施影响因素各维度各均值及标准差

从表8可以看出，两大方面7个维度的均值按大小排列依次为：保障机制(4.13)>人际关系(4.12)>教育信念(4.09)>非权力影响力(3.84)>教育法规制度(3.76)>教育组织制度(3.71)>教育运行机制(3.59)。由此，我们可以判断：

(一)保障机制是三级课程有效实施最重要的因素

从前文叙述中我们可以知道，师资、经费、课程资源等是保障机制的主要方面，尤其是课程资源最为匮乏。实际调查中教师和学生反映的也是课程资源缺乏是三级课程实施面临的最大难题。因此，要促进农村义务教育三级课程的有效实施，首先应从保障机制入手，注重师资队伍建设，加大教育经费投入，尤其要重视相关配套课程资源的开发与利用。

(二)非制度因素比制度因素对三级课程实施的影响更大

从上表中我们可以发现，7个维度的均值比较排列中，3个非制度因素分列第2、3、4位。这说明在教师的认知中非制度影响因素尤为重要，即我们通常所说的，制度本身固然重要，但更为重要的是制定和实施制度的人。因此，在推进三级课程实施过程中，除了注重保障机制的建设外，还应重视人的作用的发挥，尤其是教育活动的主体教师作用的发挥。这包括教师的人际关系、教育信念以及非权力影响力等。

(三)制度的有效运行和监管制约三级课程的有效实施

从7个维度的均值比较来看，教育组织制度和教育运行机制排名靠后，但并不表示其不重要，事实上所有的均值都超过了3.5，说明大部分教师是较为认同的。当前在组织制度和运行机制方面，三级课程实施虽表现出大部分地区和学校能够做到按照课程方案实施，但农村学校，尤其是村小则暴露出地方和校本课程虚化，有名无实等问题，国家课程由于教师结构性缺编等问题也不能得到很好的实施。相关的监督管理部门也是睁一只眼闭一只眼，评价机制不够完善，监督和服务应跟上。

综上，三级课程实施深受制度因素和非制度因素影响，从实证研究中我们可以发现，除了关注制度因素，重视农村义务教育保障制度建设，加强师资队伍建设外，还应高度重视非制度影响因素。

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[责任编辑：何宏俭]

Analysis on the Influencing Factors of the three Level Curriculums in the Perspective of the Neo-institutional Economics

WANG Biao1，HUANG Xiao-na2

(1.College of Primary Education，Hainan Normal University，Haikou 571158，China；2.Club of Academic Journal，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

Three level curriculum is the essential concept of the eighth time curriculum reform of elementary education which can be understood as the system of curriculum，management system and curriculum policy.With the help of neo-institutional economics，this essay analyses the influential factors from the angle of policy implementation to understand three level curriculums.It is restricted by legal institutions，organizational system；operating mechanism，safeguard mechanism and related factors which the most important is the safeguard mechanism.Meanwhile，educational faith，non-power influence and interpersonal relationship，these non-systematic factors，also restrict the three level curriculum.The non-systematic factors are more significant than the systematic factors，especially in the practice.

Neo-institutional Economics；Three Level Curriculums；Systematic Factors；Non-systematic Factors

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.02.028

2016-02-26

教育部哲学社会科学研究后期资助重大项目(11JHQ001)；海南省哲学社会科学规划项目(HNSK(jd)15-2)。

王标(1981-)，男，湖南衡阳人，海南师范大学初等教育学院副教授，博士；黄晓娜(1982-)，女，辽宁海城人，东北师范大学学术期刊社编辑。

G423.04

A

1001-6201(2017)02-0161-05