北极熊保护法律问题的研究

范明远

摘要：〖HJ1.3mm〗气温普遍变暖，海冰覆盖面积逐渐萎缩，海水温度不断走高等全球变暖带来的各种影响威胁着北极地区的生态环境，使得北极熊的生存环境面临危机。北极熊保护问题日益受到国际社会的广泛关注。现有北极熊保护的法律涉及诸多国际条约，全球性的国际公约有针对北极环境保护做出特别的规定，其中就会涉及北极熊的保护。而北极地区的区域性条约有针对北极熊保护方面做出的规定，但是大都以“软法”为主，并具有不成体系性。

关键词：北极熊；北极五国；软法；《保护北极熊协议》

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0026-03

一、北极熊生存环境的现状

近年来，北极地区气候与地球上其他地区相比发生了巨大的变化，冰层覆盖的面积逐渐缩减、气温普遍变暖、海水酸化、臭氧层减少等现象相继出现。根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告，全球气候变暖将导致极冰的部分融化和海水热膨胀，同时北极地区气候变化所带来的的后果也将对全球气候系统产生影响，引起较大的全球气候系统的变化。如果存储在北极冰层的大量淡水流入海洋将导致海平面上升，北极海冰大范围融化将削弱该地区反射太阳光的能力，进而引起气候变暖。北极脆弱的生态系统也岌岌可危，这使得北极熊的生存环境受到巨大威胁。由于北极地区海水温度持续升高，北冰洋的冰面正以前所未有的速度消失，增加了海冰和陆地之间的距离，超出了北极熊游泳的极限，致使其在途中溺水身亡。由于海冰融化，北极熊缺乏海冰的力量的支撑，不能从一个冰盖到达另一个冰盖，因此也无法足够地狩猎来补充身体的需要。体质的削弱导致北极熊游泳能力日益变差，游泳距离更短，狩猎水平逐渐下降。与此同时，北极的气候变化也使得北极熊赖以生存的食物（海豹等生活在北极海冰层下的动物）数量骤减。随着海冰越来越薄，也使得北极熊不得不迁徙到更冷的地方。美国地质调查局的一份报告预测，如果北极海冰以目前的速度融化，北极熊的数量将在本世纪中叶减少三分之二，因此也将很难在阿拉斯加地区看到北极熊的身影。

二、与北极熊保护有关的法律制度

现阶段不少全球以及区域性的条约与保护北极熊有关，还有个别北极国家专门制定有关保护北极熊的法律。有一些条约和国内法针对的北极熊生存环境的现状，给予其特别的保护，在一定程度上对保护北极熊有很大的帮助。

（一）《保护北极熊协议》以及北极五国间的合作

由于人类捕猎活动的影响，北极熊数量锐减。为此，1973年北极地区人口最多的北极五国（加拿大、丹麦，挪威，美国和苏联）在奥斯陆签署了《保护北极熊协议》。该协议禁止随意、不受监管地猎杀北极熊。此外，该协议成员国负责采取适当行动，以保护生态系统，特别是在北极熊数量较多的地方创建窝点。根据协议捕杀北极熊只是保证真正的科学目的，防止严重干扰北极熊的现存数量，并且与当地居民在传统领域权利相结合。本协议也规定成员国必须禁止出口，进口，贩卖北极熊毛皮和其他制品，同时这些成员国也会定期分享他们关于北极熊研究发现。

北极五国从2007年起，每两年召开一次如何保护北极熊的交流和互换意见的会议，共同承担保护北极熊的责任。2009年，北极五国就如何制定管理和保护北极熊的一系列计划达成一直意见。之后，各国都开始制定自己的保护计划，这些保护计划已成为该北极保护计划的重要基础。此次北极行动计划列出了威胁北极熊生存的因素，其中最重要的是气候变化及其对北极熊栖息地和食物的影响。针对诸如此类的威胁，该行动计划规定了一系列基本原则和政策并以合作组织的名义发出声明，要求各国提高其管理能力，以适应国情，加强其管理。为了对北极熊进行更为有效的保护，该行动计划建议加强对北极熊的科学研究和检测，并且在也让北极地区原住民也参与行动计划，运用他们的传统知识以利于对北极熊保护。俄罗斯还将北极熊的保护纳入其北极生态环境保护的规划中，在其北极地区为北极熊栖息地建立了广阔的自然保护区。此外，俄罗斯也一直在北极地区进行垃圾清理清，特别是对因科学研究，生活临时搭建的建筑物，后来又被遗弃的垃圾进行清理，以尽可能修复被破坏的北极自然环境。

