大数据时代下基层治理创新的隐忧与破解

文/杨思思

大数据时代下基层治理创新的隐忧与破解

文/杨思思

大数据时代信息整合和技术发展等给社会治理带来创新机遇，同时也存在陈旧治理理念消解基层治理创新、“大数据”冲击信息安全防线、多元治理方式隐含背离法治治理的风险等隐忧。推进大数据时代的基层治理创新，必须坚持法治治理，从树立“大数据”意识、构建开放安全的信息公开体系、厚植基层治理的法治土壤等方面探索破解路径，将“大数据”思维融入到基层治理工作中。

随着我国社会转型时期的快速发展和急剧变迁，社会治理数据和信息变得越来越庞杂，社会治理领域普遍存在治理理念滞后、决策机制不够科学、部门协作亟须加强、工作效率亟待提升等问题。由此，如何创新治理方式，是摆在国家面前的重要课题。而基层治理方式的创新显得尤为迫切。主要有三方面原因：一是社会建设滞后于经济建设；二是公共服务中政府主导为主、民众参与力度不足；三是居民对公共服务的多样化和专业化需求明显增长。党的十八大提出“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》也提出，推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团队章程等社会规范在社会治理中的积极作用。而以“网络化”“数字化”“虚拟化”为标签的“大数据”时代，正在给人们的生存和思维方式带来剧变，也在信息收集、开发、效果评估等方面极大地拓宽了人们的视野，同时不可避免地给政府机构的运作机制和社会治理方式带来了变革要求，这与基层治理创新的要求不谋而合。因此各地纷纷开展了如何利用大数据进行基层治理方式创新的探索和实践。然而，大数据时代给社会治理创新带来了历史性机遇的同时，挑战也如影随形。如何直面挑战，如何破除隐忧，即是本文写作的缘起。

大数据时代背景下基层治理方式的变革概况

大数据时代社会信息化和政府信息化程度前所未有，物联网、云计算、数据整合、基于语义网的 Web3.0、关联数据、信息发布等新技术的发展及普及，为政府治理实现“智能”化提供了技术支撑。具体而言，大数据时代对政府治理模式带来了如下变革：

（一）“有限个案经验”到“海量数据池”。传统治理思维，通常是基于少数人的需求推导预判多数状况、基于过去预测现时或将来、基于部分地区的试点经验推断更多地区乃至整个国家的社会治理政策和措施。而大数据的跨时代变革，使得公共基础信息资源库的“海量数据池”成为可能，信息的鲜活、真实、全面以及大数据带来的信息聚合功能，为社会治理决策的科学化和过程精细化提供了基础，提高了其精准度和有效性。例如湖南、四川等地均建立了以网格信息采集员（简称“网格员”）为基础，多种信息来源同丰富基础信息来源库的“1+N”的信息采集体系，打造公共基础信息资源库，解决了基层治理的信息来源问题。

（二）“单一治理”到“多头治理”。长期以来，各政府部门各自为政，协同性不足，同时不同部门的职能之间存在交叉和重叠，“信息孤岛”和“信息打架”现象并存。依托大数据平台，极大程度上打破了“信息垄断”的壁垒，为政府及其职能部门、社会组织、社会公众共享资源、共同参与治理，提供技术支持，从而使基层治理方式从“单一”转向“多头”。例如四川、深圳整合服务管理资源，深化大数据应用，建立社会网格化服务管理机制，为推进现代社会治理由单一中心向多中心治理范式转变奠定了基础。

（三）“被动响应”到“主动预见”的治理范式。通过对APP、网站、微信、微博等平台的数据收集与分析，既能增强民众与政府的互动，能够充分发挥居民参与公共事务的积极性和主动性，提升民众对公共事务的理解力、信任度、参与度。更重要的是，相应平台也已转化为社会矛盾纠纷信息收集中心，一方面能加强对重点领域的矛盾纠纷排查，另一方面也能增强基层治理的精准度及拓宽治理边界。前者如对网络舆情的收集与分析，及早建立预警机制；后者如对城市规划以居民意见反馈为设置和修改的重要考量因素。

党的十八届五中全会提出，“实施国家大数据战略”。习近平总书记强调，要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，加快用网络信息技术推进社会治理。创新基层社会治理，必须重视大数据的价值。随着互联网和移动技术的迅猛发展，在基层治理中，大数据正日益成为社会管理的“强力推手”。广大基层干部的格局视野、思维理念、治理手段，正面临着越来越严峻的挑战。

大数据时代下基层治理方式创新的隐忧

大数据时代数据的采集、存储、分析、整合及控制等技术, 推动了政府治理能力的现代化，简单而言，促进社会治理体制从碎片化到网格化的转变，促进社会治理方法从以有限个案为基础到“用数据说话”的转变、促进社会治理模式从静态治理到动态治理的转变；促进社会治理方式从简单粗放到科学决策的转变。然而一些隐忧在不算长的创新变革期已开始“若隐若现”。

