正确理解机关法人制度

文/徐强胜

正确理解机关法人制度

文/徐强胜

民法总则科学、规范地规定了机关法人必要的财产与机关法人的范围，明确了机关法人何时及在多大范围以法人身份参与民事活动。民法总则“法人”专节规定机关法人为“特别法人”，其特别的含义不仅仅是形式上的，也是实质上的。但需要注意的是，和其他法人一样，机关法人在民事活动中须遵守平等、自愿、公平、诚实信用等基本原则。

1986年民法通则第50条第1款规定“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”，初步确立了机关的法人资格，民法总则第96条和97条则更加明晰了机关法人的内涵与外延。国家机关的主要功能是履行法律赋予的行政、司法以及其他社会公共管理任务，同时因其履行相应职能而需要以平等主体身份参与民事活动。但作为民事主体的时候，作为法人的机关具有特殊性，非一般民事法人理论所能涵盖。

机关法人的民事主体地位是由社会主义市场经济建设发展需要决定的

机关本以履行行政、司法和其他社会公共事务管理为己任，故西方主要国家和地区是以公法人制度处理的。中华人民共和国成立后，由于受前苏联机关法人理论的影响，20世纪50年代在考虑制定民法典时，就将国家机关也作为法人之一种，如1955年制定的民法总则草稿第19条规定：“国家机关、群众团体、社会组织、合作社、企业、学校、医院等能以自己的名义取得民事权利和负担民事义务，并在法院起诉、应诉的公私组织都是法人。”1986年制定的民法通则第50条第1款规定，“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”，正式确立了国家机关的法人地位。

机关法人制度自被民法通则规定为法人以来，就备受争议。首先，当代法学都认为国家具有公法与私法的双重人格，而国家机关是国家的一部分，故国家机关本身不应当具有法人资格。如果按照大陆法系法人分类，机关法人既非社团法人，亦非财团法人，充其量相当于德国民法典第89条、瑞士民法典第52条中作为公法人的“机构”。尽管当代公共行政出现了多元化趋势，需要赋予行政机关一定的主体权限，如日本于1999年通过了《独立行政法人通则法》，但行政机关的法人化并不普遍。其次，作为所谓法人的国家机关，并无我国法人理论和立法所要求的独立财产，也不能独立承担民事责任，因此国家机关法人制度是有悖于法人主体制度内涵的。更重要的是，如果赋予国家机关法人制度，将会导致国家机关的商业化追求。如果说要承认国家机关法人地位的话，也仅是其公法人，而非私法人地位。所以在民法总则制定过程中，学界大都从大陆法系关于法人基本分类着手，不建议在其中规定机关法人制度。整体而言，我国学界关于机关法人的理论研究很少，即使研究，要么从公法角度而认其为公法人，要么简单套用民法关于法人的一般要求，而无法窥其真面目。

尽管对于机关法人的地位争论较大，我国主流理论对于国家机关成为民法上的法人还是完全认可的。无疑，国家机关是代表国家从事公权力活动的，直接体现的是国家的意志。在从事公权力活动时，他们是权力机关。但是，除了从事公权力活动，国家机关常常还会从事一些因公权力活动所必要的民事活动，如购置办公用品、租赁办公房屋等。而且，更为重要的是，由我国的社会主义市场经济的“社会性”决定国家机关特别是地方行政机关和职能机关因其负有的公共服务或经济管理职能，需要向社会购买公共服务，从而与供给方产生民事法律关系。而这些都需要赋予国家机关法人主体地位，以利于其以平等主体身份从事民事行为，参与相应的社会活动。换言之，尽管国家机关没有独立的财产，不能独立承担民事责任，但需要通过赋予其法人地位以保证其民事交往。

应正确理解民法总则第96条关于机关法人的规定

民法总则第96条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”和民法通则规定相比，该第96条关于机关法人的界定应当是十分清晰的。

（一）机关法人是指有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构

首先，机关法人是指国家机关。机关一词在我国已经成为法定用语，一般是指国家机关和承担行政职能的准机关。当然，何为机关，法律上并未予以明确，实务中应以一定时期国家机构设置体系为定。但需要注意的是，其不仅仅包括行政机关。根据2001年8月国家统计局发布的《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》第五条，机关法人是指各级政党机关和国家机关，包括县级以上各级中国共产党委员会及其所属各工作部门；县级以上各级人民代表大会机关；县级以上各级人民政府及其所属各工作部门；县级以上各级政治协商会议机关；县级以上各级人民法院、检察院机关；县级以上各民主党派机关；乡、镇中国共产党委员会和人民政府，以及街道办事处。

其次，机关法人包括承担行政职能的法定机构。所谓承担行政职能的法定机构主要指在特定立法下设立的独立自主运作的公共管理机构，其业务性质属行政职能，享有法律、法规赋予的行政职能或公共管理职能，并与政府部门保持较强的独立性。此类机构较类似于我国法律、行政法规授权由政府直管的承担行政职能的法定机构，如中国人民银行法规定了中国人民银行相对独立的地位和职能；保险法规定了保险业监督管理委员会对保险业的监督管理职能；证券法规定了中国证券监督管理委员会对证券市场行使监督管理职能；银行业监督管理法规定了中国银行业监督管理委员会对银行业的监督管理职能等。它们拥有独立的行政主体地位，直接代表政府独立承担某领域内行政职能，不向政府部门负责，而直接向行政首长负责。需要强调的是，承担行政职能的法定机构必须是法定的，即由特定立法专门规定的机构，其不能是行政机关或地方政府自行设置的。一般情况下，这种法定，既包括专门立法，也包括其他立法，如船舶和海上设施检验条例明确授权船舶检验局为行政执法主体。可以说，民法总则第96条关于“承担行政职能的法定机构”的规定，不仅明确指出了哪些承担行政职能机构可以成为机关法人，且明确规定了这些机构必须是法定的。该规定的意义在于，以私法的规定强调了有关机构成为法人的法定性，在一定程度上可以防范一些行政机关和地方政府随意设置行使行政职能的机构。