继2008年《濒危物种法案》将北极熊列入受威胁动物清单之后，美国还制定了《北极熊保护管理计划草案》，其中涵盖了管理北极熊种群的五项战略，其中包括：保护北极熊的栖息地；支持北极熊国际保护工作；减少石油泄漏的风险；管理人类与北极熊之间的冲突，管理阿拉斯加地区原住民狩猎；并且控制全球温室气体水平，以达到适宜北极熊恢复和保护的水平。同时，在保护俄罗斯楚科塔地区及弗兰格尔岛上的北极熊种群的栖息地问题上，加强与俄罗斯的合作。

除了北极五国的行动，诸如世界野生动物基金会等相关国际组织也投入了大量资金支持北极熊生活环境的科学研究，并呼吁保护北极熊。环北极五国及相关组织又于2013年举行了一次国际论坛，该论坛对《保护北极熊协议》签署的40年以来各国的成就和经验进行了总结，并对北极熊北极熊的生存现状、面临的威胁进行了讨论。2015年9月2日，北极国家在格陵兰伊卢利萨特召开了北极国家会议。会上，加拿大，丹麦（格陵兰），挪威，俄罗斯和美国五国通过了“保护北极熊及其栖息地行动计划”。该行动计划为期10年，旨在保护和管理北极熊及其栖息地。同时，该计划也确认了因纽特人的捕猎北极熊的权利，并认为海冰融化以及来源于北极南部地区的疾病是导致北极熊数量急剧减少的主要原因，并表示目前有1/2以上的北极熊种群是跨国界的活动的。因此，加强北极熊保护的国际间合作对于确保其种群繁衍生存起着至关重要的作用。

（二）《国际濒临绝种动植物贸易公约》

《濒危野生动植物种国际贸易公约》（以下简称CITES）签署于1973年，生效于1975年7月1日。该公约是管理濒危物种国际贸易的多边环境协议，属于国际法，其宗旨是为了预防濒危物种因国际贸易而遭到过度开发乃至灭绝。CITES所管理的对象包括三个附录：附录一纳入了受影响和可能受贸易影响的所有濒危物种，目前该附录中共纳入890多个物种，包括老虎、大象、熊等，公约严格禁止其商业性的国际贸易活动。附录二纳入了虽然目前没有成为濒危物种，但如果不对其贸易严加管理及严防危害其生存的非法利用，就有成为濒危物种的可能。当前，该附录中纳入了33000多个物种，其中包括穿山甲、河马、海马等，针对这些物种的国际贸易活动受到了严格限制。附录三纳入任何缔约方认为属于其管辖范围内，受管理并应防止或限制开发和利用以及需要与其他缔约方合作控制贸易的物种。目前，附录中包括160多种物种，其中包括在一定程度上出口受到限制的国内乌龟物种。CITES为这些物种的国际贸易管理制定了共同的标准和程序，特别是允许签发进出口证书，并允许缔约国采取比CITES更严格的国内措施。