（一）陈旧治理理念消解基层治理创新

1.传统治理与循“数”治理之间的鸿沟。大数据时代需要政府在各种数据中测探社会舆情、洞悉民意、发现社会问题，并利用大数据技术回应民众，以提供更好的公共治理和公共服务，即所谓的“循数”治理。这意味着地方执政者必须转变治理理念，以开放、民主、包容的心态，打破传统的“科层化”隔阂的管理模式。然而，以“官本位”及“管理型而非服务型”为根源的错误执政理念，仍然导致基层治理中困境重重：一是谈“公开”色变。执政部门在信息公开中较为被动，甚至抗拒的态度。以信息公开为例，以最高人民法院2014年9月12日公布的政府信息公开的十大典型案例来看，行政机关败诉的具体原因就包括随意扩大不公开的范围以及信息公开不符合标准的典型性问题。二是“稳定压倒一切”的思维。新媒体的兴起，极大地改变了信息传播渠道的广度和频率，给执行部门提出了应对新课题，同时，也催生了倒逼依法行政最强有力的方式——网络监督。然而，一些地方政府对待基层治理中出现的问题，强调维护社会稳定，基于传统管控思维，停留在以“堵”代“疏”的旧思维，反而对政府公信力造成不利影响。

2.“唯数据论”与深度挖掘利用的矛盾。“政府赖以进行社会治理和提供公共服务的核心资源——信息或数据的质量很重要，因为其全面性、真实性、时效性、可靠性中的任何一条欠缺，都会给政府信用和公共权威带来致命打击。”因此，如何在浩如烟海的大数据中筛选真正有用的数据，如何对这些数据进行深度挖掘和利用，而非以无用的数据或者片面追求地方信息的“海量数据库”来作为基层治理创新的“装点”，都是对大数据时代下基层治理方式创新的背离。

（二）“大数据”冲击信息安全防线

大数据时代，人们的一举一动以及社会关系都能够被轻易解构：一方面，政府机构如何在便利基层治理比如信息收集、舆情分析的同时尊重个人隐私及商业秘密，避免触及对个人生活空间的挤压；另一方面，如何有效遏制不法企业以及个人通过收集这些泛滥的碎片化信息，获得他人隐私以谋利，政府如何构建个人隐私保护的“防火墙”，避免再次出现“魏则西”事件，也是近年来困扰社会治理的热点难点问题。

（三）多元治理方式隐含背离法治治理的风险

1.乡规民约治理与法治治理的矛盾。法治化应当是基层治理方式的核心与创新点，传统熟人社会以村规民约、宗族礼俗治世的同时，其是否存在与法律法规冲突的地方，又或者其能否作为裁断依据及效力如何，都是隐含其中又不能忽视的问题。

2.信息收集渠道的多元与主体授权基础缺乏的矛盾。网格化管理是政府确保大数据时代及时获得社会治理基础数据的重要途径，对大数据时代提高我国社会治理能力、完善公共服务具有重要意义。创新性的探索，不可避免会碰到许多困难和问题。目前网格管理工作面临的主要问题即是网格员信息采集职权缺乏法律授权基础，运作制度和机制不规范的问题。

破除大数据时代下基层治理隐忧的进路

（一）树立“大数据”意识

“大数据”时代的不可逆转，政府部门应当由传统的治理理念转向现代治理理念，即将“大数据”思维融入基层治理的方向、工作方式和决策思路：一是充分发挥现有平台的积极作用，以积极、开放的心态面对网络监督，主动公开信息、吸纳民智、尊重民意，构建信息公开大格局。二是优化已有的大数据平台，强化政府工作人员的“大数据”意识及专业素养。三是深度挖掘分析数据，要实现从数据收集者到数据分析者的转变，决策过程中应从大数据中预测社会需求，预判社会问题，实现治理的精细化和科学化。四是强化大数据的宣传教育。通过各种方式的宣传推广，让社会各个领域、行业和阶层群体接触与了解大数据的新思维和新技术，为大数据的运用奠定良好的社会基础。

（二）构建开放安全的信息公开体系

信息公开体系必须要在开放和安全间达至衡平状态，确保数据和信息系统的安全，同时个人隐私、商业秘密也绝对不容侵害。一是加强技术支撑和保障，信息系统的软硬件投入。二是制定落实严格的信息安全制度，从数据采集、储存、分析、使用要建立严格规范的制度。譬如深圳推行网格化管理，对网格员的权限进行明确限制，网格员只有访问推送到本人的信息终端的信息权限和上传核对信息及实时采集信息的权限，而无法访问主数据库的权限和已上传信息的权限。又如强调在数据应用过程的“去隐私化”，保障公众隐私和企业商业秘密不泄露。三是提升数据安全意识。对信息使用规范制度进行广泛宣传，加强公众的信息安全意识同时打消安全顾虑。

（三）厚植基层治理的法治土壤

推进大数据时代的基层治理创新，必须坚持法治治理，完善法律法规体系。一是完善网格化管理配套法规制度。通过地方人大制定法规，对网格员的信息采集工作进行授权，明确网格管理的职责、任务，工作机制、方式方法。二是适度认可“习惯和惯例”治理方式。各地区应对本地仍然起着基层治理效用的乡规民约、礼俗习惯、惯例等进行清理，对其中违背法律规定的进行清理，充分发挥传统礼俗在化解纠纷基层治理中的优势效用。三是坚持依法行政，完善社会监督。积极动员社会公众参与社会治理，拓宽建言献策渠道，倒逼行政机关依法治理。

(作者单位：四川省成都市温江区人民法院）