“去行政化”背景下高校内部二元权力结构的优化研究

张春妹

关于高校“去行政化”这一问题可谓由来已久，但目前人们对其讨论的热度并没有因此而减弱，可见该问题要想被彻底解决仍具有一定的难度。高校作为一种学术性机构，主要职能是教学、科研为社会服务，为充分发挥其主要职能，应赋予其学术主体足够的权力，而至今在我国高校中却没有实现这种应然状态。因此，对高校的权力结构进行改革，仍是当今高校治理与发展的重要任务和挑战。对于高校的权力结构，学术界有多种说法，主要包括二元权力结构说、三元权力结构说以及多元权利结构说等。由于本文是以目前我国高校行政化倾向十分严重这一问题为逻辑起点而展开，所以主要探讨和分析高校内部由学术权力和行政权力构成的二元权力结构，以期阐明二者的关系及其对我国高校学术发展的影响。

一、相关概念的界定

（一）学术权力与行政权力的内涵

研究高校权力结构，首先要理解权力的概念。从古至今，各国学者对权力概念的界定不一而足，但其核心却是相似的。一般而言，权力是指一定社会主体凭借其对某种社会资源的控制从而具有的使其他社会主体服从其意志的一种支配力量。[1]通过其概念可以得知，权力具有强制性和非平等性，权力的主体和客体处于强制和服从的不对称地位。因此，对于学术权力和行政权力，顾名思义，就是对权力进行了限定，同时为权力指明了方向，并且为它划定了范畴。随着研究者的不断探索，基于不同的理解和研究视角，学术权力与行政权力的概念也是层出不穷，且各自没有达成统一。针对高校内部，概括而言，学术权力可以理解为：高校中的学术人员或组织对学校中的学术事务所具有的影响力、权威力、控制力。学术权力的实现更多的并不是依靠强制力，而是其主体因为在某一学科的权威而对客体产生的影响力。行政权力可以理解为：高校内部行政管理人员或组织在高校管理系统中，对学校的行政事务进行组织、管理和服务的权力。行政权力较之学术权力更具有强制性、制度性和等级性，但是在高校权力结构改革的过程中，行政权力应该向组织型和服务型转变。学术权力与行政权力是高校中最主要的两种权力，在我国高校中学术权力与行政权力的模糊和错位，是出现权力结构异化的重要原因。因此很有必要理清两种权力的基本内涵。[2]

（二）“去行政化”的内涵

2009年，朱清时教授提出高校“去行政化”这一概念，引起了社会各界的广泛关注和讨论。对于高校该不该去行政化，如何理解去行政化，更是引起人们的激辩。高校“去行政化”去的是“化”而不是“行政”，其针对的是高校行政权力过度的那部分，并不是指直接把大学组织从国家与社会的等级序列中剔除。因此，高校“去行政化”的内涵是，从本质上改变高校中现存的行政权力主导的管理模式，保证学术权力在高校中的根本性地位，转变高校的行政职能，使其真正为高校的学术发展服务。

二、高校二元权力结构的合理性和局限性

高校二元权力结构的合理性主要表现在，学术权力和行政权力的统一性和相对独立性。二者的统一性体现在，学术权力和行政权力作为高等学校的两大主要权力结构，二者行使的目标是统一的，都是以高校的发展作为目标；学术权力与行政权力的相对独立性体现在，两种权力虽然都存在于高校内部，但它们得以行使的载体是不同的，并且二者缺一不可。学术权力运行的载体是知识，追求的是知识的专业性和科学真理的权威性，从而保证教育质量、学术水平以及教师和学生的发展。行政权力运行的载体是规章制度和法律法规，追求的是解决问题和处理事务的高效性和对上级权力的服从，从而协调了高校内部各部门的关系，保证了高校办学的规范性和高效性。正是二者的这种独立性，使得两者在功能上互补，通过这种互补使得教师和学生能够更加充分和高效的进行教学、研究和学习等，缺少其中任何一方都不会产生这样的效果，因此二者之间的独立性是相对的。