在该公约下下减少国际商业贸易的建议，不会对原住民以生计为目的的捕猎产生影响。几个世纪以来，住在北冰洋地区的当地居民一直都在捕猎北极熊，以获取其毛皮和肉。早前，美国和俄罗斯已共同提出将北极熊从公约附录二转移到附录一的提议，以此来完善北极熊保护体制，避免国际商业贸易。该公约缔约方必须挺身表达他们的顾虑，以此来保护全世界的北极熊。但是欧盟已经认识到，在2008年禁止进口加拿大凯恩盆地和巴芬群岛北极熊种群时，一些加拿大狩猎变得不可持续。今天，只有一个欧盟成员国——丹麦（格陵兰）有北极熊存在。在格陵兰，虽然以生计为目的利用北极熊是被允许的，但格陵兰主动禁止了将北极熊出口到国际市场上进行商业贸易。同样，将北极熊转移到该公约附录一不会对欧盟国家管理北极熊产生很大影响，因而很难理解为什么这些国家不会支持这样一项重要提议。因为这种转移不会禁止北极熊捕猎，亦不会禁止猎物的跨国转移，而仅仅是要求进口国家鉴别出捕猎活动是否是在一种对环境负责的方式下进行，当然猎人们也应当对这事关重大的附录一名单表示支持。将北极熊列入CITES附录一，并不会影响当地居民继续以狩猎北极熊为生计的生活方式，只会阻止北极熊及其制品在国际市场上的商业贸易活动。这种国际商业贸易活动具有不可持续性。将北极熊列入该公约附录一亦不会阻止加拿大国民或外籍人士进行捕猎活动。首先，该公约只是管理限制此类国际贸易，如果北极熊作为猎物并留在加拿大境内，将不受该公约影响。第二，该公约并不禁止非商业属性的国际交易，例如只是将猎物从加拿大转移到其他国家。总而言之，不论是加拿大还是其他地方，这种转移不会影响到当地居民以生计为目的的捕猎，所以该公约将北极熊列入附录一不会对这种传统的北极熊利用方式产生任何影响。

（三）《养护和管理阿拉斯加-楚科齐北极熊数量协定》

全球变暖造成北极熊的栖息地北极冰盖不断缩小，生活在阿拉斯加与俄罗斯最东北端的楚科奇半岛之间的北极熊，目前的数量可能只有2000头或更少。因此，2000年美俄共同签署了《养护和管理阿拉斯加-楚科齐北极熊数量协定》，该协定于2007年生效。由美国鱼类和野生动物管理局及其俄罗斯的合作伙伴——俄罗斯自然资源与环境部分别为两国负责管理阿拉斯加-楚科齐地区北极熊的合作项目的主导政府机构。根据这项协议还同时成立了美国-俄罗斯北极熊委员会，由两国政府和土著居民的代表组成，旨在为阿拉斯加和楚科奇半岛土著居民从事可持续维持生计的北极熊狩猎活动设定限额，该委员会设定的年度捕获限额为58头北极熊。在楚科奇半岛上合法狩猎北极熊预期将使偷猎行为减少，这种合法狩猎只有在岛上建立监管与执法制度后才会开始。除了北极熊外，更往北的地区的许多其他物种也已受益于美国与俄罗斯在野生动物保护方面的合作。两国的科学家还在针对北极熊保护研究课题上进行合作，参与这些联合项目的俄罗斯与美国自然保护专家的双向联系继续使他们不仅能获取有价值的科学数据，而且还能加强个人关系和专业交流。

（四）《美国濒临灭绝物种保护法》

2005年2月16日，美国内政部秘书处收到了一份来自生物多样性中心的请愿书，该请愿书要求将北极熊列为“受威胁”物种，以便于重点保护北极熊。2008年5月15日，美国内政部鱼类和野生动物管理局（以下简称FWS）作出了一个裁决。该裁决提出将北极熊列为“受威胁”物种，并于2007年1月9日在《联邦登记》上公布了将北极熊列为《濒危物种法》保护下的“受威胁”物种的议案，以利于对北极熊的保护。在美国马萨诸塞州诉联邦环保局案中，《清洁空气法》被用来督促联邦环保局出台控制温室气体排放规则并获得了成功。由于北极熊保护牵涉气候变化问题，将北极熊列入《濒危物种法》保护下的“受威胁“物种的一系列诉讼案是美国国内继该案后又一重要的气候变化诉讼案。由于冰层是北极熊赖以生存的栖息地，而温室气体人为排放导致的气候变化问题是北极冰层的迅速消融的主要原因。根据《濒危物种法》第9条，任何人的任何导致该物种生境退化的骚扰行为都应被禁止。因此，我们也期待北极熊案能使《瀕危物种法》成为对抗气候变化、保护生态环境的重要法律武器。

