特大城市“十三五”发展的新思维与目标愿景

摘 要：“十三五”时期，中国进入城市群发展新阶段，以部分省会城市为代表的特大城市的发展特别引人注目。以南京为例，探讨特大城市“十三五”发展的新思维与目标愿景。特大城市发展的新思维，突出表现为“四个转变”，即从单向度的“规划主导”目标增长逻辑，向立体化的“治理导向”发展秩序梳理转变;从单线性的“增量规划”，向“存量规划”与“增量规划”并重并行转变;从单维度的“载体空间规划”，向注重“时空流动性”的功能区块规划转变;从单元化的“五年规划”，向衔接2030城市总体规划以及中长期城市愿景转变。

关键词：特大城市;十三五;新思维;目标愿景

Abstract：In the period of the 13th Five Year Plan， China stepped into a new stage of city agglomeration development， especially the development of megalopolises represented by some provincial capitals attracted the gaze of people. Taking Nanjing as an example， the article discussed the new thoughts and expectations on the development of megalopolis in the period of the 13th Five Year Plan. The new thoughts on the development of megalopolis is distinctly manifested as “four transformations”， that is， transforming from unidirectional target growth logic which is led by planning to three-dimensional governance-oriented development order management， transforming from single-track “incremental planning” to emphasis on both “storage planning” and “incremental planning”， transforming from single dimensional “carrier space planning” to functional block planning which focuses on mobility of space and time， and transforming from unitary “Five Year Planning” to the connection of 2030 urban overall planning and medium and long term urban expectations.

Key words：Megalopolis ; the 13th Five Year Planning ; new thoughts ; targeted expectation

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2017）-02-04（6）

十八大以来，特别是以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体，先后提出了一系列重大战略谋划，提出“两个百年”的奋斗目标，作出“三期并存”的战略判断、“四化同步”的路径设计和“五位一体”的总体布局。总体而言，“十三五”时期将是我国确保实现全面建成小康社会的宏伟目标最后冲刺的5年，也将是我国全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果以及转变经济发展方式取得实质性进展关键的5年。“十三五”时期，中国进入城市群发展新阶段，以部分省会城市为代表的特大城市的发展特别引人注目①。本研究以南京为例，来探讨特大城市“十三五”发展的新思维与目标愿景。

1 南京建设现代化国际性人文绿都的探索与实践

2016年7月，《南京市城市总体规划（2011—2020年）》获国务院批准，南京定位为国家东部重要的中心城市。《长三角城市群规划》又赋予南京长三角地区唯一特大城市。规划明确了南京在都市圈、全省、长三角地区、东部地区乃至全国的定位。从区位和等级来看，南京定位为东部重要的中心城市和长三角唯一的特大城市，世界级城市群的重要节点城市。南京作为长三角唯一特大城市，自“十一五”以来一直将现代化国际性人文绿都作为面向2020年的发展总目标，内涵与定位在不断丰富和拓展。从2006年市第十二次党代会确立“现代化国际性人文绿都”的城市定位以来，从总蓝图、新脚注到新内涵，“现代化国际性人文绿都”内涵不断丰富与发展，先后经历了“形成期”“丰富期”“跃升期”三个发展阶段。一是形成期（2006年—2011年），是指从2006年市第十二次党代会正式确立“现代化国际性人文绿都”的城市定位，一直延续到2011年市第十三次党代会的召开，这个阶段描绘了“现代化国际性人文绿都”的总蓝图。二是丰富期（2011年—2014年），從2011年市第十三次党代会召开，到习近平总书记视察江苏，这个阶段南京提出 “三都市三名城”作为“现代化国际性人文绿都”的新注脚。三是跃升期（2014年—2015年），从2014年12月习近平总书记视察江苏到“十三五”规划前期，南京承载新使命，落实“四个全面”，建设“强富美高”新南京，推动迈上新台阶。

1.1 现代化国际性人文绿都总定位的形成期——描绘总蓝图

2006年，南京市第十二次党代会提出力争通过五到十年的努力，到2020年，把南京建设成为经济发展更具活力，文化特点更加鲜明，人居环境更为优美，社会更加安定和谐的现代化国际性人文绿都。

