土地信托或将助力农地供给侧改革

赵方忠

继2013年中信信托在安徽宿州推出全国首例农地经营权流转信托计划以来，土地信托作为一种新的农地融资手段被各地悄然运用。

“三农”问题的核心在于土地，但由于农民社会知识占有量的不足，掌控和调动资源的能力有限，农民本身对于土地的利用率不高，无法实现资源的最优化配置。

而实现资源的优化配置，需要破题现有的土地制度。农村土地制度问题的核心在于解决产权私有化与经营细碎化之间的矛盾，正是在这样的背景下，创新性的土地信托应运而生。

土地信托的两大优势

农地经营权信托是一种创新型的信托产品，也是一种农地承包经营权流转方式，还是一种创新的农地承包经营权流转模式。根据《农村土地承包法》的规定，农地承包经营权“可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。” 最近几年开始大规模进入农地承包经营权流转领域的信托方式，则属于上述规定中的“其他方式”范畴。

由中国社会科学院金融研究所、特华博士后科研工作站联合撰写的《中国农村土地市场发展报告（2015-2016）》，对农地经营权信托流转机制的理论与实践进行梳理后认为，在我国法律制度框架下，实现农村土地资本化的主要路径为农地承包经营权流转，农地经营权信托正是一种创新型的农地经营权流转方式。

通过比较农地经营权信托与其他农地经营权流转模式，农地经营权信托主要具有两大优势：一是原经营权人的权利义务内容差异。农地经营权采用转包、互换方式进行流转时，权利人保留承包权，但不再享有流出的农地经营权；当采用入股方式流转时，农地经营权成为股权，权利人除了作为承包人享有承包收益（在流出方为家庭联产承包责任人时）、作为经营权人享有经营收益之外，同时还作为所入股合作社或股份农业企业的股东享有决策、知情、监督及分红等权利，并对发生的经营性损失，在入股的农地经营权的资产价值范围内承担相应的有限责任。

当农地经营权采用信托方式进行流转时，农地经营权成为信托财产，并因而具有了信托财产的特点，即独立于原农地经营权权利人的其他财产；原经营权权利人则视信托计划的安排不同而具有了不同的法律地位。

其一，农地经营权权利人不是特定信托计划的委托人，也不是受益人，则根据交付经营权的方式享有相应的合同权利，如将经营权委托给村委会，或者入股土地股份专业合作社。其二，农地经营权权利人直接作为特定信托计划的委托人及唯一受益人，则根据相关法律规定及信托合同的约定享有委托人和受益人的权利，承担委托人的义务。其三，农地经营权权利人不是特定信托计划的委托人，但是受益人之一，则只需享受信托合同中约定的收益而无需承担任何义务。另外，在农地经营权进行转包和互换时，权利本身的形式并没有发生改变；但农地经营权成为股份与作为信托财产时，则需要经过一个资产估值及份额化的过程。这意味着在以入股方式和信托方式流转时，农地经营权已经成为了一种经过初步证券化的财产权利，即权利本身具有了理论上的标准性及可分割性，因而更加贴近农地资本化的内涵，也因而更加有利于进行市场化交易。

二是对于构建现代农业产业体系的作用差异。在共性方面，转包、出租、入股以及信托模式都有助于发展规模经营，提高农业生产效益。在差异性方面，农地经营权转包、出租与入股，都以实现农地本身物理资源的整合为主要内容，另外囿于农地经营权融资方面的法律障碍，对于推动相关农业产业链的构建以及多功能农业的发展作用并不显著。农地经营权信托模式则能够借助专业受托人知识和信息占有优势为扩展农产品生产过程中的农事服务业以及打通产前供应和产后加工、流通等环节搭建平台；同时能够发挥受托人本身作为金融机构的资金归集功能，弥补其他流转模式难以向流入方提供资金支持的短板，从而实现对农地资源和要素的整合；另外还能够在传统农地经营权流转方式的基础上通过发展多功能农业提升农地经营的价值和空间，从而有助于我国粮食安全、农民增收以及现代农业产业体系的形成。

供给侧改革的助推器

土地信托化改革，从中国国情出发，在土地共同占有的基础上，以法律和资本为纽带，激活土地金融属性，解决土地生产、流通中的种种问题。中国政法大学资本金融研究院院长刘纪鹏认为，这是解放土地和解放农民的实践，对于解决“三农”问题具有重大的现实意义，是农业供给侧改革的助推器。