高校二元权力结构的局限性主要表现在，学术权力和行政权力之间的矛盾或冲突。近年来，高校内部两种权力的矛盾和冲突日益严重，突出表现为行政权力泛化，学术权力弱化。因此，不少专家、学者也提出去行政化的观点。针对两种权力的冲突与矛盾，笔者借约翰·范德格拉夫等的著作《学术权力——七国高等教育管理体制比较》中关于权力结构的特征，来加以解释。即在分析各层次的组织结构时，经常会用到的两个基本概念：结构的等级性和决策的统一性或内聚性。首先，结构的等级性，是用来刻画组织的陡平程度的，最陡峭的是独裁结构，最平缓的是民主结构或称学院结构（Collegial Structure）。在前一种情况下，权力集中于结构的顶层；而在后一种情况下，权力均匀分布在一定层次的不同组成单位之中。权力通过正式地位，或者非正式的地位，或者有时同时通过两种途径而获得。[3]由此可以看出，高校内部的行政权力和学术权力分别属于上述两种不同的情况。因此，不同的结构等级性就会导致两种权力之间矛盾与冲突的出现。其次，决策的统一性或内聚性，它是一个层次的组织采纳和执行统一政策的程度。统一性表现在，在一元化决策的情况下，构成一定层次的单位有完整的组织形式，它们拥有正式的职权，并作出适用所有组成单位的有约束力的决定。而内聚性表现在联合结构中，没有正式的组织，只有非正式的协作，但职权和决策权属于各单位，它们主要追求自身的目标。意见的一致是各单位朝共同方向发展的唯一途径。高校中的行政权力与学术权力正分别是上述决策的统一性和内聚性的表现。[4]因此，当学术权力与行政权力在高校中出现交叉时，或者其中一方超越了其权力的实施范围，对另一方造成干扰时，就难免会产生矛盾或冲突。

综上所述，高等学校二元权力结构的合理性和局限性是共存的，并且在功能上两者是互补的。缺少行政权力，高校将无法正常运行，忽视学术权力，高校的教育教学、科学研究、学术水平的提高也必将受到阻碍。在高校这一特殊的环境中，行政权力应该服从和服务于学术权力，力求保证高校更好的创造知识、培养人才和服务社会。

三、我国高校二元权力结构的现状剖析

（一）我国高校二元权力结构的现状

行政权力泛化，学术权力弱化，是目前我国高校二元权力结构的主要特征，其他有关高校治理问题的出现，一定程度上都可以回溯到这一本源。高校权力结构的异化，致使其价值观被严重扭曲。目前我国的高校中，学术权力的发挥严重缺乏的制度化、组织化的保障，而行政机构却规模庞大、层次繁杂、人员臃肿，不仅影响了学校的工作效率，而且造成人力、物力、财力的浪费。另外，在高校中拥有行政权力的领导备受推崇，而具有专业学识的教授、教师却受到忽视。并且在资源分配的过程中，行政权力占据主导地位。在这样的背景下，高校的价值追求和学术发展偏离了正常的轨道。许多教师把重心从教学转向科研，但是科学研究并没有因此而得到良好的发展，主要是因为很大一部分教师倾向科研，并不是源于对学术和真理的热爱与追求，而更多是为评职称所迫，或是被经济利益所诱惑，甚至出现学术失范、道德失范等行为。因此，这种现实状况，不利于高校职能的充分发挥，也不利于高校自身的发展。针对这一问题，国家也给予了高度重视。如：“推进政校分开管办分离”“克服行政化倾向，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式” 已写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》。另外，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提到了公立大学的去行政化，逐步取消行政级别。但都没有提出具体的实施方案，因此该问题至今仍没有得到解决。由于这一现状的出现受到很多因素的影响，所以对其进行改革还需进行长期的努力。

