灾区移民城镇化的困境与出路

韩忠+杜晓初

摘 要：武汉市天兴洲是1998年洪水之后移民建镇政策下出现的长江岛屿型村镇转型的典型代表。十几年来，受移民政策影响，天兴洲绝大部分村民迁往武汉市区并在移民新村聚居，天兴洲的定位随之发生了巨大转变，即，从传统农田保护区转变为郊野公园，经济开发主体和产业结构明显调整，生态旅游等服务业增长，农业内部也向多元化发展，乡村空间结构深刻改变。但天兴洲的转型还面临着多重困难，不仅受制于自然条件和资金支撑不足，还表现为基层工作被动、资源配置错位和新的社会不公。这既需要天兴洲村民自身的承担和付出，也需要各级政府不断完善移民政策。

关键词：天兴洲;灾区;移民;城镇化;转型

Abstract：Because of the flood of the Yangtze River in 1998， the local government took an “Immigration and construction of new towns” policy in Wuhan City. Under its influence， some island-based towns in the Yangtze River changes greatly. Tianxing town is such a typical model， which has transformed from the traditional rural town to a suburban park. During the last 10 years period， its economic development body and industrial structure has profoundly transformed. The service sector grows， especially in the tourism industry. And the agriculture began to diversify. At the same time， the rural spatial structure also appears to change. But the transformation of the Tianxing town is facing multiple difficulties， which not only are the natural and economic reason， but also mainly are the weakness of the grassroots government， resource dislocation and new social injustice. This requires both commitment and endeavor of the villagers themselves， but also relies on the governments at all levels to improve the immigration and related policies to resolve.

Key words：Tianxing Island; flood; immigration; rural community; transformation

中圖分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2017）-02-52（5）

长江干支流多沙洲岛屿，在湖北境内即有数十个，很多是景观独特的岛屿型乡村[1]。但洪水一直是困扰其生存发展的达摩克利斯之剑。1998年长江洪水之后，各级政府出于保护当地居民免受洪灾或经济发展等考虑，采取了一些移民政策。这些移民政策给予长江岛屿型乡村以深刻影响，尤其是在快速城市化背景下，对靠近城市的岛屿型乡村的影响更加彰显。天兴洲，是位于长江之中地处武汉城区边缘的一个沙洲，四面环水，长13km，平均宽2.3km，面积约30km2，与澳门特别行政区面积几乎相等，是乡建制，有长期的开发史。本文选其为个案，考察1998年长江洪水之后移民建镇（村）政策实施以来其乡村转型的过程，分析影响其转型的诸种因素及其作用机制，并对其所面临的现实困难加以阐述，以期为全面考量洪水移民政策的实施效果和城乡关系提供多维视角。

1 天兴洲的开发历程与洪水威胁

天兴洲有人居住是在明朝以后，主要是江西移民。清朝同治年间，使用今名。民国23年，形成天兴乡建制。1950年后，天兴洲保留天兴乡建制，下辖江心、天兴、复兴3个行政村，曾先后属武昌县、黄陂县、武汉市青山区和洪山区。1963年7月至今，属武汉市洪山区 [2]。

天兴洲居民长期以渔耕为生。建国初，天兴洲曾是武汉青山一带著名的渔业中心。据1949年统计，当时在天兴洲进行渔业作业的有200艘渔船，捕鱼者多数为当地人，年产鱼约20万kg。20世纪50年代末，天兴洲渔业因河道变化而迅速衰退。但随着兴修堤坝和土地开垦，形成垸内垸外大片耕地和林地，60年代成为天兴农场。实行家庭联产承包责任制后，天兴洲的粮食作物、油料作物、蔬菜、瓜果、畜禽养殖、渔业等均有较大发展，近90%的人从事农业，此外还有15家乡办运输企业和部分个体运输户。1986年，天兴洲有耕地面积600ha，林地面积333ha，竹地面积400ha，水产养殖面积66.7ha，全乡人口5215人，农业人口5141人[3]。90年代，天兴乡根据市场行情进行农业产业调整，减少西瓜种植，持续扩大蔬菜种植，增加植树。1995年有乡办企业10家，村办企业2家，涉及建筑、交通运输、商业、餐饮、游乐、服务等行业。劳动力结构也有改善，全乡20%的人进入第二、三产业，但从事农业人员仍高达80%。

