司法鉴定领域信访工作若干问题研究

文/冯鹏举

司法鉴定领域信访工作若干问题研究

文/冯鹏举

导 读

信访在我国有几千年历史。当今社会，信访是宪法和法律赋予公民的基本权利，是社情民意的晴雨表。在司法鉴定领域，涉及鉴定的信访事项越来越多，是司法鉴定管理工作中不容忽视的重要问题。涉鉴信访的本质是信访人的利益诉求，鉴定中存在的各种问题都可能成为信访理由，因而涉鉴信访工作并无万能之策。分析涉鉴信访原因，把握涉鉴信访工作现状，建立和完善相关制度，明确信访工作职责，是有效化解涉鉴信访，推动司法鉴定科学发展的需要。

近年来，司法鉴定领域内的信访大量增加，重复访、串访、缠访、闹访等时有发生，负面影响大，处置难度大。涉鉴信访涉及司法鉴定工作的方方面面,是司法鉴定权威性和公信力的“睛雨表”。研究涉鉴信访的原因，掌握处理涉鉴信访的基本方法，把处理涉鉴信访纳入法治轨道，有助于维护信访人的合法权益，减轻鉴定机构的信访压力，推动司法鉴定的科学发展。

引起涉鉴信访的一般原因

从本质上说，涉鉴信访是信访人利益诉求的反映，其原因并非鉴定错误的单一情形。在诉讼中，鉴定意见对当事人不利，当事人可能承担不利的诉讼后果，是信访的直接原因。但是，司法鉴定的质量、队伍建设、制度落实等方面存在的各种问题常常成为信访理由。引起涉鉴信访的原因主要有以下几方面。

（一）鉴定文书不规范

鉴定文书的规范性及其质量，是鉴定人综合素质的反映。司法鉴定体制改革以来，侦查机关的鉴定机构和社会鉴定机构尽管早有鉴定文书规范，也尽管在规范鉴定文书方面做了大量工作，但鉴定文书的种种不规范现象犹如一种“顽症”，仍然突出存在，久治不愈。比如：有的委托事项模糊或者不符合专业表述，缺少检案摘要。有的鉴定材料不充足、不可靠，不注明补充鉴定材料的情况。有的鉴定过程过于简化，鉴定依据缺乏或者简单、片面，鉴定步骤和鉴定方法随意。有的不进行分析论证，或者分析论证千篇一律，没有针对性。有的鉴定意见表述不完整、不明确，或者表述方式不规范，五花八门。有的鉴定文书附件顺序混乱，复制件与原件不一致，图片质量差。有的未附鉴定机构和鉴定人的资质，或者资质过期。至于鉴定书中的错别字、生造词、语法毛病以及打印错误等现象，则更是常见。鉴定文书的不规范现象，反映了我国司法鉴定规范化的短板。

（二）鉴定机构和鉴定人存在违规行为

我国鉴定机构数量多，资质条件、鉴定能力和管理水平等不尽相同，有的差距还很大。从信访反映的问题看，鉴定机构和鉴定人存在的违规情况主要有：《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）已施行10余年，但不少鉴定机构还没有通过计量认证或者认可的实验室，缺乏必要的检验设备。有的没有完善的受理鉴定、实施鉴定、案件讨论等制度。有的受经济利益驱动，违反鉴定收费标准，采取支付回扣、介绍费、进行虚假宣传等不正当手段争夺案源，搞恶性竞争。有的鉴定人技术水平低，法律素养差，对当事人态度生硬，敷衍推诿，违反职业道德和执业纪律，办人情案、关系案和金钱案。有的违反操作规程，随意鉴定等。鉴定意见分歧的现象，没有因为司法鉴定体制的改革而得到改善。庭审中鉴定人对于诉讼各方质疑，总是强调自己鉴定意见的正确性，没有谁愿意承认错误和纠正错误。

