“五四宪法”，新中国法治建设的奠基石

王伟臣

“过渡时期”制定的正式宪法

1949年中国共产党领导全国各族人民推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治。可是当时大陆还未全部解放，战争尚在进行，反革命势力依然猖獗，各项社会改革尚未全面开展。此外，社会秩序也不够安定，遭受长期破坏的国民经济尚有待恢复，人民群众的组织程度和觉悟程度都还未达到应有的水平。

在这种条件下，还不能立即召开由普选产生的全国人民代表大会并且制定一部正式宪法。根据当时的情况，中国共产党邀请各民主党派、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面的代表635人，组成中国人民政治协商会议，代表全国各族人民的意志，在普选的全国人民代表大会召开以前代行全国人民代表大会的职权。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并且通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。在五四宪法制定之前，《共同纲领》发挥着临时宪法的作用，为正式宪法的制定奠定了基础。

1953年1月13日至14日，中央人民政府委员会举行第20次会议，正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。决议认为，召开全国人民代表大会的条件已经具备，根据《中央人民政府组织法》第7条第10款的规定，于1953年普遍召开由普选方法产生的地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会，以制定宪法。

为了进行宪法的起草工作，中央人民政府决定成立以毛泽东为主席、以朱德等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会，开始宪法草案的起草工作。

毛泽东亲自挂帅

宪法起草委员会成立后，中共中央在内部指定了一个宪法起草小组。根据制宪程序的安排，宪法起草小组负责拿出宪法草案文本，并经中央政治局讨论，形成初稿，提交宪法起草委员会审议修改。

1953年12月24日，中共中央政治局召开扩大会议，决定党中央主席毛泽东休假一段时间，由刘少奇代理毛泽东主持中央工作，毛泽东着手起草宪法。1953年11月到12月间，毛泽东让陈伯达一个人先起草了一个草稿，作为起草小组的工作基础。1953年12月27日，宪法起草小组集中到杭州西湖第一名园刘庄，正式开展工作。这个小组由毛泽东同志直接领导。

1954年3月9日宪法起草小组的起草工作完成，历时两个多月，拿出“四读稿”。至此，宪法起草小组完成了第一阶段的起草任务，为中共中央政治局进一步讨论宪法草案提供了较成熟的文本。3月17日，宪法起草小组回到北京。3月中旬，周恩来、董必武同志又邀请了非中共党员的宪法起草委员会委员进行讨论。在此期间，中共中央请周鲠生、钱端升为法律顾问，叶圣陶、吕叔湘为语文顾问，对宪法草案进行了专门研究。通过以上工作，正式形成了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》，作为中共中央的建议稿向宪法起草委员会提出。这个草案作为宪法起草委员会和第一届全国人大第一次会议讨论的基础，确立了1954年宪法典的基本框架与体系。

“五四宪法”是中国历史上第一部人民自主地运用制宪权而制定的民主宪法，整个制宪过程中贯穿了民主原则，民众对宪法的关注与积极参与制宪过程的热情构成了这部宪法广泛的社会基础。根据中央人民政府委员会《关于公布宪法草案》的决议，中央人民政府委员会于1954年6月16日向社会公布了宪法草案，开始宪法草案的全民讨论。

据统计，在宪法草案的讨论期间，听到关于宪法草案报告并参加初步讨论的各界人民103.5万余人，参加逐章逐条讨论的55.2万多人，在讨论中各界人士提出对宪法草案的意见143565件。宪法草案的讨论实际上是一场民主政治教育，人们从亲身的体验出发，理解和评价宪法草案的精神和内容。

经过三个多月的讨论，全国人民对宪法草案共提出了1180420条修改和补充的意见和问题。这些意见最后汇集到宪法起草委员会。

1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，大会的主要任务就是制定宪法。9月20日是全国人民代表大会第一次会议进行的第五天。按照议程，下午将进行宪法草案的表决。

大会首先宣布了以无记名方式通过《中华人民共和国宪法草案》的总监票人、副总监票人和监票人名单。接着，大会执行主席宣布在会议上宣读中央人民政府委员会修正通过的《中华人民共和国宪法草案》最后定本全文。宣读完毕后，执行主席问代表们对宪法草案的最后定本有无意见，代表们没有意见，全场热烈鼓掌，执行主席宣布将最后定本交付表决。五时五十五分，执行主席根据计票人和监票人的报告，向会议宣布对《中华人民共和国宪法》表决的结果：投票数共1197张，同意票1197张。

同一天，第一届全国人民代表大会第一次会议主席团以“中华人民共和国全国人民代表大会公告”的形式公布了宪法，标志着新中国第一部宪法的正式诞生。

基本内容多有值得借鉴之处

制定“五四宪法”是新中国历史上第一次行使制宪权的立宪行为，为新中国宪政体系的建立提供了统一的基础。“五四宪法”确立了宪法体系、内容与程序上的“中国特色”，力求在宪法的民族性与国际性之间寻求平衡。在基本宪法观念的确立、宪法体制的安排、宪法技术等方面受到了社会主义国家宪法、资本主义国家宪法与旧中国宪法的影响。

从制宪的文献资料看，制宪者们更多地注意到了苏联宪法的经验，但同时以开放的视野尽可能从世界的范围内思考和了解宪法的发展。在宪法结构和规范方面，“五四宪法”也提供了具有中国风格的体系，确立了调整宪法关系的基本范畴与调整领域，即国家与公民之间的关系、国家与国家机关之间的关系、国家机关之间的关系、国家机关与各个企事业单位等社会关系。

宪法牵系的五大板块也是从“五四宪法”开始的。“五四宪法”在国际范围内也体现了一定的宪政价值。在社会主义宪法和资本主义宪法两种类型处于冷战的环境下，中国“五四宪法”的制定与颁布，对当时殖民地半殖民地国家和人民争取民主与和平的斗争产生了国际性的影响。

但由于“五四宪法”没有经过正当程序的规制，而是由自上而下的权力运作所产生，她不可能是完美无缺的。毛泽东曾指出：“它是一个过渡时期的宪法”，可以管十五年左右。可实际上，“五四宪法”几乎从来没有生效过。

1955年由于胡风上书而引发的全国范围的“反胡风”运动，是对“五四宪法”最初的冲击。1957年发动的全国性反右派斗争，更是对“五四宪法”的严重践踏。此后，“左”的思想取得统治地位，“五四宪法”所确立的正确原则和制度被横加挞伐。法律虚无主义取代了建国初期的法制观念，封建的人治思想取代了毛泽东曾经认为是克制腐败的重要方法的民主制度。就这样“五四宪法”成为一张被尘封起来的纸片。

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com