史志记载，天兴洲时有旱涝灾害，最大的威胁是长江洪水。1954年后，天兴洲遭受淹没，被定为防汛行洪民垸。20世纪60年代三次溃堤，1970年积涝成灾。1983年7月，天兴洲破堤引洪。1988年9月，天兴洲洲头垸堤决口[4]。1998年长江特大洪水，天兴洲全被淹没。1999年洪水复又来袭，与1998年构成“姊妹洪水”，天兴洲再遭水难。

2 天兴洲移民政策的形成和实施

为使当地居民永久免遭长江洪水，1998年后，中央政府采取了移民建镇（村）政策。在此移民政策下，天兴洲被确定为“单退民垸”，即退人不退耕，在非汛期，洲上的村民仍可生活、生产，一旦发生较大洪水，即离江洲[5]。同时，作为移民政策的一部分，武汉市政府也着手考虑将灾民的临时安置转为永久安置，在洪山区另择新址建设移民新村。天兴乡政府，还采取了限制外来人口在洲上落户等措施。如在婚姻和落户政策方面，外地姑娘嫁至天兴洲，需要结婚10年，或者达到35岁，方可在天兴洲落户。

按照移民建镇（村）政策的最初设想，天兴乡以六弓路（意为6个弓的宽度，约3m）为界，由此上至洲头，江心村和天兴村的村民迁往洪山区青菱乡板桥;六弓路以下至洲尾，江心村和复兴村村民迁往洪山区和平乡的北洋桥移民新村。但实际上，由于板桥距离天兴洲较远，天兴洲的大多数人选择了北洋桥移民新村。但新村也距天兴洲有十余公里。1999年后，新村先后建成了东区、中区、西区等几个区域。截至2000年10月，已安置956户，2485人，占应安置的户数和总人口的78.49%和73.5%[6]。2013年，新村接纳的天兴洲移民达到3000多人。由于移民政策中并未包含对天兴洲村民提供新的耕地和就业机会，致使天兴洲移民仍要回乡种地，所以出现了候鸟式的居住生活状况。

3 实施移民建镇（村）政策后天兴洲的经济社会转型

3.1 发展定位的变化

长期以来，天兴洲是一个传统农业乡。由于土质肥沃，盛产蔬菜、西瓜、芝麻、棉花等，在《武汉市城市总体规划（1996-2020年）》中，天兴洲被作为“蔬菜基地”，属于武汉市“基本农田保护区”。同时，作为武汉防洪体系的重要组成，“建设活动要合理控制，确保长江洪汛期行洪安全” [7]。

但1998年洪水之后，随着移民政策的推行，天兴洲农业价值弱化，生态价值、旅游价值和交通价值受到重视，发展定位发生重大改变。在《武汉市城市总体规划（2006-2020年）》中，天兴洲被定位为武汉市“郊野公园”，纳入全市“两轴两环、六楔入城”生态框架。作为主城区外围生态保护圈和武湖绿楔的重要节点，天兴洲“严格控制建设活动”，但其独特的旅游资源可“合理利用”，注重发展“农业观光、生态旅游、水上观光娱乐等”。同时，防洪工程等相关事项也要达到规划要求[8]。在新的定位下，天兴洲采取了一系列生态保护措施，如加固洲头、植树造林等，甚至代表武汉争办2011年中国国际园博会[9]。同时，生态旅游也开始成为一种重要导向。2008年，市委市政府就天兴洲开发提出三大原则：保证长江防洪安全，保障天兴乡农民生产生活，打造“生态绿洲”和乡村旅游[10]。2009年，洪山区政府組织编制了《武汉市天兴洲生态绿洲规划方案》，赋予天兴洲未来长江主题公园、湿地公园、沙滩公园、主题农庄、森林公园等职能[11]。遗憾的是，天兴洲的生态旅游开发及相关事业进展远不如预期，推进较为迟缓。

值得注意的是，随着“科学发展”和“生态文明”等理念日益深入人心，《武汉市城市总体规划（2010-2020年）》有力强化了对天兴洲生态发展重要性的认识，延续了天兴洲“郊野公园”的定位[12]。2013年，天兴洲作为生态发展区和底线区被纳入《武汉市都市发展区1：2000基本生态控制线落线规划》之中[13]。2014年，在武汉市委托中国城市规划设计研究院编制的最新《武汉2049远景发展战略规划》中，天兴洲的定位再次得到肯定[14]。至此，自20世纪90年代末至21世纪10年代，天兴洲的定位将从侧重经济开发的“基本农田保护区”转变为侧重生态保护的“郊野公园”。