（三）司法行政机关监督管理不到位

按照《决定》规定，司法行政机关对面向社会服务的鉴定机构和鉴定人进行监督管理。从实践看，这种“外行”对内行的监督管理有其固有的缺陷，松散型的监督管理体制在有些方面缺乏针对性和有效性，弊病也比较明显。比如：有些地方对于鉴定机构和鉴定人的准入门槛把关不严，医生“摇变为法医”的现象很突出，鉴定机构和鉴定人过多过滥。全国统一的鉴定实施程序、技术标准和技术规范等工作严重滞后。对鉴定机构和鉴定人遵守法规、职业道德、执业纪律，以及遵守司法鉴定程序、技术标准和技术规范的监督、检查不到位。对鉴定机构和鉴定人违法违纪的执业行为处罚不力。鉴定质量检查、鉴定人岗前培训和继续教育等工作质量不高。司法行政机关与鉴定机构之间缺乏有效的投诉处理配合机制，司法鉴定行业组织的作用没有得到应有发挥等。

（四）诉讼体制和司法办案固有模式的影响

在我国司法实践中，不管是刑事诉讼还是民事诉讼，司法机关长期固守“以侦查为中心”“以案卷为中心”的办案模式，普遍缺乏对鉴定意见的科学审查机制。办案人员没有专门的知识和经验，对鉴定意见不审查或者简单审查、表面审查就采纳，庭审“走过场”、质证“形式化”现象突出，鉴定人出庭率和鉴定意见质证率一直低下是我国庭审的一大特点。对于当事人就鉴定意见的异议，有些办案人员不认真对待，不及时核查，不是充分考虑采用鉴定人出庭或者重新鉴定、补充鉴定等方式依法解决，依法维护当事人的诉讼权利，而是“宁踢皮球，不惹麻烦”，常以“怎么鉴定我就怎么用”为由，把矛盾推到鉴定机构，导致当事人到鉴定机构进行信访，这种现象在民事诉讼中尤为突出。

（五）社会大背景的影响

信访是广泛而深刻的各种社会矛盾的反映。我国当前处于发展的重要战略机遇期，发展中的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，一些地方和部门还不同程度地存在损害群众利益，伤害群众感情的现象，信访量大，信访形势十分严峻。群众的民主意识、公平意识、维权意识、监督意识增强，部分群众“信访不信法”、遇事 “讨说法”观念根深蒂固，“敢说、敢找、敢反映”与依法反映诉求的意识欠缺并存。同时，我国目前信访工作体制机制还不健全、不完善，对违法上访行为打击处理不力，在一定程度上助长了违法上访人员的气焰，在社会上造成一定的负面影响。大量社会矛盾以涉法涉诉信访的形式涌入司法领域，而涉鉴信访只是涉法涉诉信访的一部分。

涉鉴信访工作的理念和有关制度

有些社会鉴定机构和鉴定人在处理信访时，缺乏正确理念和工作制度，把来信来访当成麻烦，敷衍塞责，“冷、硬、推”的做法时常有之，不仅不能化解信访，还很容易使初信初访变成长期信访，造成矛盾升级。用正确理念作先导，建立和完善配套制度，是处理涉鉴信访的基础性工作。

（一）坚持涉鉴信访工作的正确理念

坚持有理推定、有错推定、有解推定的理念。有理推定，要求接访人员带着感情接待信访人，换位思考，把信访诉求作为“有理”的事项进行审查。有错推定，要求在处理投诉或复查鉴定时积极对待信访人异议，不回避问题，认真核查鉴定工作中是否存在问题和错误。有解推定，要求在处理信访时把信访事项作为能够解决的问题进行处理。司法行政机关和鉴定机构要想方设法解决信访人反映的问题，信访诉求有理的把问题解决到位，信访诉求无理的把思想工作做到位，努力做到“案结事了、息诉罢访、群众满意”。

