社保基金投资步入“有规可依”阶段

王瑞红

国务院总理李克强于4月1日主持召开国务院常务会议，会议决定适当扩大全国社保基金投资范围，更好惠民生、助发展。会议指出，全国社会保障基金是保民生的重要资金来源。适当拓宽基金投资范围，分散风险，稳定和提高投资收益，实现基金保值增值，并为经济社会发展助力，符合人民根本利益。

坚决守住社保基金安全“红线”

会议决定，在依法审慎合规、确保安全的前提下：一是把社保基金债券投资范围扩展到地方政府债券，并将企业债和地方政府债投资比例从10%提高到20%。二是将基金直接股权投资的范围，从中央管理企业的改制或改革试点项目，扩大到中央企业及其子公司，以及地方具有核心竞争力的行业龙头企业包括优质民营企业。三是将基金的信托贷款投资比例上限由5%提高到10%，加大对保障性住房、城市基础设施等项目的参与力度。四是允许基金按规定在全国银行间一级市场直接投资同业存单，并按照银行存款管理。会议要求，在把社保基金资产更多配置到收益相对较高且比较稳定的领域时，要做好政策衔接，控制投资风险，坚决守住安全“红线”，在促发展中壮大保民生的实力。

3月28日，国务院正式发布《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》），《条例》自5月1日起施行。这一消息在市场看来。意味着社保投资即将步入更高层次的“有规可依”。事实上，早在2001年财政部和原劳动保障部就曾颁布《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，此次《条例》的颁布意味着升级到了国务院条例级别。

关于全国社会保障基金的定义和定位，《条例》明确，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充，调剂，国家根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整全国社会保障基金规模。在社会保障基金的管理和投资上，《条例》表示，全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理运营。全国社会保障基金理事会投资运营全国社会保障基金，应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

关于全国社会保障基金的运作和监管，《条例》要求，全国社会保障基金理事会制定全国社会保障基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风险评估，并集体讨论决定；应当制定风险管理和内部控制办法，在管理运营的各个环节对风险进行识别。衡量、评估、监测和应对，有效防范和控制风险，风险管理和内部控制办法应当报国务院财政部门、国务院社会保险行政部门备案：全国社会保障基金理事会将全国社会保障基金委托投资的，应当选择符合法定条件的专业投资管理机构、专业托管机构分别担任全国社会保障基金投资管理人一托管人；国家建立健全全国社会保障基金监督制度等。

因此，笔者认为，此次《条例》的发布意味着社保基金投资相关条例的立法层次和权威性得到提高，社会各界关注的社保基金资金来源、投资范围、监督管理等问题将得到进一步落实，执行《条例》将真正实现“有规可依”。

投资股市基石作用会日益显现

从《条例》的内容来看，并没有特别超出此前暂行办法的内容，只是进一步明确了全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理运营，应当坚持安全性。收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。这表明虽然升级为国务院条例级别，但社保基金在固定收益类、股票类和未上市股权类等各类资产的投资比例上并没有进一步放宽。

从定位来看，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由全国社会保障基金理事会管理运营，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。这一定位表明不论此前、当前还是未来，社保基金不仅在资金来源上是明晰的，投资的安全性、收益性和长期性原则也是不变的。比如对股市的投资。社保基金对股市的长期投资是有利于股市长远健康发展的，绝不是快进快出的炒作资金，随着社保基金规模的日益增大。其对股市的基石投资作用也会日益显现。

从现实情况来看，社会保障基金运行至今，在保值增值等方面还是显而易见的，数据显示，截至2015年12月底，全国社会保障基金规模已由设立时的200亿元发展到15085.92亿元，累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%。其中，2015年，社保基金投资收益总额2287.04亿元，收益率达到15.14%。

与此同时，《条例》明确，经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金；受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。这意味着只要省级人民政府愿意，都可以委托全国社会保障基金理事会来委托管理运营该省的社会保险基金。在此之前，只有少数省市在这样做，比如广东省和山东省委托资金1732.88亿元。此外，无论从《条例》内容本身还是现实情况来看，国有资本划转仍然会是未来社保基金资金来源的重要方面，这也意味着，随着资本市场的不断发展，这方面的资金来源也是可持续的。

可以预见，随着《条例》的实施与不断完善，随着全国社会保障基金规模的不断扩大，其对我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂作用也会不断增强，对完善我国多层次资本市场也会产生良好的支撑作用。

《条例》落地需加快配套制度设计

据全国社会保障基金理事会前副理事长孙小系介绍，社会保障基金运行至今，应该说是比较成功的。一方面实现了养老金的保值增值，另一方面，建立了一套适合养老金市场化、专业化运作的制度，培养了一支队伍。“未来把基本养老保险金结余部分交给我们运营，有一定的必然性。但这部分资金跟目前我们管理的基金是有很多不同的。”孙小系表示，社会保障基金是储备性基金，没有支付要求，也没有负债管理问题，但社会保险基金的结余是现收现付的，期限短，关注度高，需要相应的负债管理。为此，这部分资金的管理从风险的角度来说，要求会更加严格。

这次《条例》明确提出国资将划转社保基金，为进一步降低费率提供了法律依据，换句话说，有利于加快社保降费的效率。国资划转无疑能为社保基金提供充足“弹药”，社保降费就能迈出更大的脚步，企业和个人负费就有望真正减轻，也能为中国经济注入更大活力。另外，《条例》还将对社保基金投资运营起到规范作用，同时还能为养老金投资探路。虽然社保基金蛋糕越来越大，2015年全国社会保障基金收益率达15.14%，但也有很多问题，比如公告显示社保基金自营指数化投资的标的范围较窄，2010年到2013年相关投资组合亏损近70亿元；再如社保资金曾被挪用等。

《条例》对于社保基金投资如何防范风险作出了较为明确的规定，有利于规避投资风险和监管风险。而且，由于社保基金投资范围相对较大，如果安全有保障，收益情况好，也為今后养老金扩大投资积累了经验。总之，《条例》的价值不仅在于规范社保基金投资与管理，而且对于社会保险基金、公众等也有多重意义。

当然，需要指出的是，对于社保基金投资的管理，仅靠一部《条例》是不够的，还应早日出台相关配套制度，比如国资划转社保基金还应该有专门的操作办法；社保基金在什么时候补充、调剂养老保险等，也要有明确的界定标准，因为“人口老龄化高峰时期”表述还是有些模糊。只有配套制度及时跟上，《条例》才能真正落地。