（二）我国高校二元权力结构异化的原因

高校权力结构的异化既有历史因素的影响，同时也有现实因素的作用。从历史的视角看，首先，由于受官本位历史文化传统和计划经济体制的影响，我国高校长期以来实行行政化管理模式，高校的管理模式决定了其权力结构。因此，在行政化的管理模式下，我国高校的权力结构不由自主的偏向了行政权力的一方，从而导致行政权力泛化，学术权力弱化；其次，从我国高校产生的背景来看，我国的高校并不是由学者或行会自发产生，而是由政府统一建立的。所以，我国的高等教育从一开始就受到政府的控制，在这种高度集权的背景下，学术权力在学校管理方面一直未被受到重视；再次，新中国成立后，一直强调“教育必须为无产阶级政治服务”，在当时政治功能被视为教育的突出功能，教育的经济功能和文化功能受到忽视。在这一认识的基础上，高校管理更多的是服从政治的需要，较行政权力而言，学术权力被大大弱化。[5]

从现实的视角来看，第一，我国高校学术机构不健全，使得学术权力的发挥受到限制。与层级明显的行政机构相比，虽然近年来国家也多次出台相关的制度与法律，完善高校的学术机构，但目前无论从规范性、实效性还是组织性等方面，高校的学术机构仍有待健全。这是学术权力弱化的一个主要原因；第二，高校内部权责不清。在我国高校的实际运行中，学术权力与行政权力往往会出现交叉，这种交叉不仅表现在权力的客体方面，还表现在权力主体方面。在客体方面，对高校内活动与事务的划分没有明确的标准。在主体方面，许多拥有学术权力的专家、教授都同时担任学校的行政职务，许多掌握行政权力的领导也同时是学术组织的重要成员。二者的关系可谓错综复杂，从而使得高校的主体倒错，价值扭曲；第三，高校学术权力庸俗化，行政权力官僚化。权力从本性就决定着“越是有权力的人就越容易滥用权力，这是一条永恒不变的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止”。[6]受官僚主义和功利主义的影响，一些高校、教师及其他工作人员，丧失学术精神，违背职业道德，严重影响了高等学校在社会和公众心目中的形象，阻碍了高等教育的正常发展。相对于其他因素，笔者认为学术权力的庸俗化，行政权力的官僚化是造成高校权力结构异化的更为本质的原因，它将从根本上对高等教育的发展做出挑战。

四、优化我国高校二元权力结构的思路

高校学术权力与行政权力的良性运作既要符合高校自身的现实特点，又要迎合高等教育的发展趋势。从一所高校的使命来看，应该做到以人为本，有效发挥其对知识传承、创造和转化的职能。而目前，我国高校行政权力泛化不仅使高校对政府产生了依赖性，而且大大降低了广大高校教师的学术积极性，导致高校严重偏离了最初的办学宗旨。针对我国高校内部二元权力结构异化的现状，应围绕“去行政化”这一主流思路对其进行改革，采取相应的优化措施。主要从打破外部调控，实现高校自治化和法治化；淡化内部行政化管理模式，实现高校管理的民主化；崇尚大学精神，提升教师的学术自觉性等方面加以着手，从而实现高校的和谐发展。

（一）实现高校的自治化和法治化

赫钦斯曾认为：“失去了自治，高等教育就失去了精华。”[7]由于历史和现实等各方面的原因，就目前我国高等教育而言，政府管理仍存在越位、缺位、错位的倾向，高等学校的办学自主权没有得到有效实现。虽然政府部门也在采取措施，但效果不甚明显，其主要原因是高校的所有权仍没有具体明确。今年5月份，教育部印发了《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》（以下简称《意见》）。在办学层面，《意见》对推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度做了具体的规定。依法明确和保障各级各类学校办学自主权，更加注重以法治方式保障学校办学自主权。十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出了一系列制度安排，这为推进高等教育依法办学，实现高校的法治化指明了方向。上述的政府举措对于高教改革而言意义重大，但仍需进一步强化、具体。高校的自治化一定要靠法治化来保障。[8]因此，国家应该制定相应的法律、法规，划清政府和高校的关系，使政府职能由指挥、控制转变为服务、监督和保障，从而依法实现高校的办学自主权。