3.2 开发主体的变化

移民政策最直接的一个后果，是天兴洲的当地居民大量外迁。这也引起了天兴洲经济开发主体结构的重要变化。首先，十几年间天兴洲移民超过3000人，占原有人口的四分之三还多。根据2013年5月的调查，目前洲上只有90余户，几百人而已。第二，留在洲上的居民，青壮劳力不多，老人、儿童和妇女的比例较高，总体的劳动能力不强。尽管有部分居民有时仍然从移民新村回天兴洲务农，但更多的人在定居移民新村后，选择了在城市打工，不再继续回天兴洲种地，或者干脆把田地租与邻居或他人耕种。第三，上述情况，在相当程度上又导致了外来人员的增加。例如，天兴洲基础设施的建设和日常维修，像农田水利工程、厕所改建、道路管线铺设、防洪碑牌制作等，以前通常交予本地居民，而现在更多的是承包给外地的公司或施工队，洲上时常可见武汉周边城市或省外的临时务工人员。再者，近些年伴随新开发方式的引入，在旅游、苗圃、商业等领域，一些资金实力较为雄厚的企业和个人开始在天兴洲投资，成为新的重要开发力量。这些外部力量的进入，使天兴洲出现了新的雇佣关系，少数本地人开始为外来老板打工。受此影响，一些本地村民也转而从事商业或旅游等服务业。

3.3 产业结构的转型

近十几年间，天兴洲的产业结构也发生了改变。在实行移民政策之前，天兴洲尚有印染厂、蜂窝煤厂、银行、供销社、电信等工商服务业。但1998年之后一段时期，工厂撤离，商业凋敝，农业成为唯一的经济支柱产业。不过，进入21世纪，天兴洲农业的独大地位开始减弱，采砂业、建筑业有所发展，旅游业及相关服务业的比重增加。其中旅游业，农家乐和中小型旅游公司的数量增长相对明显。2000年后，天兴村、复兴村和江心村都出现了农家乐。2009年，“天兴洲大学生岛”个体旅游公司和武汉绿城旅游发展有限公司建设的“亲水湾”相继完工，由天兴乡文化服务中心、武大学知旅、洪山区旅游局注册1000万共同组建的武汉天兴洲旅游实业发展有限公司挂牌。但分量最重的，是2009年洪山区政府与新加坡新达公司联合组建了天兴洲生态绿洲建设开发公司，计划投资数亿，如今已经进入生态旅游开发的实施阶段。

除了三次产业结构的调整，天兴洲农业内部也逐渐多元化。从2009年开始，天兴洲实行农业产业结构调整政策，积极发展生态农业。在传统的西瓜、黄金瓜、玉米、棉花、芝麻、蔬菜等种植之外，花卉苗木、特色蔬菜和果树的种植受到乡政府鼓励和扶植。仅这一年，全乡就发展林果花卉苗木33.3ha，泥蒿1.33ha，葡萄2.33ha，韭菜黄5.33ha，并减少棉花种植面积200ha[15]。2010年，天兴乡种植的玫瑰大量进入市场[16]。农业种植方式也开始探索如何从以农民家庭作业为主向以开发公司集中经营的方式转变。而在畜牧业领域，由于预防血吸虫病和禁止洲滩放牧，传统的家庭养牛业几乎禁绝。与此同时，新的家禽养殖结合苗木栽培有所發展。当然还有部分土地出现撂荒现象。值得注意的是，自2015年起，天兴洲的农村休闲旅游进入了一个自发快速增长的阶段，不少农民利用自己的住房和土地，投资开办农家乐、农庄等各种休闲旅游项目。

3.4 村庄空间结构的变化

天兴洲呈狭长状，受江水冲刷，洲体和形态都会发生一定改变。“自20世纪30年代起，长江青山段河道南崩北涨的演变加剧，天兴洲右汊不断刷深加宽，左汊日渐淤浅变窄。至50年代末，天兴洲与青山镇之间河道成为大型轮船来往的主航道。” [17]。同时，洲头受江水冲刷不断后退，洲尾则因泥沙淤积有所增长。在此影响下，几十年间，洲上村民的住宅不断从天兴洲南部向后退却达几百米。至1998年前，洲上民宅基本都分布于狭长的中心地带，沿横贯东西的主干道两侧分布，而乡政府和银行、供销社、电信、医院等机构，则集中布局，位于天兴洲的核心位置。