现代化国际性人文绿都的定位主要从以下四个方面发挥规划的引领作用。一是经济发展更具活力——城市产业发展空间布局规划。南京经济发展面临着经济结构战略性调整的重大任务，城市规划必须按照经济结构调整的要求，促进产业结构优化升级。二是文化特色更为鲜明——城市历史文化保护及产业发展规划。南京在历史文化名城保护规划方面一直走在全国前面，要实现现代化国际性人文绿都的目标，必须在形象上更具特色，才能逐步成为一个国际影响更大的世界历史文化名城。要重点做好南京历史文化资源最为集中的老城保护规划，做好文化产业发展规划，做好国际性现代化新区规划。三是人居环境更为优美——城市建设空间布局规划。一要加强绿地建设规划。二要做好生态环境建设规划。三要加强城市交通规划，突出解决城市交通问题。四要加强城市居住小区规划，改善城市居住环境质量。四是社会更加和谐安定——城市社区空间布局规划。要学习新加坡的社区建设和小区更新经验，要进一步改善南京的小区建设与环境出新思路，把小区出新与和谐社区的营造结合起来。

1.2 现代化国际性人文绿都总定位的丰富期——增加新注脚

2011年，南京市提出建设现代化国际性人文绿都，建设一个具有现代化水平、国际性功能，集智慧经济、人文特质与绿色发展特色于一体的城市。具体来看，就是建设“三都市”、“三名城”，把南京打造成为独具魅力的人文都市、绿色都市、幸福都市，独具特色的中国人才与创业创新名城、软件与新兴产业名城、航运（空）与综合枢纽名城。“三都市三名城”是南京建设现代化国际性人文绿都这一战略定位下的具体部署，是现代化国际性人文绿都定位的新注脚。打造“三都市三名城”，是对人文绿都定位的拓展和深化。

现代化国际性人文绿都的关键词是人文、绿色、幸福，具体体现在“三都市”建设之中。一是建设人文都市，一方面协调保护与发展的关系，实现“中华文化重要枢纽、南方都城杰出代表、具有国际影响的历史文化名城”的保护目标;另一方面是加快文化建设和文化创新，构建具有文化影响力的世界历史文化名城。二是建设绿色都市，一方面推动南京绿色品牌塑造，让绿色成为城市形象的标志性特征;另一方面推动包括经济发展模式、绿色产业、绿色消费和绿色生活等的绿色驱动发展成为南京城市发展的新模式。三是建设幸福都市，一方面提升生产性服务功能、生活性服务功能和创新性服务功能等城市服务功能，从形态完善向功能完善转变;另一方面提升城市生活品质，统筹解决交通拥堵、环境污染等“城市病”，推动各类保障机制的建立和权利的享有，让南京市民更幸福。

现代化国际性人文绿都建设还需要产业支撑，这主要体现在“三名城”建设之中。一是建设人才与创业创新名城，加大科技、教育、人才体制综合改革力度，激发和集聚创业创新活力。二是建设软件与新兴产业名城，促进南京加快成为具有全国影响力的科技创新中心和战略性新兴产业高地，推动南京市产业结构战略性转型升级。三是建设航运（空）与综合枢纽名城，围绕振兴枢纽经济，以打造航运（空）大枢纽为重点，以建设枢纽经济区为关键，促进枢纽功能持续强化、枢纽产业全面升级、枢纽经济跨越发展、枢纽地位整体提升。

1.3 现代化国际性人文绿都总定位的跃升期——承载新使命

习近平总书记2014年12月在江苏的工作视察中提出了协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党“四个全面”的要求，指明了建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏的方向和路径，强调要在“推动经济发展、现代农业建设、文化建设、民生建设、全面从严治党五个方面迈上新台阶”。现代化国际性人文绿都是统领南京经济社会发展的一条主线，与习近平总书记在视察江苏时对江苏提出的五个“迈向新台阶”，建设“强富美高”新江苏的总要求一脉相承。

习近平总书记提出的“五个迈上新台阶”重大任务，正转化为新时期“建设新南京”的新抓手、新突破。在经济发展上，加快发展创新型、服务型、枢纽型、开放型、生态型“五型经济”，率先形成创新驱动、内生增长、绿色发展的经济发展新格局。在现代农业建设上，围绕“农业强、农民富、农村美”的工作目标，以建设国家现代农业示范区为契机，以全面深化农业农村改革和加强农业法治建设为动力，以加快转变农业发展方式为主线，奋力推动农业农村发展走在全省前列。在文化建设上，以全面提升文化软实力、人的现代化水平、城市文明程度为目标，争当全省社会文明程度高的先行示范区。在民生建设上，围绕习近平总书记提出的“七个更”要求，全面落实“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的“十六字”方针，以深化改革为动力深入推进民生幸福工程，让群众更多更公平地分享改革发展成果。在全面从严治党上，按照“五个坚持、十个切实从严”的部署要求，全面构建从严治党的责任体系、推进体系、制度体系、监督体系，营造风清气正的良好发展环境。