（二）加强高校内部管理的民主化

首先，大学章程是建立健全内部管理体制的依据和保障。高校应该进一步完善大学章程和相关规章制度，细化至具体的管理秩序和操作程序，以法治代替人治，以自律换取自治，做到有法可依、有法必依、违法必究。在中国政治大背景下，真正落实党委领导下的校长负责制度，高校党委和校长应准确定位，各司其职，实现高校治理的规范化、法治化、科学化。在制度设计的同时，还要考虑下移权力重心，让广大教师充分参与学校的监督与管理；其次，高校应建立健全学术机构，充分认识学术委员会、学位委员会及教师委员会等学术机构的性质、地位，明确各组织机构的职责和权限，使其充分发挥作用。另外，还应该改革各学术组织的成员结构，学术组织的成员应是有声望、有水平的学者、教授或学科带头人，与行政权力的设置做到不相互干扰。与此同时，精简行政机构，做到行政机构的简约化、扁平化，提高行政效率，使其真正为学校、教师、学生服务。再次，建立公开透明的校务运行机制，对涉及学校重大改革和发展或有关师生切身利益的事务公布于众，至少做到校内公开透明，既能激发广大教师的积极性和主动性，又能将阻碍高校发展的行为扼杀在摇篮之中。

（三）提升教师的学术自觉性，重塑大学精神

高校中学术权力地位的提升，还取决于一所高校是否具有良好的学术氛围和学习环境。而这种氛围和环境的形成，在很大程度上来源于教师和学生的教育理想和价值追求，尤其表现在教师方面。作为高校教师，应该在内心凝聚一种力量，明确自己肩负的重大使命，保持高度的学术自觉性，淡化行政意识，完善自身为人师表、学为人师的风范。做好力保高校学术自由、学术民主的最后一道防线。相信经过教师的言传身教，作为大学生也一定会发挥出无限的能量。教育是一个良心活，作为教师应该真正做到用自己的良心去教学、研究。尤其是在当今这个竞争激烈、物欲横流的社会，坚守学术道德，不与世俗同流合污，让我们的学术机构中都是有水平、有声望、为人正派、责任心强的“真正的教授”。做到这些要靠全体教师的共同努力，摒弃学术权力的庸俗化以及行政权力的官僚化。

综上所述，优化高校内部二元权力结构，推行高校去行政化改革，不是一朝一夕就能解决的。需要从高校的外部、内部双管齐下，政府、高校、教师等各方共同努力，构建既符合我国现阶段的基本国情，又遵循高等教育基本规律的高等学校治理模式。

注释：

[1]邓楚开.权利与权力的概念[J].浙江省政法管理干部学院学报,2001,(2):7.

[2]杨晓明.中国高校学术权力与行政权力关系研究综述[J].北京科技大学学报（社会科学版）,2012,(1):86.

[3][4](加)约翰·范德格拉夫（John H.Van de Graaff）,等,著,王承绪,等,译.学术权力:七国高等教育管理体制比较[M].杭州:浙江教育出版社,2001:2,3.

[5]张德祥.高等学校的学术权力与行政权力[M].南京:南京师范大学出版社，2001:148.

[6]( 法)孟德斯鸠,著. 张雁深,译.论法的精神（上册）[M].北京:商务印书馆,1961:154.

[7]( 美)约翰.S.布鲁贝克,著. 王承绪,等,译.高等教育哲学[M].浙江教育出版社,1987:28.

[8]刘家明.中国高校去行政化:多元综合主义研究[M].北京:中国社会科学出版社,2014:61.