但实施移民政策后，天兴洲内部的空间形态发生了变化。首先，人口大量外迁，导致洲上十室九空，很多路旁的房屋多年闲置，说天兴洲是空心乡也毫不为过。其次，绝大多数工厂撤离或倒闭。原来的印刷厂、蜂窝厂等都已不复存在。只有为数极少的个体汽车维修店和小商店等仍在经营。第三，一些公共服务机构，如中学、小学、电信、银行等也先后关闭、拆除或作为他用。虽然有些建筑还在，但人口流失已经使洲上再没有增加居住空间和扩张配套服务设施的动力。第四，桥梁等新的大型工程占用了部分土地。如2003年至2009年，在洲头附近修建了天兴洲大桥，并修建了下桥匝道。为建设大桥，工地附近建立了一排排平房和建筑管理公司。如今一些工地已被废弃，而没有拆除的部分平房，反而成了后来民工的临时居所。另外，近两年间还在洲的中心新建了大型水厂。第五，洲内交通改善的重点，从居住区内部道路转向了旅游道路铺设。长度增加的硬化田间道路，以及目前正在改建的大堤，兼具防洪和旅游功能。第六，新企业的增加带来了新的产业空间布局。随着开发的进行，在天兴洲的中部，现代农业公司和苗木公司取代了棉花地;在临近洲头的开阔地，新出现了圈地范围较大的旅游公司;在洲尾则出现了较大的砂石建筑公司。相对于上述乡村建设用地的变更，近些年天兴洲的基本农田面积则比较稳定，而大堤之外的防护林地不断增加。

4 天兴洲乡村转型所面临的困难

4.1 基层政府的工作较为被动

天兴洲的乡政府和村委会是当地集体经济开发和社会建设的主导者。但近年来的旅游业招商引资，主要是由市、区政府牵头，乡政府的主要精力在于协调和办理具体事务。由于权限小，工作相对比较被动。而天兴洲的农业产业结构调整，虽然乡政府积极倡导，通过采取政策扶技和引进科技的方式取得了一定成绩，但在现代农业经营和应对市场方面还迫切需要提升。例如，2009年后，天兴乡政府大力推广高效生态农业，减少棉花栽培，因当时棉价较低，不少农民响应。但随后几年棉价回升，很多村民又回归棉花种植。果农则还是个体生产，没有很好的销售渠道，降低了种植管理的积极性。而乡政府应对措施较少，农业多元化的步伐受到一定影响。另外，近年来天兴洲没有培育出有影响力的本土农业龙头企业，政策的带动和示范作用相对缺少说服力。目前天兴洲的本土企业或个体经营者基本上是各自为战。

4.2 资源配置存在错位

一般说来，乡村的政府机关等应靠近所服务的村民。但在天兴洲，实行移民政策之后，乡政府和村委会等行政机关和医院等机构并没有随迁，而是继续留在洲上，形成与绝大多数村民相分离的局面，并不得不在移民新村另建管委会分支机构和社区医院。由于人口少，洲上后续建设的综合文化站和农村书屋等，也失去了基本的服务对象，成为摆设。另外，洲上的民居，本来是天兴洲的一大特色，绝少有外观和样式雷同，每家都独一无二。但居民迁移之后，长期空置，没有很好利用，甚至年久失修和垮塌。上述因素，又在一定程度上导致了办事效率低、重复建设、资源闲置等问题。

4.3 出现新的社会不公

天兴洲移民政策的初衷，是避免村民免受洪灾，是从生命高于一切的根本点出发。这是值得肯定的。若是村民全部搬迁，天兴洲的问题也许会减少许多，但天兴洲是“单退民院”。而且，由于1998年之后，移民建镇（村）政策的后续措施较少，安置移民的新村，也随即面对诸如恶劣的环境污染、上学难、出行不便（直到2013年底，武汉地铁四号线正式通车，新村移民的出行不便才得到一定解决）、边缘化、社会保障不足，以及政府对迁移农民再就业帮扶不足等问题，移民生活也并不十分如意。这反过来又给不愿搬迁的天兴洲居民以继续坚持留守的理由。这种情况下，乡政府又缺乏有效的改善公共服务设施。无论对于定居新村的大多数天兴洲移民，还是对留守天兴洲的少数村民而言，这都是一种新的社会不公。