再次，成为法人的机关和法定机构须有独立的经费。机关法人尽管没有独立经营的财产，但应有独立的经费，这些经费是根据其工作需要，由国家和地方财政拨款形成的。一般情况下，国家机关为了完成国家规定的行政任务，按照批准的经费预算和规定的手续，由财政部门和主管会计单位请领预算经费，并向所属会计单位转拨预算经费。这些经费一旦划拨给机关，就由机关按照行政任务与职能进行支配。经费形成了国家机关法人从事民事行为的财产基础。

（二）有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格

在我国，各种机关的成立，首先直接依据的是宪法和国家机关组织法，如国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等。这些机关一经成立，国家有关部门就会根据预算法及编制规定划拨相应经费，从而一经成立即取得法人资格。其次是根据特定或专门法律而成立的承担行政职能的法定机关，也一经成立就取得法人资格。机关法人之所以一经成立即可获得法人资格，主要原因在于其本身是由法律直接规定或根据法律成立的，故其在进入民事领域从事民事活动无须再行“依法”成立。有学者认为，政府直接设立机关法人，其财力、组织力及对于法律的了解，均极可靠，故除企业法人外，无需审查。这种认识是一种简单地比照民法对于法人的基本要求的看法，未看到机关法人在民事活动中的特殊性。

（三）机关法人可以从事为履行职能所需要的民事活动

无论是有独立经费的机关，还是有独立经费的承担行政职能的法定机构，它们从事的活动是依其职责而产生的公权力活动。也就是说，其活动是因执行法律而导致的行政、司法或其他公共管理服务活动。所以，作为机关，其与相对方并不处于平等地位，相对方具有服从的义务。只有相对方在认为机关不合理行政或司法裁判时，才可以依其公民权或其他权利而要求行政复议或诉讼。机关在行使法律赋予其权力时，不是以法人名义出现的，而是以权力机关身份进行的。在一定意义上，这时不存在机关法人的问题。只有在机关为履行其职能从事所需要的民事活动时，如购买办公用品，租赁办公房屋或采购其他公务用品等时，才以机关法人的名义出现，亦即，这个时候它才是民法上的法人。在一定意义，正是其仅在从事为履行职能所需要的民事活动时才是民法上的法人，因此无须如其他法人般须经过法定程序而设立。

民法通则第50条第1款仅规定“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”，而未进一步明确机关法人在民法中的意义，因此在理论上产生很大疑义。亦即，作为法人的国家机关是否能够因其法人地位而独立为民事活动。实践中，一些机关以各种理由或方式收取不该收取的费用，甚至直接投资办企业。这种现象的发生，不能不说与国家机关错误地将自己当作与其他民事法人一样的法人有关。民法总则第96条最后一句明确规定机关法人“可以从事为履行职能所需要的民事活动”，不仅意味着机关法人“可以从事为履行职能所需要的民事活动”，而且表明，它也只能从事为履行职能所需要的民事活动。“可以从事”是指机关并不因国家机关身份而仅能从事行政活动，因履行职能所需要的民事活动也是可以为之的，这时其身份是机关法人；除了因履行职能所需要的民事活动之外，国家机关只能以机关的名义，而非机关法人的名义从事相应活动，这时其身份是国家机关。可以这样认为，民法总则第96条最后一句的规定，使得本为公法身份的国家机关因该规定而进入私法领域，且仅限于为履行职能所需要的民事活动。当机关法人从事的活动超出该“所需要的民事活动”时，其行为是无效的。如1995年担保法第8条就明确规定，除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的外，国家机关不得为保证人。也正是机关仅在从事所需要的民事活动时才以法人身份出现，故不存在所谓机关法人章程及内部完善的组织机构问题。

需要注意的是，在政府和社会资本合作（PPP）项目中，政府的身份是什么？是以平等主体的身份还是管理者的身份？进而，政府通过特许经营或购买社会服务方式与社会资本方签订合同的行为，是否属于其履行职能所需要的民事行为？不论是政府通过特许经营方式，还是通过购买社会服务的方式，政府一方都是以平等主体的身份出现的，尽管政府一方在签订合同以后，具有对有关项目的监督和管理权，但这种监督和管理权主要是基于其公共管理者的身份，而非基于PPP合同。PPP模式的实质是政府向社会融资以完成其政府职能，因而，在PPP项目中，政府是以机关法人的名义出现的，其所从事的行为系为履行其职能所需要的民事行为。那么，从这个意义上，PPP合同本质属于民事合同，须遵守合同法。但由于PPP合同是政府向社会购买服务或通过特许经营模式履行其职能，故这种合同具有特殊性。

整体而言，相对于民法通则，民法总则关于机关法人的规定更为科学与合理，且十分规范。它不仅规定了机关法人必要的财产与机关法人的范围，也明确了机关法人何时及在多大范围以法人身份参与民事活动。因此，民法总则“法人”专节规定机关法人为“特别法人”，其特别的含义不仅仅是形式上的，也是实质上的，因而相应法律制度的设计与法律条文的分析、理解须体现这种特别的意义。

可以说，机关法人系扎根于我国社会主义市场经济建设土壤的产物，确实具有特别的意义与价值，但需要注意的是，尽管如此，其也系民法总则中的法人，故其主体地位并不因“特别法人”之名而在民事活动中有什么不同。和其他法人一样，机关法人在民事活动中须遵守平等、自愿、公平、诚实信用等基本原则。

（作者系河南财经政法大学教授）