坚持“情理法”统一的理念。信访问题涉及政策、法律、道德、文化、习俗和信访人利益等情况，错综复杂，是一项综合工程，单靠法律手段无法解决。对于信奉“情理法”的国人来说，要融之以情，导之以理，平之以法。注重用情和理进行疏导，真情感化，循循诱导。用司法鉴定相关的法律、司法解释、规章以及技术标准、技术规范等解决诉求定性问题，答疑解惑，理顺情绪，依法化解矛盾纠纷。注意坚守科学和法律的底线，不能采取法外途径“息事宁人”，不要被媒体左右，不要被信访“绑架”。

坚持实事求是、有错必纠的理念。鉴定机构和鉴定人要以实事求是、尊重科学的态度，针对信访人的诉求对鉴定进行客观、全面的评析核查。根据中央政法委《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》的规定精神，对于鉴定错误的要纠正到位，对于鉴定瑕疵的要补正到位，给当事人一个说法。实践中，要反对“专家意见就是权威”“专家意见不可更改”的倾向；要克服面对信访人的有理诉求，鉴定机构和鉴定人羞羞答答，不愿意正面回应问题，不愿意纠正错误的做法。

（二）建立和完善相关司法鉴定制度

建立鉴定风险评估制度。鉴定机构在受理鉴定、指派鉴定人实施鉴定、制作鉴定文书等各个工作环节，对每一起案件可能引发的信访风险要进行预测和研判，确定风险等级，制定相应处置预案。建立鉴定风险评估制度有利于强化鉴定人的责任意识和质量意识，减少工作风险，增强鉴定工作的社会效果。按照“谁主管、谁负责，谁承办、谁评估”的原则，鉴定机构和鉴定人要注意向委托人、案件承办人、当事人、证人等了解情况，查阅有关资料，研判可能导致信访的苗头性、潜在性等不稳定因素，根据自身化解信访的能力制定处置预案，防止因鉴定工作不当激化矛盾或者引发新矛盾。对于征地拆迁、劳动和社会保障、教育医疗、环境保护等方面的重大复杂案件、热点敏感案件和群体性事件，以及重新鉴定案件、鉴定意见分歧案件、信访工作中的鉴定事项等，要进行重点评估。

推进司法鉴定规范化建设。用规范促公正，赢公信，提高鉴定质量，减少鉴定瑕疵和错误，是预防和减少涉鉴信访的根本性工作。一是要有全国统一的鉴定文书格式。鉴定意见作为法定证据，目前侦查机关鉴定机构和社会鉴定机构的鉴定文书格式还不一样，形式要件不相同，反映出全国司法鉴定统一管理的缺位，容易给信访人留下口实。二是推进司法鉴定标准化工作，尽快制定一些国家标准和行业标准，对鉴定中的随意和乱象予以规范，这是 “以审判为中心”的内在要求。三是修改和完善《司法鉴定程序通则》《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）等制度，对鉴定错误和鉴定过错责任追究等情形进行制度层面设计，建立科学的鉴定业绩考核体系。四是增强鉴定机构和鉴定人的规范意识和能力，使鉴定工作的各个方面趋于规范，使鉴定意见经得起专家推敲和当事人质疑。

完善司法鉴定公开制度。由于鉴定人长期处在幕后工作，司法鉴定被神秘化，“暗箱操作”的诟病时常有之。在依法治国不断推进的新形势新任务下，管理部门和鉴定机构要改进司法鉴定公开制度，在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况下，最大限度地公开与司法鉴定相关的法律、法规、鉴定程序、技术标准和专业知识，公开相关的活动和事项等，增进群众了解，接受群众监督。公开《投诉处理办法》，增加典型案例的投诉处理情况以及对鉴定机构、鉴定人的奖惩等内容，畅通投诉处理渠道。要重点公开鉴定人出庭、专家辅助人出庭以及重新鉴定、补充鉴定的法律规定等，教育引导群众依法解决对鉴定意见的异议，逐步将涉鉴信访引入依法、依程序表达诉求的法治轨道。采取“互联网+”等多种方式进行公开，根据形势和任务的变化及时更新内容，防止内容“僵尸化”。