4.4 后续开发资金的保障难题

天兴洲是行洪民垸，自1954年至今，这顶“帽子”一直未能去掉，也是悬在天兴洲头上的“达摩克利斯之剑”。2010年，三峡大坝已开始发挥作用，天兴洲在洪水围堤下所幸无事。因此，各种开发的讨论和行动，都是在此前提之下进行。而至今无论是政府还是企业的前期投入，都还没有很好解决天兴洲的民生问题。为了更好的开发利用天兴洲，以致有人提出要“附岸成陆” [18]，将天兴洲与北岸黄陂区的武湖街连接起来，作为新增的26平方公里城市建设用地。这种声音，实际上透露出一种开发的焦灼和后续开发资金筹措的窘迫。有没有开发的新思路，或开发举措的执行力度，也许很大程度上与资金有关。

5 结语

自1998年洪水之后，时至今日，武汉市天兴洲已经发生了巨大变化，距离“原则上天兴洲不再有人定居” [19]已为期不远。退一步说，即使没有移民政策和特殊的婚姻落户措施，天兴洲也很有可能不几年后便无人定居。因为不断有人因为工作、升学、结婚和死亡等因素自然的离开了天兴洲，这就如同很多空心村和乡镇所经历的一样。移民政策，只是加快了天兴洲从传统的岛屿型乡村向现代城市的轉型。但在这一过程中，移民政策给天兴洲的农民带来的影响巨大，还有很多需要面对、承受和思考的方面。同时，转型不仅仅关系着一个天兴洲岛屿居民的生产、生态、和生活，还体现着更高城市层面上的规划设计，既是村民自己的使命，也包括各级政府在内的政策上的调整定位。也许，允许当地居民自愿留下，构建天兴洲村民公众参与发展决策和利益共享的机制和平台，凝聚村民转型发展的共识，减少社会矛盾，或可成为移民政策在新形势下更好的方向。在城市化景观建设的进程中，天兴洲优越的地理位置和独特的乡村自然文化资源，必将越来越引人关注。天兴洲人开办农家乐等进行自我创业，正是迎合了人们从环境质量下降的城市走向美丽乡村的心态。从生态文明的角度看，将天兴洲建设成为郊野公园或国家湿地公园，可能是一种共赢的选择。

参考文献：

[1]韩忠，袁本宇.湖北省近城江心洲可持续发展研究述评[J].农村经济与科技，2013（6）：5-7.

[2] [3] [4] [6] [17]武汉市青山区地方志编纂委员会.青山区志（上）[M].武汉：武汉出版社，2006.

[5]韩忠，张立明，胡道华.三峡工程背景下武汉市天兴洲生态旅游开发SWOT分析与对策[J].生态经济（学术版），2010（2）：278-283.

[7] [12]武汉市规划局.武汉市城市总体规划（1996-2020年）[EB/OL].（2013-12-12）http：//www.docin.com/p-24790678.html.

[8]武汉市规划局.武汉市城市总体规划（2006-2020年）[EB/OL].（2013-12-10）http：//wenku.baidu.com/view/37879915a2161479171128c5.html.

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[10]杨文平.防洪安全 生产生活“生态绿洲”天兴洲开发定位三大功能[N].长江日报，2008-08-13（1）.

[11]杨捷.天兴洲规划建设江中乐园[N].长江日报，2009-06-04（8）.

[13]佚名.武汉市1：2000基本生态控制线落线规划[EB/OL].（2013-09-02）http：//www.wpl.gov.cn/pc-0-48380.html.

[14]谷萍.生态隔离带锁定主城区增长边界[N].长江日报，2013-11-29（5）.

[15]天兴乡政府.2009年天兴乡政府工作报告[EB/OL]. （2013-12-11）http：//txx.hongshan.gov.cn/txx/zwgk/1_4412/.

[16]关前裕.天兴洲头玫瑰飘香[N].楚天都市报，2010-05-06（12）.

[18]熊琳晖. 83岁教授建议天兴洲“上岸” 可为武汉增添26平方公里陆地[N].长江日报，2013-01-07（15）.

[19]涂亚卓，王婷.天兴洲，再次成为热议话题[EB/OL]. （2013-12-12）http：//finance.sina.com.cn/roll/20090123/05132645350.shtml.

责任编辑：蒋亚林