在他看来，对于劳动力来说，土地信托化后信托机构取得土地经营权进行统一运营，使得农民摆脱了对土地的依赖，从供给端提供了充足的劳动力；对于土地利用而言，土地信托创新了土地经营模式，变细碎化经营为集约化生产，提高了土地利用率和生产率，还能从战略上一盘棋布局农业结构，助力农业产业化结构调整；对于资本的介入，土地信托实现了土地的证券化，农民持有土地的收益凭证可用于交易流通，吸引了大量社会资本的注入，实现资本助推农业、农业反馈资本的共赢局面；在制度创新方面，土地信托系金融产品与传统农业的结合，金融制度的创新将为农业的深化发展提供源源不断的动力和支撑。

《中国农村土地市场发展报告（2015-2016）》撰写组亦从必要性角度给出了土地信托的三大理由。

首先，土地信托能够促进农地经营权流转与规模经营。其在设定交易结构时，将当地基层政府或政府机构作为委托人，由委托人与农户签订委托合同代为转包农地经营权，农户获得了基层政府的信用背书，流转的意愿增强，而信托公司的介入也为农业企业或经营大户等流入方式节约了协商成本，并为流入方提供了作为专业金融机构的增信，并实际推动了农业规模经营的能力。

其次，农地经营权信托流转能够保障农户的财产权收益。农地经营权信托的收益及受益人明确写入信托合同，为农户及其他承包主体的权益提供了法律保障，农民能够更加充分地实现自愿流转。

最后，信托机制应用于农地经营权流转能够助力农村金融的发展。通过信托产品结构的设计，以市场化运作的方式消除这一制约因素，由于农地经营权本身具有收益性，相关信托产品可以对农地经营权流转后产生的受益权进行资产证券化安排，在受托人获得农地经营权的同时发行资金信托计划，归集社会资金为实际的流入方提供流动性支持，是农村金融很好的补充。

信托机构可能面临的风险

作为一种金融创新探索，信托机构在开展此项业务时同样面临着诸多风险，大致可分为合规风险、政策风险、经营风险、管理风险等四个方面。

所谓合规风险，主要是指农地经营权信托性质的模糊性。目前，土地信托产品虽然名义上是村委会或者合作社一个委托人，但实质上却是数个农民的农地经营权的集合，相当于“单一信托”具备了“集合信托”的特征。而我国法律仅对集合资金信托计划的管理进行了规范，其实集合财产权信托计划和集合资金信托计划风险相似，即不合格的委托人（农民）进入信托计划可能因不具备相应的风险承受能力而引发社会问题。

而且，信托公司在农地经营权流转中的法律地位也较为模糊。《中国农村土地市场发展报告（2015-2016）》中指出，农地经营权如果按照相关法律规定作为不动产财产权进行登记，同时作为信托财产进行信托登记，农地经营权委托给信托公司的行为是否属于向信托公司流转的行为？如果是，信托公司就面临着主体资格不合法的先天缺陷，如果不是，但流转所需的权利登记和处分权转移在委托行为中实际已经具备。

政策风险则是指农地经营权流转政策的稳定性风险和工商资本进入农地经营权流转的主体适格性风险。

信托公司面临合规与政策方面的风险难以凭一己之力进行改变，但经营与管理的风险则是信托公司实力的体现。

农地经营权的流入方主要为农业企业和经营大户，他们的盈利能力是农地经营权信托存续及发展的基础，但从金融角度考虑，农业的周转率慢、杠杆率低，且波动性大、经营风险高，其投资回报率也就难以保证，但信托计划通常以农作物的未来收益为保证筹集资金，并且资金信托的投资人要求的投资回报率和期限与农地经营本身的投入回报和期限并不匹配，这些都与资本追求低风险、高回报的要求相反，也是信托公司要面对的经营性难题。

由于是新兴业务，信托公司进入农地经营权流转领域面临专业人才储备不足的问题。《中国农村土地市场发展报告（2015-2016）》认为，由于专业人才有限，信托公司对村委会或合作社等第三方机构的主动选择能力较弱。

而且，农地经营权信托项目涉及农户、村集体、地方政府以及流入方多方主体，法律关系和利益关系错综复杂，各方主体都存在出于自身利益考量而主动或被动违约的可能性，这些都将影响信托计划的进行。