国家监察体制改革进行时——2017年全国两会热点之监察体制改革篇

文/本刊编辑综合

国家监察体制改革进行时
——2017年全国两会热点之监察体制改革篇

文/本刊编辑综合

2017年被称为中国监察体制改革元年。

监察体制改革根本目的就在于加强党对反腐败工作的统一领导，通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，建立集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。2016年12月25日，全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，建立“党统一领导下的国家反腐败工作机构”。

三地试点意味着国家监察体制改革正式启动。习近平总书记强调：“要积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调，做好政策把握和工作衔接。”为进一步深化改革指明了方向。在2017年1月9日召开的十八届中央纪委七次全会上，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山明确了时间表：“先完成检察机关相关部门的转隶，确保今年3月底完成省级监察委员会组建工作，6月底完成市、县两级监察委员会组建工作。”

国家监察体制改革成两会关注热点

监察委员会设立、监察体制改革试点以及国家监察法的制定，是今年全国两会上人大代表、政协委员广泛关注讨论的话题。中国青年报社会调查中心通过计算机辅助电话调查系统（CATI），对107位人大代表和政协委员进行了问卷调查。调查显示，58.9%的受访代表委员关注国家监察法的制定和出台，50.5%的受访代表委员关注整合职能、集中反腐败资源力量，39.3%的受访代表委员关注设立各级监察委员会与纪委合署办公，33.6%的受访代表委员关注北京、山西和浙江三省市的试点情况。

全国人民代表大会常务委员会作出关于开展国家监察体制改革试点工作的决定，为重大政治体制改革提供法治保障。全国人民代表大会常务委员会委员长张德江在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中指出，为在全国推开这项重大改革探索积累经验，党中央部署在部分地方开展试点。根据“凡属重大改革都要于法有据”的精神，委员长会议依法提出相关议案，常委会经过认真审议，作出关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。决定明确在试点地区设立监察委员会，行使监察职权；监察委员会由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督；监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；在试点地区暂时调整或者暂时停止适用行政监察法和刑事诉讼法、地方组织法等法律的有关规定，保证改革试点工作依法有序推进。

监察体制改革将牵动司法和检察体制机制改革。最高人民检察院检察长曹建明在《最高人民检察院工作报告》中指出，“坚决拥护、积极配合深化国家监察体制改革。第一时间向全国检察机关传达党中央改革部署，切实提高政治站位，强化责任担当。积极配合中央纪委和北京、山西、浙江三省市部署试点工作，认真研究部署过渡时期工作衔接。试点地区检察机关深入细致做好思想政治工作，确保思想不乱、队伍不散、工作不断。”有统计称，《最高人民检察院工作报告》中出现了8次“检察监督”，有专家指出“这是为了适应监察体制的改革”。随着国家监察体制改革的深入推进，检察机关的监督职能即将迎来重大调整，“检察监督”应当成为新形势下加强和改进检察工作的主要方向和重点内容。精耕监督主业、完善检察监督体系、加强检察监督职能调整，将是对接监察委工作、提升检察监督能力的发力点和突破口。

山西、北京、浙江三个试点区域改革有序推进

1月中下旬，山西、北京、浙江三个试点区域的监察委先后挂牌。

中央纪委副书记、监察部部长杨晓渡在“两会部长通道”上表示，今年将做好北京、山西、浙江三省市的监察体制改革试点工作，目前试点工作正在抓紧进行。“下一步，我们要继续研究监察体制改革的很多具体事务，通过实践探索来积累经验，为全国人大立法提供一些实际的素材”。

全国两会上，三地公布了新的改革时间表。

山西是最先成立监察委的试点地区。全国人大代表、山西省委书记骆惠宁说，今年3月底前，山西有望完成该省市、县监察委的组建。

全国人大代表、北京市人民检察院检察长敬大力介绍，北京市级层面的229名检察机关的干警已转隶到市监察委，北京各区级监察委将在6月完成组建；检察机关还将有700多名干警转隶到各区监察委。

列席十二届全国人大五次会议的浙江省人民检察院检察长汪瀚介绍，浙江省、县两级监察委已完成人员转隶和机构挂牌，将于4月完成市级层面的转隶工作。

试点改革为国家监察立法提供实践基础

随着监察体制改革试点工作的开展，仍有一些问题需要在试点改革中得到明确和解决。

其一，检察机关的侦查权问题。《决定》指出，在北京市、山西省、浙江省，暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条第二项，《中华人民共和国检察官法》第六条第三项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。

上述暂时调整或暂时停止适用的法律法规，并不包括《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十一条：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”检察机关如果认为监察委移送案件的证据有瑕疵，是否可以自行侦查，或者要求退回补充侦查？这一说法目前尚不明确，有待更完善的方案和立法规定。

其二，“谁来监督国家监察委”的问题。随着权力的扩充、职能的增加，如何有效加强对监察委的监督，是整个改革的重要内容。依据中国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。然而，在现实的司法实践中，检察院很难通过行使公诉权对监察委进行有效监督。专家们一致认为，对监察委员会的监督可以有两种，一是外部监督，它是由人大选举产生的要接受人大监督，还要接受人民群众、新闻媒体和社会舆论的监督。另一种是内部监督，监察委可以仿效中纪委监督室，建立内控部门，实现自我监督。

高质量完成试点改革工作，将为制定国家监察法提供实践基础。在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会常务委员会第七次全体会议上，王岐山提到，中纪委应发挥牵头抓总作用，协助全国人大常委会完成国家监察法一审、二审。抓紧筹备组建国家监察委员会，编制“三定”规定，为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员，做好组织机构、干部人事、法律法规准备。据全国人大常委会法工委副主任许安标介绍，将行政监察法修改为国家监察法是今年的立法重点。

可以预见，在党的领导下，以党的纪检和国家监察为主导，以相关执法、司法机关为配合的反腐倡廉建设的新格局必将形成。