南京全面贯彻落实习近平总书记讲话精神，有力有序展开“迈上新台阶、建设新南京”工作布局，坚持把总书记提出的“强富美高”新要求，转化为“建设新南京”的新导向、新目标。经济强，就是要强在科技创新力、强在产业竞争力、强在农业生产力、强在企业发展活力，积极适应经济新常态，以经济发展质量和效益得到显著提升为标志，以转方式、调结构为抓手，确保新常态下的南京经济发展更有质量、更有效益、更可持续。百姓富，就是要富在大众创业广、富在居民收入水平高、富在社会保障好、富在公共服务优，让群众更多更公平地分享改革發展成果，物质生活富足、精神生活丰富。环境美，就是要美在自然资源环境、美在产业生态环境、美在城乡人居环境、美在社会人文环境，让南京的自然之美、人文之美、传统之美与现代之美交相辉映，让南京人民生活在更加美好宜居的环境中。社会文明程度高，要高在社会崇尚文明、高在社会公平正义、高在社会诚实守信、高在社会平安稳定，让社会主义核心价值观深入人心，公平正义得到保障，尊法守法成为习惯，诚信友善蔚然成风，社会大局和谐稳定。切实以“经济强”夯实发展基础，以“百姓富”检验发展成效，以“环境美”增创发展优势，以“社会文明程度高”提升发展水平，推动南京在“建设新江苏”的征程上走在前列、争当排头兵。

2 “十三五”时期特大城市发展的新思维

进入“十三五”时期，特大城市发展的新思维，突出表现为“四个转变”，即从单向度的“规划主导”目标增长逻辑，向立体化的“治理导向”发展秩序梳理转变;从单线性的“增量规划”，向“存量规划”与“增量规划”并重并行转变;从单维度的“载体空间规划”，向注重“时空流动性”的功能区块规划转变;从单元化的“五年规划”，向衔接2030城市总体规划以及中长期城市愿景转变。

2.1 从单向度的“规划主导”目标增长逻辑，向立体化的“治理导向”发展秩序梳理转变

新世纪以来的十五、十一五、十二五规划，总体的逻辑是以“规划主导”形成城市增长机器，创造经济的增长，但是单向度的增长并不能代替发展。特别是近几轮的五年规划实践表明，在信息化革命的今天，经济社会的总体发展越来越不是政府规划出来的，而是透过更加全面有效的治理规范出来的。具体在产业领域，战略性的新兴产业并不是由政府单独规划出来，而是由政府有效的产业规制、友善的市场营商环境、完备的知识产权制度等创新所需的规范性要素所规范出来的。政府再也不单独具备选择和规划产业的能力，一个地区政府的能力将主要体现在其服务的规范性、对市场创新主体和技术的尊重等方面。

因而，十三五规划的对象不再是传统意义上的市场、产业、社会，相反十三五规划更应是对政府自身管理体制和运行秩序的“重新规划”与“治理”。从十八届三中全会强调市场在资源配置中的决定性作用、四中全会对全面依法治国的强调，再到《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中特别指出要充分发挥企业家的作用，要加强企业家的话语权。“十三五”规划中，企业家才是产业规划的最重要主体。

2.2 从单线性的“增量规划”，向“存量规划”与“增量规划”并重并行转变

从十三五规划起，存量规划正式成为法定主流规划的一部分。存量规划主要回答的是如何将现有的资源转移给能为城市贡献最大的使用者，减少要素转移的成本，实现社会效益的最大化，是存量规划的主要目标。北京、上海等一线超大城市在人口、环境、资源等硬约束力和城市摊大饼式空间布局规划后遗症的双重影响下，在“十三五”期间他们均提出限制增量、优化存量的发展模式路径。特大城市不同于北京、上海等一线超大城市，作为1.5线城市，面临增量增长和存量优化双重挑战，十三五规划兼具“盘活存量”和“发展增量”的双重任务压力。