涉鉴信访工作的职责

处理涉鉴信访，司法行政机关、鉴定机构和其隶属单位、鉴定人都具有法定义务，并不是哪一方的事情。如果职责不明，相互推诿，涉鉴信访很难有效处理。唯有明确职责，各方尽职尽责，才能把涉鉴信访处理好。

（一）司法行政机关的职责

《决定》规定，司法行政机关对鉴定机构、鉴定人及其鉴定活动有监督管理的法定义务，是处理涉鉴信访的责任主体。《投诉处理办法》具体规定了司法行政机关对司法鉴定执业活动投诉处理工作的原则、受理范围、调查处理以及监督等事项。落实好主体责任，司法行政机关要做好三方面工作：一是加大对司法鉴定中违法违纪执业行为的调查处理力度。在处理各种涉鉴信访或投诉中不当“甩手掌柜”，也不能当信访人与鉴定机构之间的“二传手”或者“传话筒”，让鉴定机构自己“千方百计息诉”。二是做好依法受理投诉工作。按照《投诉处理办法》的规定把好受理关，对于符合受理条件的应当受理，不能拒绝。对于不符合受理条件的，要为投诉人指明投诉方向或者将投诉材料转交相关部门处理，不能“来者不拒”。三是落实行政管理与行业管理相结合的制度。增加鉴定协会处理投诉的职能，探索建立鉴定协会参与处理投诉的机制，改变目前行业管理弱化的局面。发挥鉴定协会专业人员在处理鉴定程序、技术标准、鉴定意见错误等专门性信访事项中的作用，弥补职能部门专业知识的不足。

（二）鉴定机构的职责

鉴定机构是投诉或信访的当事方，也是涉鉴信访的直接责任者。如何界定鉴定机构在信访工作中的责任？一般来说，涉及鉴定机构的资质、管理、自制技术标准、业务范围和能力等方面的信访，鉴定机构要对信访负主要责任，向司法行政机关提供有关情况，履行配合调查的义务。对于信访人直接到鉴定机构走访，鉴定机构要做好接待和处理工作，必要时要向司法行政机关报告，请求支持。从实践看，鉴定机构与信访人之间经常会出现立场对立的情况，有时双方自行和解的难度很大，特别是在不讲“情理法”的来访者面前，鉴定机构常居于“弱者”，缺乏有效手段。为此，鉴定机构要注意做好四方面工作：一是要有合适的信访接待场所。我国多数鉴定机构没有专门的信访接待场所，接待场所体现的是鉴定机构管理工作的规范化和对信访人的尊重，有其设置的必要性。二是要重视初信初访。按照吃透案情、找准症结、明辨是非、解决问题的要求，力争把矛盾化解在初始阶段。三是要建立健全接访制度。明确鉴定人、鉴定机构负责人、鉴定机构分管领导的责任，指定专人负责接访，接待人员要有较高的法律政策能力和群众工作能力。四是要规范接谈的行为、方式和方法，举止文明、态度和蔼、语言规范，根据情况还可采取预约接访、联合接访、鉴定机构负责人和分管领导接访等方式。