三、北极熊保护现行法律的不足

（一）“软硬兼施”治理模式缺乏约束力

全球性的国际公约有针对北极生态环境保护做出特别的规定，其中就涉及北极熊的保护问题，北极地区的区域性条约也对北极熊保护方面做出专门的规定，有关北极熊保护的一系列法律大都以“软法”为主。目前，保护北极熊最有效的合作方式是加强环北极国家之间的合作，但是北极熊保护一直被迫服从于各国主权，这就导致其属于是“低级政治”的窘境。宣言、协议、项目等是当前环北极国家间合作的主要形式，而非公法或条约，其法律地位大大降低。以“软法”的形式实施的国际合作机制也缺乏强有力的保证，对许多问题没有明确的承诺，很难去应对全球环境日趋恶劣对北极熊生存环境所造成的损害。而且，当前北极各国对于北极熊保护方面的规定也不一致，且各条约在适用范围、权利义务、调整方式等方面的规定也都不尽相同，这就造成了各个条约间的冲突，这不利于条约的适用。此外，许多条约没有关于履行缔约国义务的强制性规定，这极大地影响了条约行动的实际效果。北极国家特别是在北极拥有主权利益的国家，都制定了保护北极熊的法律，但这些国家所制定的法律常常向其国家主权的利益倾斜，最终导致这些法律与有关国际条约相冲突。在这种情况下，关于北极熊保护方面的法律中，以各国磋商为基础的、没有法律约束力的软法规定发挥了重要的作用，使得各国间在北极熊保护问题上采用软法和硬法协同治理，以软法推动硬法制定。

（二）北极熊保护法律制度的不完整性

气候变化及其对北极熊生存环境的影响引起了全球的关注，但关于北极熊保护的国际公约，条约和协定以及在北极国家对北极熊保护缺乏全面的立法和宏观经济关注。整个北极地区没有制定统一的国际条约加强对北极熊的保护，对于北极熊的保护大多也只是通过保护北极环境相关的法律来解决。与此同时，北极各国签署了关于保护北极熊的多边协定，北极国家也通过其国内立法加强对北极熊的保护，但现实情况是，大量有关北极的国际条约并没有把保护北极熊纳入其法律保护的范围之内。然而，在整个北极环境保护法律制度的建设中也存在着这种零散的立法模式，北极地区是一个统一的环境体系，如果没有统一的国际条约就无法以一个整体的方式对整个北极地区进行系统的保护。相比之下，《南极海洋生物资源养护公约》的保护范围则涵盖了整个南极的生态系统。因此，现有的北极法律制度只能在一定程度上缓解北极污染问题以及遏制北极熊灭绝的态势，不能从根本上解决北极熊逐渐恶劣的生存环境问题，也无法维护北极环境的可持续发展。虽然许多全球性条约适用于北极，例如《联合国海洋法公约》，但这些条约并非专为北极地区而设定的，并且不能考虑到北极的特殊性，相比南极环境保护北极环境保护法制度亟待完善。

四、小结

北极熊保护的问题并非一朝一夕就能解决的，北极环境问题是全球气候变化的政治博弈中最为棘手的问题之一，其中北极熊已成为北极气候变化危害的标志性形象。从整个北极地区来看来说，不仅只有北极熊生存环境面临破环，在整个北极地区的动植物的生存环境都面临着危机。因此，要想解决北极熊生存环境问题，要从保护整个北极地区的环境开始。但是和保护北极熊法律制度一样，现有北极法律以“软法”为主，缺乏整体性；北极诸多环境法律存在于不同法域，不成体系性。同时，目前科学技术的发展水平还不能足够精确地运用于北极地区，这并不意味着不开展有关北极地区经济、环境、法律和政治方面的行动。惟有各国参能够怀着和平共处的理念去构建北极地区的法律地位，竭尽全力去营造一个安全和谐的北极，加强北极地区的国际法律上的合作，这样才能更有利于北极熊的保护。

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