存量规划是结构调整规划，其核心是产权，特别是对国有企业占用的大量低效率使用土地的调整，涉及到国有企业管理体制的改革，如果能突破这一体制性瓶颈，建立起符合市场经济原则的交易制度，“十三五”期间将是建立现代市场经济制度和秩序体系的关键时期。

2.3 从单维度的“载体空间规划”，向注重“时空流动性”的功能区块规划转变

互联网+时代的生产组织行为日趋流动化、社群化、社区化、虚拟化、去中心化，载体空间规划将从注重CBD、科技园区规划，转变为注重生产、生活、生态特色的功能区块的规划。与此同时，城市内部区域经济空间载体转型升级的压力进一步加大。北京朝阳区经济经历了产业集聚区——产业功能区——产业基地——创新试验区等四个阶段，从而实现全域模块化协同发展，把产业链、服务链、供应鏈整合成经济发展链，使区域经济发展呈现出特色鲜明，活力十足的新局面。对正处于产业集聚区向产业功能区转向阶段的特大城市来说，将面临产业功能区向产业基地，产业基地向创新试验区转向的压力。

互联网和无线技术的广泛应用、融合与覆盖，一方面使移动式办公成为可能，另一方面使生产组织化、社交组织化正出现“超级弹性”。长期以来以CBD和科技园区集聚作为营运方式的城市空间布局，将逐步呈现出“智慧生存的游牧之城”的流动形态，城市功能在空间上越来越出现离散化趋势。现在的上海张江，已经有许多这样的虚拟研发公司存在，这些企业放弃物理形态的办公室。“十三五”应更加注重这种“时空流动性”带来的生产、生活的“超级弹性”组织化方式，在特色化、社交化、专业化、生态化的功能区块规划上，必须要适应这种“无边界”的经济社会融合与再组织化的特点，更注重特色功能区块规划中的“参与”“共识”“认同”等概念和维度。

2.4 从单元化的“五年规划”，向衔接2030城市总体规划以及中长期城市愿景转变

“五年规划”不同于城市总体规划和专项规划，受党委政府换届的影响较大，往往容易出现“领导一动、规划重弄”的局面。“十三五”规划要切实改变“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的对规划不严肃的态度，切忌折腾，改变“五年规划”的单元化特征，既强调规划承上启下的连续性，同时更要注重与城市总体规划以及中长期城市愿景的衔接定位。习近平总书记对“十三五”规划的要求是：一张蓝图干到底！2014年2月25日视察北京时指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。同时高层领导特别要求规划要重视细节、要重视可操作性。因此，要从体制改革入手，切实解决由于5年规划与党委政府换届不同步而出现的各类型“三年行动计划”与五年规划不衔接的问题。

3 特大城市“十三五”发展的目标愿景——以南京为例

进入“十三五”，是全面推动“迈上新台阶、建设新南京”取得重大新进展的关键时期，是率先全面建成小康社会决胜阶段和积极探索开启基本实现现代化建设新征程的重要阶段。随着“一带一路”和长江经济带等国家重大战略的推进实施，南京发展环境条件也在发生深刻变化。

3.1 多重国家战略与规划叠加：深化拓展新定位

国家级的区域发展战略，决定着城市的区域定位和发展方向。近年来，国家提出并实施丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、长江经济带和苏南自主创新示范区战略，2015年，江北新区被批复为国家级新区，《长三角城市群规划》出台。这些重大国家战略在南京密集叠加实施，对南京城市发展产生重大而又深刻久远的影响。“十三五”时期，南京要积极有效回应国家战略密集叠加的战略机遇，针对外部发展环境的整体变化，在坚持“现代化国际性人文绿都”总定位的基础上，对城市定位做了进一步拓展，提出全力建设“一带一路”节点城市、长江经济带门户城市、长三角区域中心城市和国家创新型城市“四个城市”。

近期，《南京市城市总体规划（2011—2020年）》获批，南京定位为国家东部重要的中心城市，《长三角城市群规划》赋予南京长三角地区唯一特大城市。规划明确了南京在都市圈、全省、长三角地区、东部地区乃至全国的定位。从区位和等级来看，南京定位为东部重要的中心城市和长三角唯一的特大城市，世界级城市群的重要节点城市。在长三角打造世界级城市群的历史性进程中，作为长三角的唯一特大城市，南京城市空间发展格局面临重塑。在世界级城市群城市网络中的节点地位进一步提升，城市功能将随之拓展和丰富。