（三）鉴定人的职责

《决定》第10条规定，司法鉴定实行鉴定人负责制度。涉及鉴定事项的信访，鉴定人理所当然要负主要责任，这是鉴定人责任制的基本要求，但并不意味着司法行政管理机关和鉴定机构撒手不管。对于鉴定人在资质、回避、鉴定文书制作、鉴定程序、鉴定方法、鉴定意见可靠性等方面的信访事项，鉴定人有义务进行说明、解释或配合调查。由于鉴定规则规定二名以上鉴定人共同对同一案件进行鉴定，有时由多名鉴定人参加，因此，要明确鉴定人在处理涉鉴信访时应尽的主要责任和次要责任、个人责任和集体责任。鉴定人在涉鉴信访工作中要注意三方面问题：一是按照《投诉处理办法》的规定配合调查和处理工作，采用积极主动而不是消极回避、客观公正而不是弄虚作假的态度。二是鉴定人对鉴定意见有不同意见，经过讨论取得了意见一致的，或者多人参加鉴定而分工不同的，鉴定机构应指派专人负责信访处置工作，用具有代表性的声音回应信访人，避免多头发声，引起新信访。三是要反对“囿于既成，固而不化”，或“一捂二瞒三掩盖”的态度，正面回应信访人的质疑和期待，鉴定意见确实存在瑕疵和错误的，要及时进行补正和纠正，不要作无谓的回避和纠缠。

跨部门涉鉴信访的处理机制

涉鉴信访事项涉及鉴定机构、鉴定人、当事人、司法办案机关、司法行政机关之间的关系，其处理机制一直是个短板。信访人经常到多个单位上访，得到的答复和解决方案不尽相同，甚至相互矛盾。实际工作中存在的“甩包袱”“踢皮球”现象，又会使涉及多个部门、不同级别的信访事项得不到及时妥善处理，埋下激化矛盾的隐患。

跨部门涉鉴信访要由多部门共同应对，仅靠一个单位或者一部门之力难以有效处置，这意味着相应的体制机制不可或缺。侦查机关的司法鉴定工作，其信访事项由刑事鉴定而生，作为涉法涉诉信访的一部分，内部的控告申诉（信访）部门、鉴定机构、纪检监察部门和办案部门等分工明确，相互配合，信访问题处理较为顺畅，效果也较好。面向社会服务的司法鉴定工作，其信访事项多由民事鉴定而生，相关部门在处理时往往协调不够，合力不足，使有些信访事项的处理难度相当大。建立和完善涉鉴信访工作的体制机制，对于面向社会服务的司法鉴定工作来说，显得尤为重要。

跨部门涉鉴信访工作体制机制的建立，应由司法行政机关牵头，鉴定机构、鉴定协会、司法机关等单位共同参与，形成统一领导、部门协调、各负其责、齐抓共管的工作格局，形成依法解决问题的合力，确保对信访问题及时沟通，配合协作，处理顺畅。在协调机制框架内，相关部门要做好四方面工作：一是建立鉴定工作通报机制。司法行政机关可将对司法鉴定工作日常性的监督检查、处理投诉中发现的违反鉴定程序、鉴定方法错误、鉴定意见错误等情况，及时向司法办案机关通报。司法办案机关也要把诉讼中当事人对鉴定意见的异议、鉴定人出庭等情况向司法行政机关通报。司法行政机关与司法办案机关如能构建常态化的联络机制，很多涉鉴信访在初始阶段便能得到解决。二是建立诉访分离机制。按照中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》的规定精神，在涉鉴信访工作中探索建立诉访分离机制，严格“诉”“访”标准，让信访的归信访、法律的归法律。属于“访”的，由司法行政机关按《投诉处理办法》处理。属于“诉”的，由司法办案机关通过鉴定人出庭作证、补充鉴定或者重新鉴定等依法解决。三是建立特殊疑难信访的处理机制。对于上访老户、缠访、闹访、涉众型等处置难度大的信访，司法行政机关、司法办案机关和鉴定机构等要采取多种方式，共同做好处理工作。必要时可以举行公开听证、公开答复等方式促进息诉息访，也可探索建立信访事项协商会办等制度。要规范信访事项复查复核工作，对已审核认定办结的信访事项不再受理。四是依法处置违法上访。对于信访人在鉴定机构办公场所周围非法聚集、围堵，或者无理闹访，或者侮辱、殴打、威胁鉴定人等违法行为，要进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评或者教育无效的，可按照《信访条例》第47条的规定由公安机关依法处理。

(作者单位：河南省人民检察院）