3.2 “五大发展理念”的默会与践行：升华愿景新内涵

十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开发、共享”的发展理念，成为“十三五”发展的新理念。

结合对中央五大发展理念、省委七大发展战略的贯彻和落实，根据“十三五”时期南京发展阶段特征的新变化，南京在“十三五”发展的总体思路上，进一步提出实施创新驱动战略、人才强市战略、协调发展战略、绿色引领战略、全面开放战略、民生共享战略“六大发展战略”，大力发展创新型经济、服务型经济、枢纽型经济、开放型经济、生态型经济的“五型经济”发展导向，全力建设“一带一路”节点城市、长江经济带门户城市、长三角区域中心城市和国家创新型城市“四个城市”。

在国家最近批复的长三角城市群发展规划和南京城市总体规划中，南京被定位为特大城市和东部地区重要中心城市，南京的城市发展步入了新的阶段。为确保实现“十三五”发展良好开局，中共南京市委十三届十三次全会提出，树立精致建设、精明增长、精细管理、精美品质的工作导向，转变城市发展方式，全面提升城市的综合实力和国际竞争力，加快建设生态宜居、富有活力、智慧人文的现代化特大城市。围绕“十三五”规划确定的重点任务，进一步优化区域特色产业功能定位，南京将着力打造国际软件名城、中国“互联网+”名城、中国智能制造名城、中国现代服务业名城“四名城”。

在“六大发展战略”“五型经济”发展导向、建设“四个城市”“四精”工作导向、打造“四名城”的基础上，我们进一步深入挖掘“五大发展理念”与“现代化国际性人文绿都”总定位的逻辑关联，尝试性地提出“五大发展理念”——“六大发展战略”——“五型经济”发展导向——“四精”工作导向——“四名城”打造——“五全”发展动力——“五G”都市愿景——“现代化国际性人文绿都”总定位总方向的闭环生态逻辑。

“五全发展动力”。全生产要素发展，强调非具体化的技术进步。南京要继续强化领军型人才的带动作用，释放技术进步、组织创新和专业化生产对经济增长的贡献。全生命周期发展，强调源于社会需求而产生的全新技术交易。南京要强化经济创新服务体系中，市场作为基础并发挥决定性作用的资源配置系统，大力发展专业化技术中介服务体系。全产业链发展，强调从“生产源头”到“消费结果”的全程生态化环节。南京要围绕若干重点产业领域，以全产业链模式创新商业模式，产生全局性的显著差异特点，形成竞争优势。全价值链发展，强调所有参与者和生产销售等活动的组织及其价值环节与利润分配。南京要围绕“两化融合”“制造业与服务业融合”，加速形成从设计、产品开发、生产制造、营销、交货、消费、售后服务、最后循环利用等各種增值环节的“众包”化经济新形态。全所有制发展，强调所有制结构的非单一性和多样化组织形式。南京要加速完善产权和知识产权保护运用体系，推动国有企业混合所有制改革，健全社会信用体系，大力发展民营经济、混合经济。

“五G都市愿景”。Global，全球的、全球性的、全球化的南京。Green，绿色的南京。Goodwill，有商业信誉与声誉的南京。Glamorous，迷人且文化魅力四射的南京。Governance，有效公共治理的南京。从城市愿景上，衔接“现代化国际性人文绿都”的城市总定位。

总体而言，现代化国际性人文绿都作为南京“十一五”以来面向2020年的发展总目标，内涵与定位在不断丰富和拓展。“十三五”作为南京全面建设小康社会与中国共产党第一个一百年目标的关键阶段，“现代化国际性人文绿都”的这个总目标，需要放在新的历史时空背景之下进行全新的解读和理解。特别是在“四个全面”“五个新台阶”“强富美高”和十三五规划“五大理念”的新的语境中，现代化国际性人文绿都的内涵、定位都要赋予新的历史内容和价值追求。在最近的中共南京市委十三届十三次全会更是明确提出，南京要加快转变城市发展方式，努力推进具有南京特色的现代化特大城市建设，建设生态宜居、富有活力、智慧人文的现代化城市。作为对国家战略和规划的回应，“现代化国际性人文绿都”总定位的内涵进一步得到丰富和深化。

注释：

①2014年，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》 （国发2014第51号文件），新标准按城区常住人口数量将城市划分为五类七档，城市人口500至1000万的城市被列为特大城市。符合新标准的10特大城市为武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨、香港。

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责任编辑：高永青